AB: A jogszabályokat és az Alaptörvényt az EU-s joggal összhangban kell értelmezni

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság a Kormány kezdeményezésére értelmezte az Alaptörvény E) cikkét, és a XIV. cikk (4) bekezdését. A döntéshez Dienes-Oehm Egon, Stumpf István, Szívós Mária és Varga Zs. András párhuzamos indokolást, ezen túlmenően Czine Ágnes, Juhász Imre, Pokol Béla és Salamon László különvéleményt csatoltak.

1. Az alapügy

A Kormány nevében és annak felhatalmazása alapján az igazságügyi miniszter indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz és az Alaptörvény értelmezését kérte. A konkrét alkotmányjogi probléma hátterében az áll, hogy az Európai Bizottság hivatalos felszólítást küldött az egyes törvényeknek a jogellenes bevándorlás elleni intézkedésekkel kapcsolatos módosításáról szóló 2018. évi VI. törvény, valamint az Alaptörvény hetedik módosításának uniós joggal való összhangja tárgyában. A felszólításban az Európai Bizottság kifejtette, hogy értelmezése szerint az Alaptörvény menedékjogról szóló, módosított XIV. cikke sérti a harmadik országbeli állampolgárok és hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésére, az egységes menekült- vagy kiegészítő védelmet biztosító jogállásra, valamint a nyújtott védelem tartalmára vonatkozó szabályokról szóló, 2011. december 13-i 2011/95/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv egyes cikkeit. Az Alaptörvény ezen értelmezése kapcsán merült fel az a konkrét alkotmányjogi probléma, hogy az Európai Unió egy szervének Alaptörvényre vonatkozó értelmezése milyen viszonyban áll az Alkotmánybíróság autentikus értelmezésével.

Az indítványozó három kérdést tett fel az Alkotmánybíróságnak. Egyrészt azt, hogy az Alaptörvény R) cikk (1) bekezdéséből megállapítható-e, hogy az Alaptörvény mint Magyarország jogrendszerének alapja, egyben a legitimációs forrása minden jogforrásnak – ide értve az Európai Unió Alaptörvény E) cikke szerinti jogát. A második kérdés arra irányult, hogy következik-e az Alaptörvény 24. cikk (1) bekezdéséből, hogy az Alaptörvény Alkotmánybíróság általi értelmezését más szerv által adott értelmezés nem ronthatja le. Végül pedig az Alaptörvény XIV. cikk (4) bekezdése második mondatának autentikus értelmezését kérte a Kormány az Alkotmánybíróságtól. A harmadik kérdés vonatkozásában az indítványozó kifejtette, hogy az Európai Bizottság értelmezése szerint az Alaptörvény XIV. cikk (4) bekezdése azt jelenti, hogy minden olyan kérelmező jogosulatlanná válna a menedékjogra, aki Magyarországra érkezését megelőzően áthaladt egy másik államon, hacsak nem tudja bizonyítani, hogy a tranzitországban üldözték, vagy ennek közvetlen veszélye állt fenn. Ezzel szemben a Kormány álláspontja szerint a fenti rendelkezés értelme az, hogy menedékjogra alapvető jogként az jogosult, aki olyan országból érkezik, ahol a Genfi Egyezmény szerinti üldözték vagy attól való félelme megalapozott volt. Mindenki más esetében az Országgyűlés szabadon dönthet arról, hogy részükre menedékjogot vagy ahhoz hasonló védelmet biztosít-e.

2. A döntés

Az AB utalt arra, hogy a magyar nemzet állammá alakulásával fejezte ki először európai identitását, amely a történelem során adódott helyzetek által szilárd nemzeti meggyőződéssé érett. Ezt fejezi ki az Alaptörvény Nemzeti Hitvallása azzal, hogy büszkék vagyunk arra, hogy Szent István királyunk ezer évvel ezelőtt szilárd alapokra helyezte a magyar államot, és hazánkat a keresztény Európa részévé tette. Nemzeti értékrendünk részét képezi az is, hogy népünk évszázadokon át harcokban védte Európát, s tehetségével, szorgalmával gyarapította közös értékeit, továbbá azzal is, hogy „[h]isszük, hogy nemzeti kultúránk gazdag hozzájárulás az európai egység sokszínűségéhez.” Ebből az európai identitásból egyenesen következett az, hogy a rendszerváltást követően Magyarország folyamatosan törekedett az európai integrációban való részvételre, amit országos ügydöntő népszavazás hagyott jóvá.

Az Alkotmánybíróság döntésében rámutatott arra is, hogy az uniós jog alkalmazási elsőbbséggel bír a hazai jogalkotó által alkotott belső joggal szemben, de az uniós jog mint belső jog nem illeszkedik bele a hazai jogforrási hierarchiába, hanem az Alaptörvényben foglalt alkotmányos parancs alapján kötelezően alkalmazandó jogszabályösszesség. Vagyis az uniós jog magyarországi alkalmazhatóságának alapja az Alaptörvény E) cikke.

A Kormány második kérdése tekintetében az AB emlékeztetett arra, hogy az Alaptörvény negyedik módosításáról szóló 12/2013. (V. 24.) AB határozatban már rögzítette, hogy az Alkotmánybíróság „[a]z adott alkotmányossági kérdés elbírálása során – az irányadó szabályok szerint eljárva – tekintetbe veszi továbbá Magyarország nemzetközi szerződéseiben vállalt, az uniós tagsággal együtt járó kötelezettségeit, valamint a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, az azokban megjelenő alapvető elveket és értékeket.” Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság emlékeztette a jogalkotót a pacta sunt servanda elvre, amely alapján a vállalt nemzetközi kötelezettségek minden esetben teljesítendők, valamint arra is, hogy a korábbi Alkotmány és az Alaptörvény módosítására is több alkalommal az európai uniós tagság miatt került sor.

Az AB szerint az uniós és a hazai normarendszer egymás mellettisége a legtöbb esetben nem okoz alkotmányossági dilemmát, mivel a két normarendszer közös értékrenden alapszik. Ugyanakkor az esetleges kollíziók felmerülése esetében azok feloldása az alkotmányos párbeszéd tiszteletben tartása mellett lehetséges. Ennek keretében az Alkotmánybíróság hangsúlyozta azt is, hogy az Alaptörvény értelmezése – hasonlóan a többi tagállami alkotmánybíróságok alkotmányértelmezéséhez – erga omnes jellegű, amelyet mint autentikus jelentést minden szervnek, illetve intézménynek tiszteletben kell tartania a maga előtt folyó eljárásokban.

Az E) cikk (1) bekezdésében megfogalmazott „európai egység megteremtése”, mint cél nem csupán politikai szervek számára jelöl ki célt, hanem a bíróságok és az Alkotmánybíróság számára is, amelynek az „európai egységből” a jogrendszerek harmóniája és koherenciája következik alkotmányos célként. Ezek elérése érdekében a jogszabályokat és az Alaptörvényt – amennyiben ez lehetséges – úgy kell értelmezni, hogy a normatartalom az Európai Unió jogával is összhangban álljon.

Végül a harmadik kérdés megválaszolásához az Alkotmánybíróság az ún. koherens alkotmányértelmezés alapelvét követte, és megvizsgálta, hogy az Alaptörvény Szabadság és felelősség című részében a “jogosult”, illetve a “nem jogosult” kifejezések milyen értelemben használatosak, és úgy találta, hogy a jelen üggyel a bevett egyházakra vonatkozó alkotmányos szabályozási környezet feleltethető meg. Azzal összefüggésben a 36/2017. (XII. 29.) AB határozat kifejtette, hogy a bevett egyházzá válás nem tekinthető a vallási közösség alapvető alanyi jogának. A vallási közösségnek ugyanakkor alapjogilag védett igénye van arra vonatkozóan, hogy kérelmét az Országgyűlés a törvény alapján elbírálja. Ezt, valamint a vonatkozó nemzetközi és európai uniós normákat is figyelembe véve, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alaptörvény XIV. cikk (4) bekezdése második mondatában foglalt „nem jogosult” fordulat azt fejezi ki, hogy azon nem magyar állampolgár esetében, aki Magyarország területére olyan országon keresztül érkezett, ahol üldöztetésnek vagy üldöztetés közvetlen veszélyének nem volt kitéve, a menedékjog nem tekinthető alapvető alanyi jognak. Az ilyen személynek azonban alapjogilag védett igénye van arra, hogy kérelmét az illetékes hatóság a menedékjog biztosításának alapvető szabályairól szóló sarkalatos törvény alapján elbírálja. Ezen alapjogilag védett igény következtében az Országgyűlés feladata, hogy a menedékjog biztosításának alapvető szabályait sarkalatos törvényben rögzítse.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Sulyok Tamás volt.

---