AB: alaptörvény-ellenes az ügyészek nemzetbiztonsági ellenőrzésének szabályozása

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (Nbtv.) 71. § (4) bekezdése, a 72/B. § (8) bekezdése és a 72/D. § (13) és (14) bekezdései alaptörvény-ellenesek, ezért azokat 2019. március 31-i hatállyal megsemmisítette. A döntéshez különvéleményt csatolt Pokol Béla, Salamon László és Szívós Mária.

1. Az alapügy

A legfőbb ügyész az Nbtv. 71. § (4) bekezdése, 72/B. § (2) és (8) bekezdései továbbá 72/D. § (13)-(14) bekezdései vizsgálatát, alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte, mivel a nemzetbiztonsági ellenőrzéssel és az ezzel kapcsolatos felülvizsgálati eljárással összefüggő jogszabályi rendelkezéseket ellentétesnek vélte az Alaptörvény több rendelkezésével.

Az indítványozó rámutatott arra, hogy az Nbtv. 74. § g) pontja értelmében az ügyészségi szolgálati viszony is nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonynak minősül. Az Nbtv. 71. § (4) bekezdése szerint, ha a nemzetbiztonsági ellenőrzés nemzetbiztonsági kockázatot állapított meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony csak akkor hozható létre, illetve tartható fenn, ha annak létrehozását vagy fenntartását a (2) vagy (3) bekezdésben meghatározott szerv, személy vagy testület jóváhagyta.  Az Nbtv. 72/B. § (8) bekezdése értelmében, ha a nemzetbiztonsági szolgálat a felülvizsgálati eljárás során nemzetbiztonsági kockázatot állapít meg, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony nem hozható létre vagy azt haladéktalanul meg kell szüntetni, kivéve, ha a 71. § (2) vagy (3) bekezdésében meghatározott személy, szerv vagy testület a jogviszony létrehozását vagy fenntartását jóváhagyta. Jelen ügyben a két támadott rendelkezés esetében a „jóváhagyó” az Nbtv. 71. § (2) bekezdés f) pontjában meghatározott személy, azaz a legfőbb ügyész.

Ezen túlmenően az indítványozó szerint az Nbtv. 71. § (4) bekezdése és a 72/B. § (8) bekezdése szerinti szabályozás nem tartalmazza azt a szempontrendszert, amely a legfőbb ügyész mozgásterét behatárolhatná abban a tekintetben, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszonyt a megállapított biztonsági kockázat ellenére mégis fenntartsa. A kiszámíthatatlanságot és a jogbizonytalanságot fokozza, hogy a jogviszony fenntartásának jóváhagyására jogosult legfőbb ügyész csak arról szerez tudomást, hogy a nemzetbiztonsági kockázat fennáll, azonban nem rendelkezik semmilyen információval a kockázat konkrét okáról, így a megalapozott döntéshez elengedhetetlen adatok hiányában kénytelen döntését meghozni.

Az indítványozó szerint az ügyészség független szakmai működésének egyik legfőbb biztosítéka a legfőbb ügyész függetlenségének tényleges megvalósulása, hiszen a szigorú hierarchia alapján felépülő, elkülönült ügyészi szervezet igazgatását és vezetését az Alaptörvény értelmében egy személyben a legfőbb ügyész látja el. Az Nbtv. a továbbfoglalkoztatást illetően látszólag széleskörű önállóságot biztosít a munkáltatói jogkör gyakorlójának, valójában azonban arra szorítja, hogy kellő információk hiányában csak kétféle döntés közül választhasson. Ez a munkáltatói jogkörének szükségtelen és aránytalan korlátozását is jelenti.

Az indítványozó nem csak a kockázatot megállapító nemzetbiztonsági ellenőrzés  következményeit, hanem a nemzetbiztonsági ellenőrzés során igénybe vehető jogorvoslati rendszert is alaptörvény-ellenesnek tartotta. Az Nbtv. 72/D. § (13) bekezdése szerint a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a nemzetbiztonsági kockázatot megállapító biztonsági szakvélemény kiadásának alapjául szolgáló eljárás jogszerűségét vizsgálja, azonban jogköre nem terjed ki a nemzetbiztonsági kockázat megállapításának szakszerűségére. Az Nbtv. 72/D. § (14) bekezdése alapján a bíróság csak eljárási szabálysértés esetén helyezheti hatályon kívül a nemzetbiztonsági kockázat megállapítására vonatkozó döntést és kötelezheti új eljárásra a nemzetbiztonsági ellenőrzést elvégző nemzetbiztonsági szolgálatot. Ezzel összefüggésben az indítványozó rámutatott arra, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos jogorvoslati rendszer nem teszi lehetővé a nemzetbiztonsági szolgálatok által megállapított nemzetbiztonsági kockázat megalapozottságának megkérdőjelezését, és csak az ellenőrzés eljárási szabályai betartásának kontrolljára korlátozódik, annak ellenére, hogy a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony megszüntetésének egyedüli jogalapját a tárgyalt esetkörben a nemzetbiztonsági kockázat fennállása jelenti. Mivel a bíróság csak az eljárás jogszerűségét vizsgálhatja, a végrehajtó hatalomhoz tartozó szervek feletti bírói kontroll kiüresedik.

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálata előtt emlékeztetett arra, hogy a legfőbb ügyész a Kúria elnökével párhuzamosan nyújtott be utólagos normakontroll indítványt. A Kúria elnöke is az Nbtv. nemzetbiztonsági ellenőrzéssel és az ehhez kapcsolódó felülvizsgálati eljárással kapcsolatos szabályokat támadta. Az Alkotmánybíróság megalapozottnak ítélte a Kúria elnökének indítványát és a 12/2017. (VI. 19.) AB határozatával 2018. június 29-i hatállyal megsemmisítette az Nbtv. 74. § g) pontjának, 71. § (2) bekezdés e) pontjának és a 72/B. § (2) bekezdés e) pontjának egyes szövegrészeit. A korábbi AB határozat tehát az indítványozó által is támadott Nbtv. 72/B. § (2) bekezdését érdemben vizsgálta, és megállapította az Nbtv. 72/B. § (2) bekezdés e) pont „vagy a nemzetbiztonsági ellenőrzésre hatáskörrel rendelkező nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója” és „így különösen” szövegrészeinek alaptörvény-ellenességét, és azokat 2018. június 29-i hatállyal megsemmisítette, ezért a jelen ügyben az ebben a tekintetben állított alaptörvény-ellenesség vizsgálata tárgytalan.

Ezt követően az Alkotmánybíróság először az indítványozó nemzetbiztonsági ellenőrzés jogorvoslatával kapcsolatos aggályait vizsgálta meg. Ehhez áttekintette a hatályos jogszabályi környezetet, a nemzetbiztonsági ellenőrzés jogorvoslatához kötődő alkotmánybírósági gyakorlatot, és a jogorvoslattal kapcsolatos általános gyakorlatát.

Az AB hangsúlyozta, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok által végzett nemzetbiztonsági ellenőrzés célja annak vizsgálata, hogy az állami élet és a nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges, illetve a nemzetközi kötelezettségvállalásokból fakadó biztonsági feltételekkel összefüggésben, a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személlyel kapcsolatosan nemzetbiztonsági kockázat megállapítható-e. Ilyen kockázat akkor állapítható meg, ha olyan körülmény áll fenn, ami miatt az ellenőrzött személy nem alkalmas a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapjául szolgáló jogviszony törvényes, illetéktelen befolyástól mentes ellátására, vagy ha személyével szemben olyan körülmény áll fenn, amely sérti vagy veszélyezteti a minősített adat védelméhez fűződő érdeket.

A nemzetbiztonsági ellenőrzés fő eleme az Nbtv. 2. sz. mellékletében meghatározott biztonsági kérdőív kitöltése. Az Nbtv. 71/C. § (1) bekezdése szerint a nemzetbiztonsági ellenőrzés során megszerzett információk és adatok alapján a nemzetbiztonsági szolgálat biztonsági szakvéleményt készít, amely – egyebek mellett – tartalmazza a nemzetbiztonsági kockázat hiányának megállapítását vagy a nemzetbiztonsági kockázat megállapítását és megállapításának indokait.

Az Nbtv. 72/D. § (1) bekezdése alapján a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy a biztonsági szakvéleményben szereplő, általa valótlannak tartott megállapításokkal, valamint a biztonsági szakvéleményben megállapított kockázati tényezővel szemben panasszal élhet a nemzetbiztonsági ellenőrzést végző nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatója útján a miniszternél. Ha a panaszban foglaltakkal a főigazgató nem ért egyet, akkor azt az állásfoglalásával együtt felterjeszti a miniszternek. Ha az Nbtv. 72/D. § (7) bekezdése alapján meghozott tartalmú döntésével a nemzetbiztonsági ellenőrzés alá eső személy nem ért egyet, úgy további panasszal élhet a Nemzetbiztonsági Bizottságnál. Az eljárása során a Bizottság betekinthet a nemzetbiztonsági ellenőrzés irataiba, tájékoztatást kérhet a minisztertől és a biztonsági szakvéleményt kiállító nemzetbiztonsági szolgálat főigazgatójától, valamint a panaszost meghallgathatja.

Az egyes törvényeknek a nemzetbiztonsági ellenőrzés új szabályainak megállapítása érdekében szükséges módosításáról szóló 2013. évi LXXII. törvény (a továbbiakban: Nbtvmód.) átfogóan kívánta módosítani az Nbtv. rendszerét, a nemzetbiztonsági ellenőrzés jogorvoslatát is. Az alapvető jogok biztosának indítványa alapján eljárva az Alkotmánybíróság először a 19/2013. (VII. 19.) AB határozatával felfüggesztette a Nbtvmód. több rendelkezésének hatálybalépését, majd a 9/2014. (III. 21.) AB határozatával meg is semmisített több rendelkezést. Egyebek mellett megsemmisítette a testület az Nbtv. – a nemzetbiztonsági ellenőrzés jogorvoslatához kötődő, újonnan bevezetni kívánt – 72/C. § (4) bekezdését, mely szerint a miniszternek a nemzetbiztonsági ellenőrzés megállapításaival szemben benyújtott panasszal kapcsolatos döntése ellen további jogorvoslatnak nem volt helye. A szintén megsemmisített Nbtvmód. 13. §-a hatályba lépésével megszűnt volna az a lehetőség, hogy az ellenőrzött személy külső jogorvoslati fórumhoz fordulhasson a biztonsági szakvéleményt illetően. E döntésében az AB rögzítette, hogy a jogállamiságból eredő követelmény a nemzetbiztonsági szolgálatok eljárásának a jog alá rendelése, a jog uralmának érvényesítése a nemzetbiztonságot érintő kérdésekben is, ezért a nemzetbiztonsági ellenőrzés külső kontrolljának hiányát, és az egyfokú jogorvoslati rendet az AB alaptörvény-ellenesnek ítélte.

Jelen ügy megítélésekor az Alkotmánybíróság hangsúlyozta azon gyakorlatát, amely mely szerint önmagában a bírói út igénybevételének formális biztosítása nem elegendő az eljárási garanciák kiteljesedéséhez, hiszen az alkotmányos szabályban előírt garanciák éppen azt a célt szolgálják, hogy azok megtartásával a bíróság a véglegesség igényével hozhasson érdemi döntést. A tisztességes eljárás követelménye tehát magában foglalja a hatékony bírói jogvédelem igényét is.

Ennek értelmében az AB szerint alkotmányos csak az a jogorvoslati megoldás lehet, amelynek terjedelme képes a nemzetbiztonsági szakvélemény és a döntés által okozott sérelem orvoslására, valódi és hatékony külső kontrollt jelen bírói jogvédelem biztosításával, ez alapján pedig az Nbtv. 72/D. § (13) és (14) bekezdései alaptörvény-ellenesek.

Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság az Nbtv. 71. § (4) bekezdését és az Nbtv. 72/B. § (8) bekezdését vizsgálta meg. Ezen rendelkezések alapján a legfőbb ügyész a nemzetbiztonsági kockázat ellenére is dönthet úgy, hogy az érintett ügyész jogviszonyát fenntartja. Az Alkotmánybíróság úgy vélte, hogy ez a mérlegelés inkább tekinthető látszólagosnak, mert a legfőbb ügyésznek alkotmányos pozíciója és Országgyűlés előtt tett esküje alapján egy szakvéleményen alapuló nemzetbiztonsági kockázat melletti továbbfoglalkoztatást kellene felvállalnia. Arra azonban a törvény nem biztosít lehetőséget, hogy az érintett ügyészt szolgálati viszonyának fenntartása mellett más ügyészi munkakörbe ossza vagy osztassa be. Így az ügyészek kinevezésének, illetve szolgálati viszonyuk fenntartásának eldöntése során valójában a nemzetbiztonsági ellenőrzés alapján készülő szakvélemény kiadmányozója válhat meghatározó szereplővé, mintsem a legfőbb ügyész.

Az Alaptörvény 46. cikk (3) bekezdése szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok alapvető feladata Magyarország függetlenségének és törvényes rendjének védelme, nemzetbiztonsági érdekeinek érvényesítése. Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban, hogy a nemzetbiztonsági érdekek védelme nem csupán alkotmányos cél, hanem állami kötelezettség is egyben. Az Alkotmánybíróság pedig elismerte, hogy a jogalkotó előírhat a különböző állami tevékenységek végzéséhez, munkakörök betöltéséhez nemzetbiztonsági követelményeknek való megfelelést, védve ezzel a demokratikus jogállamot, a társadalmat és annak értékeit. Másrészről viszont a nemzetbiztonsági ellenőrzés terjedelme és mélysége nem lehet korlátlan, ezért a beavatkozás szükségessége mellett annak arányosságát is szem előtt kell tartani.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Nbtv. nemzetbiztonsági ellenőrzéssel kapcsolatos szabályrendszere egy uniformizált szabályösszesség, amely alkotmányjogi szempontból nagyon különböző hivatásrendekre azonos szabályokat rendel alkalmazni. Ugyanakkor az Alaptörvény 29. cikk (1) bekezdése szerint a legfőbb ügyész és az ügyészség független, továbbá az Alaptörvény 29. cikk (3) bekezdése alapján a legfőbb ügyész vezeti és irányítja az ügyészi szervezetet. A vizsgált szabályok az Alkotmánybíróság szerint aránytalanul korlátozzák a legfőbb ügyész és az ügyészség az Alaptörvény 29. cikk (1) és (3) bekezdéseiben biztosított alkotmányos mozgásterét, ezért az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Nbtv. 71. § (4) és a 72/B. § (8) bekezdései ellentétesek az Alaptörvény megjelölt rendelkezéseivel, ezért az alaptörvény-ellenes jogszabályi rendelkezések 2019. március 31-i hatállyal történő megsemmisítéséről határozott.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Szalay Péter volt.

---