AB: mulasztott az Országgyűlés az alaptörvény-ellenesen nyugdíjazott bírák nyugdíjának megállapítása terén

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség áll fenn.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség áll fenn amiatt, hogy a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény (Tny.) nem ad lehetőséget az alaptörvény-ellenes, illetve az uniós jogot sértő szabályozásra visszavezethető okból nyugalmazott bíráknak és ügyészeknek arra, hogy szolgálati jogviszonyuk helyreállítását követő nyugalmazásukra tekintettel öregségi nyugdíjukat kérelmükre ismételten megállapítsák. A döntéshez különvéleményt csatolt Juhász Imre és Pokol Béla.

1. Az alapügy

A Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság bírája fordult az Alkotmánybírósághoz. Az előtte fekvő ügy felperese 2009. december 18-án elérte az öregségi nyugdíjkorhatárt, amelynek betöltése után továbbra is bírói szolgálati jogviszonyban dolgozott, amíg tisztségéből a Köztársasági Elnök 2012. március 29-i határozata fel nem mentette a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) akkoriban hatályos szabályai alapján. Munkaviszonya 2012. június 30-ával megszűnt. Ezt követően az elsőfokú nyugdíjbiztosítási szerv a felperese számára öregségi nyugdíjat állapított meg 2012. július 1-jei folyósítási kezdettel a Tny. irányadó rendelkezéseinek megfelelően.

Később a nyugdíj folyósításának szüneteltetését rendelték el, mivel a felperes bírói szolgálati jogviszonyát helyreállították azt követően, hogy az Alkotmánybíróság a 33/2012. (VII. 17.) AB határozattal (Abh.) alaptörvény-sértőnek, és az Európai Unió Bírósága a C-286/12. számú ügyben az uniós jogba ütközőnek minősítette a nyugalmazására vonatkozó szabályozást.

Később a felperes bírói szolgálati jogviszonya az új szabályok szerint irányadó korhatár (69. életév) betöltésénél fogva ismételten megszűnt 2016. december 17-én, majd ezt követő naptól a korábban megállapított öregségi nyugdíját ismételten folyósították. A felperes kérelmet terjesztett elő az elsőfokú nyugdíjbiztosítási szervnél, amelyben kérte, hogy öregségi nyugdíját úgy állapítsák meg újból, hogy nem veszik figyelembe a „kényszernyugdíjazását”, azaz a bírói jogviszonya helyreállításától kezdve eltelt időt szolgálati időként veszik figyelembe és havi átlagkeresete kiszámítása során elismerik az ezen időszak alatt szerzett illetményét.

Kérelmét elutasították, amelynek indokolásában többek között az áll, hogy a nyugellátás újbóli, illetve későbbi időponttól történő megállapítására nincs jogi lehetőség. A másodfokú nyugdíjbiztosítási szerv az alapügy felperesének fellebbezését elutasította és az elsőfokú döntést helybenhagyta. A másodfokú határozatot keresettel támadta meg a felperes, a bíró pedig az Alkotmánybírósághoz fordult.

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság először áttekintette az Abh.-t, az EuB ítéletét, az ezekre adott jogalkotói válaszokat, valamint a saját jogú nyugdíjasként a közszférában foglalkoztatottakkal kapcsolatos döntéseit, majd megvizsgálta a támadott és az ahhoz szorosan kapcsolódó szabályozást. Az EuB ítélete alapján figyelemmel kellett lennie az Alkotmánybíróságnak arra is, hogy az érintett bírák szolgálati jogviszonyát az uniós joggal ellentétben álló hátrányos megkülönböztetéssel szüntette meg a jogalkotó 2012-ben. A diszkriminációt azonban nemcsak a bírák vonatkozásában állapította meg az EuB, hanem az azonos szabályozási koncepció hatálya alá tartozott közjegyzők és ügyészek tekintetében is. Ezt követően az új szabályozást a jogalkotó az egyes igazságügyi jogviszonyokban alkalmazandó felső korhatárral kapcsolatos törvénymódosításokról szóló 2013. évi XX. törvénnyel (Mód.tv.) ültette a Bjt.-be és más törvényekbe annak a szándékával, hogy megfeleljen az AB határozatában és az EuB ítéletében foglalt követelményeknek.

E szerint a jogellenes megszüntetéssel érintett, a szükséges nyilatkozatot megtevő 229 bíró közül 56 fő választotta az ítélkezési tevékenység folytatását. A bírák többsége az átalány-kártérítést választotta a visszahelyezés helyett és elfogadta bírói jogviszonya megszűnését. A tevékenység folytatását választó bírákra az a szabály vonatkozott, hogy jogosultak az elmaradt illetményükre, egyéb járandóságukra, vezetői pótlékukra, felmentésüket megelőző beosztási helyükön kell továbbfoglalkoztatni őket és tanácselnöki tisztségükbe is vissza kell helyezni a volt tanácselnököket. Ezeken túlmenően a nyugalmazási korhatárra vonatkozó új szabályozást alakítottak ki az egységesség és a fokozatosság elve mentén haladva a bírákra, a közjegyzőkre és az ügyészekre kiterjedően.

Jelenleg a Tny. 22/A. § (1) bekezdése tartalmazza azt a szabályt, amellyel szemben a kezdeményező bíróság megfogalmazta a határozott alkotmányjogi panaszát. Ez a szabály korlátozást jelent. A szolgálati idő, illetve az átlagkereset figyelembe vételének a kizárása ugyanis alacsonyabb összegű nyugdíj megállapításához vezet ahhoz képest, mintha a szolgálati időben és az átlagkeresetben benne lenne a saját jogú nyugellátás mellett folytatott keresőtevékenység is. Ezt egészíti ki a Tny. 22/A. § (2) bekezdése, amely a kompenzációról szól, ami ellentételezi az előbbi bekezdésben lefektetett korlátozó szabályt. Ez a bekezdés tartalmazza azt a képletet, amely alapján kiszámolható az eredetileg megállapított havi nyugdíj összegének a növelése. A Tny. 22/A. § (2) bekezdése szerinti kompenzáló szabály célja nem az, hogy pontosan akkora összegű nyugdíjhoz vezessen, mintha a korlátozó szabály nem létezne, hanem az, hogy számszerű egyenértékűségre törekvés nélkül elismerje a saját jogú nyugellátás mellett folytatott keresőtevékenységgel együtt járó nyugdíjjárulék-fizetési kötelezettséget.

Ehhez kapcsolódóan az indítvány egyrészt azt problematizálta, hogy a Tny. 22/A. § (1) bekezdése egy korlátozó szabály, ami igazolhatatlan különbséget tesz a nyugellátás mellett folyatott keresőtevékenység és a nyugellátás előtti keresőtevékenység között. Vagyis az indítványozó szerint a támadott szabály „különbséget tesz az emberek két csoportja között aszerint, hogy valaki nyugellátás előtt kötelezett nyugdíjjárulék fizetésére, vagy e kötelezettségnek a nyugellátása mellett tesz eleget.” Az Alkotmánybíróság gyakorlatában diszkrimináció összehasonlítható személyi körön belül állapítható meg. Az AB szerint azonban az öregségi nyugdíjasként adó- és járulékköteles tevékenységet végző személyek nem tartoznak egy csoportba az ilyen tevékenységet végző, ám öregségi nyugdíjasnak nem minősülő aktív dolgozókkal, ezért az indítványban előadott hátrányos megkülönböztetés nem áll fenn, mert két különböző csoportra vonatkozik eltérő szabályozás.

Másrészt az indítványozó szerint sérült a tulajdonhoz való joga is, mert a Tny. 22/A. § (1) bekezdése értelmében a nyugellátás mellett folytatott keresőtevékenység annak ellenére nem keletkeztet szolgálati időt és nem vehető figyelembe az átlagkereset számítása során, hogy nyugdíjjárulékot ugyanúgy kell fizetni utána. A korábbi Alkotmány hatálya alatt az AB ezt a kérdést már vizsgálta, és arra az álláspontra helyezkedett, hogy önmagában az a tény, hogy egyes tényállások ellentétes törvényi rendezést nyernek, még nem jelent szükségképpen alkotmányellenességet. Az ilyen rendezés alkotmányellenessé csak akkor válik, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet, tehát például ha a rendelkezések valamelyike meg nem engedett diszkriminációt, egyéb alkotmányellenes helyzet megteremtését, vagy alkotmányos alapjog korlátozását eredményezi. (35/1991. (VI. 20.) AB határozat) Az AB ezen kívül emlékeztetett arra is, hogy a tulajdonhoz való jog sérelmére a társadalombiztosítási rendszerben ígért váromány korlátozása okán akkor lehet sikeresen hivatkozni, ha a szóban forgó ellátás biztosítási elemet is tartalmaz. A nyugdíjjárulék fizetésén alapuló öregségi nyugdíj kétség kívül ilyen, hiszen az állami nyugdíjrendszerben az ellátási jogosultság nyugdíjjárulék fizetésen alapul. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság arra is rámutatott már, hogy a társadalombiztosításban keverednek a biztosítási és a szolidaritási elv szerint finanszírozott ellátások. Ez a megállapítás a felosztó-kirovó rendszerben működő állami nyugdíjbiztosításra kifejezetten helytálló. Emiatt a korlátozás alkotmányossága nem ítélhető meg önmagában a fizetett járulék és az ellenszolgáltatás közötti mennyiségi viszony alapján. A befizetések és az ellátások pontos egyezőségére nem terjed ki a védelem, a szolidaritási elem miatt a járulékfizetés és a társadalombiztosítási szolgáltatások pontos megfeleltetése az Alaptörvény alapján nem követelhető meg. Ez alapján az AB arra a következtetésre jutott, hogy a Tny. 22/A. § (2) bekezdése egy kompenzáló szabály, ami azt biztosítja, hogy a járulékkal vásárolt ellátás ne veszítse el funkcióját abban az értelemben, hogy a többlet-járulékfizetés magasabb összegű nyugdíjhoz vezet. Mindebből azonban nem állapítható meg, hogy a felosztó-kirovó elv szerint működő állami nyugdíjbiztosítás rendszerében a támadott szabály sértené az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdését.

Végül az Alkotmánybíróság eljárása során annak a kételye merült fel, hogy nem a támadott szabályozás tartalma ellentétes az Alaptörvénnyel, hanem annak a hiányossága. Ennek vizsgálata során abból indult ki az AB, hogy diszkrimináció nemcsak akkor állapítható meg, ha a szabályozás azonos csoporton belül vezet hátrányos megkülönböztetésre, hanem akkor is, ha eltérő csoportba tartozó személyeket kezel azonos módon.

Ezt követően az AB megállapította, hogy a Tny. 22/A. § (1) bekezdése minden egyes, saját jogú nyugellátás mellett keresőtevékenységet folytató személyt azonos módon kezel: senkinek sem keletkeztet szolgálati időt és járulékalapot képező jövedelmet a járulékköteles tevékenysége. Viszonzásképpen minden egyes, saját jogú nyugellátás mellett keresőtevékenységet folytató személynek azon képlet szerint kell emelni a megállapított öregségi nyugdíja összegét, amely a Tny. 22/A. § (2) bekezdésében szerepel.

Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a jogviszony-helyreállítással érintett bírák és ügyészek, azonos csoportba tartoznak-e a többi öregségi nyugdíjassal, akik szintén keresőtevékenységet folytatnak. Az AB szerint az érintett bírák és ügyészek vonatkozásában megkülönböztető ismérv az összes többi, nyugalmazott és a közszférában keresőtevékenységet folytató személyhez képest az, hogy öregségi nyugdíjuk megállapítására végső soron nem saját elhatározásuk alapján, hanem jogellenes szabályozásra visszavezethető kényszerű okból került sor. Ez olyan lényeges különbséget jelent a saját jogú nyugellátás mellett a közszférában keresőtevékenységet folytató személyeken belül, ami miatt ezen alanyi kör kettő csoportra bontandó. Az elhatárolás alapja tehát a nyugalmazás körülménye, ami megkülönböztető ismérvnek minősül.

A diszkrimináció igazolására vonatkozó kérdést úgy kell feltenni a jelen ügyben, hogy van-e tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka annak, hogy a különböző csoportba tartozókat azonos módon kezelte a jogalkotó. Az Alkotmánybíróság pedig nem találta ésszerű magyarázatát annak, hogy elmaradt a speciális szabály megalkotása azokra a bírákra és ügyészekre nézve, akiknek a szolgálati jogviszonyát azzal a célkitűzéssel állították helyre, hogy a jogellenes megszüntetéssel együtt járó hátrányokat orvosolják. Ahogyan a szolgálati jogviszony is helyreállítható volt törvénymódosítások alapján, úgy a nyugdíjbiztosítási jogviszonyra is kialakítható hasonló szabályozás.

Az AB szerint azzal, hogy jogviszonyuk helyreállítását kérték az érintett bírák és ügyészek, egyértelműen és joghatályosan kifejezésre juttatták, hogy tovább kívántak volna dolgozni; nyugdíjuk megállapítása iránti első igénybejelentésük a nyugalmazási határidő jogellenes leszállítása miatt következett be. A szükséges jogalkotási lépéseket a jogalkotónak kell azonosítania és végrehajtania jogállami keretek között. Az AB szerint, amíg a múltban keletkezett társadalombiztosítási jogviszony tartalma alkotmányos szabályozással megváltoztatható, addig nem korlátozható azzal, hogy csak részben orvosolják a jogellenes jogviszony-megszüntetés különböző jogkövetkezményeit. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2018. december 31-ig tegyen eleget.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó volt.

---