AB: nem alkotmányellenes a plakáttörvény

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény (Tvtv.) 11/G. §-a és 15/A. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. A döntéshez Pokol Béla különvéleményt, Stumpf István pedig párhuzamos indokolást csatolt.

1. Az alapügy

Az országgyűlési képviselők egynegyedénél több képviselő 2017. július 14-én benyújtott indítványukban a településkép védelméről szóló 2016. évi LXXIV. törvény módosításáról szóló 2017. évi CIV. törvény 1. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását és a hatálybalépésére visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérték az Alkotmánybíróságtól.

Ez a paragrafus a Tvtv.-t a „4/D. A közpénzekkel való felelős gazdálkodásra kötelezett szervezetekre vonatkozó különös szabályok” alcímmel egészítette ki. A Tvtv. új 11/G. §-ának beiktatásával meghatározott személyi kör vonatkozásában a reklám és plakát közzétételére vonatkozó különös szabályokat ír elő, az új Tvtv. 15/A. § pedig meghatározza, hogy a módosítás hatálybalépését megelőzően kötött szerződések alapján 2017. július 15-ig tehető közzé plakát.

Az indítványozók álláspontja szerint a törvény módosítása több okból közjogilag érvénytelen. Egyrészt azért, mert megalkotására olyan eljárás keretében került sor, amely ellentétes Házszabállyal, másrészt a szabályozás számos eleme a Párttörvény (1989. évi XXXIII. törvény) szabályozási körébe tartozik, amely sarkalatos törvény, a módosítást azonban mégis egyszerű többséggel fogadta el az Országgyűlés. Az indítványozók a törvény megalkotásával összefüggésben előadták azt is, hogy a köztársasági elnök az eredetileg elfogadott törvényt visszaküldte az Országgyűlésnek. A zárószavazásra feltett eredeti törvényjavaslat több sarkalatos rendelkezést is tartalmazott, amelyek nem kapták meg az elfogadásukhoz szükséges, a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát, így az Országgyűlés a törvényjavaslat egyszerű többségű rendelkezéseit fogadta el. Az elfogadott törvény azonban az el nem fogadott rendelkezésekre is utalt, a köztársasági elnök ezért nem hirdette ki a törvényt. Az indítványozók szerint a köztársasági elnök által jelzett problémák orvoslása akkor lett volna alkotmányos, ha az Országgyűlés nem tárgyalta volna újra az elfogadott és visszaküldött törvényt, vagy a köztársasági elnök által jelzett részek hatályba nem lépésére tesz javaslatot az Országgyűlés, nem pedig azzal, hogy mind normatartalmában, mind témájába, mind terjedelmében, a szabályozási tárgykör sarkalatosságának problémáját is érintve, teljesen új jogszabályt alkot az Országgyűlés.

Az indítványozók ezen felül sérelmezték az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésében garantált jogállamiság, illetve az annak részét képező jogbiztonságból levezetett kellő felkészülési idő és a normavilágosság sérelmét is. Előadták, hogy a jogalkotó azzal, hogy a kihirdetést követő napon léptette hatályba a módosítást, nem biztosított kellő időt sem a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, sem a jogszabállyal érintett személyek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez, miközben azok a médiahirdetésifelület-értékesítő számára a hatálybalépést követően aláírt szerződés tekintetében adatszolgáltatási kötelezettséget, valamint a listaár alkalmazását írja elő. A kormányhivatalok számára pedig adatbázis-felépítési és adatfogadási kötelezettséget ír elő a jogszabály.

Ezen kívül az indítványozók kifejtették, hogy a pártoknak az a tevékenysége, hogy a közügyekben kifejtett álláspontjukat, véleményüket plakáton hozzák a választópolgár tudomására a véleménynyilvánításhoz való jog által védett magatartás. Ezért a kifogásolt jogszabályi rendelkezések azzal, hogy meghatározzák a plakáton történő kommunikáció egyes feltételeit (pl. a fizetendő ellenértéket), korlátozzák a pártok ezen jogát. Végül pedig az indítványozók szerint a szabályozás sérti a tulajdonhoz való jogot és ezzel összefüggésben a diszkrimináció tilalmába is ütközik, mivel azt a nem költségvetési források felhasználásra is alkalmazni kell, és mert a korlátozás csak a költségvetési támogatásban részesülő pártokra terjed ki, ami így beavatkozik a pártok közötti versenybe.

2. A döntés indokai

Az AB mindenekelőtt megállapította, hogy a Házszabály bármely rendelkezésének megsértése nem eredményezi automatikusan a törvény közjogi érvénytelenségét. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelme akkor állapítható meg, ha a törvényhozási eljárás a Házszabály lényeges, közvetlenül az Alaptörvényből fakadó rendelkezéseit sérti. A jelen ügyben releváns, a megfontolásra visszaküldött törvény tárgyalásának szabályait a Házszabály 78. §-a tartalmazza. Ennek értelmében a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvényt aláírás előtt észrevételeinek közlésével megfontolás végett visszaküldi, azt az Országgyűlés legkésőbb a törvény visszaküldésétől számított hatvan napon belül napirendjére tűzi. Az AB elemezte a szabályokat és megállapította, hogy a Házszabály 78. § (3) – (4) bekezdése a TAB eljárásával összefüggésben két eljárási garanciát tartalmaz: egyrészt a TAB-nak a köztársasági elnök átiratáról kialakított álláspontjáról jelentést kell benyújtania, másrészt csak a TAB, és csupán a jelentés benyújtásával egyidejűleg nyújthat be módosító javaslatot. Tehát a Házszabály nem rendelkezik a TAB eljárásának részletes szabályairól, így arról sem, hogy a TAB mit tekint módosító javaslatnak, és a módosító javaslathoz milyen feltételek mellett nyújtható be újabb módosító javaslat. Tekintettel arra, hogy a Házszabályban nincs a TAB eljárására vonatkozó szabály az indítványozó által kifogásolt körben, ezért nem merül fel, hogy a Házszabály megsértése kihathatott volna a megalkotott jogszabály közjogi érvényességére.

A teljesen új jogszabály megalkotásával kapcsolatban az AB leszögezte, hogy abból, hogy az Országgyűlésnek ismét határoznia kell a törvény elfogadásáról, nem következik az, hogy köteles a törvényt módosítva, vagy változatlan tartalommal ismét elfogadni. Az Országgyűlés arra köteles, hogy – az államfő észrevételei alapján – érdemben újratárgyalja a törvényt. Maga a Házszabály nem zárja ki a visszaküldött törvény koncepcionális, átfogó módosítását, csupán a köztársasági elnök észrevételei és a módosító javaslat közötti összefüggést követeli meg. A konkrét ügyben azonban a köztársasági elnök az eredetileg elfogadott törvényt azzal a kéréssel küldte vissza az Országgyűlésnek, hogy a törvényt „teljes egészében tárgyalja újra.” Ezzel magában foglalta mindazon módosítások előterjeszthetőségét, amelyek a szabályozási tárgyat érintették.

A sarkalatosság kérdésével összefüggésben az AB mindenekelőtt megállapította, hogy a Tvtv. a hirdetési piacra vonatkozó törvény, amelynek személyi hatálya abban az esetben terjed ki a pártokra, amennyiben azok reklámozónak minősülnek. A pártoknak ugyanakkor más társadalmi szervezetekhez képest különleges a viszonya a közhatalomhoz, mivel közreműködnek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában, ezért a pártok vagyonáról és gazdálkodásáról sarkalatos törvény rendelkezik. Így a politikai élet tisztasága érdekében a Párttörvény megállapítja a pártok vagyonára és gazdálkodására vonatkozó szabályokat. Mindazonáltal a Tvtv. kifogásolt rendelkezései tartalmilag nem módosítják a Párttörvényt, mivel a párt vagyonát alkotó források körét, illetve a párt által végezhető gazdasági-vállalkozási tevékenységek körét nem szűkíti. A Tvtv. azzal, hogy a pártok számára is előírja, hogy csak listaáron helyezhetnek el reklámhordozón plakátot és szankcionálja e rendelkezés megszegését, valójában a pártok esélyegyenlőségét biztosítja. A listaártól való eltérés ellenőrzése és a jogellenesen elhelyezett plakátokért bírság kiszabása nem tartozik a párt gazdálkodásának ellenőrzése körébe, mivel nem az esetleges burkolt vagyoni támogatás nyújtását ellenőrzi, és nem a tiltott támogatás elfogadását szankcionálja, hanem a reklám közzétételére vonatkozó szerződéses jogviszonyt érintő szabályok betartását. Az AB értékelése szerint a pártok gazdálkodásával való közvetett összefüggésre a sarkalatosság követelményét nem lehet kiterjeszteni. Sőt, még a közvetlen gazdálkodási összefüggés egyes elemei sem feltétlenül sarkalatosak, hiszen a pártok gazdálkodását már a költségvetési törvény is érinti. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tvtv. támadott rendelkezései nem sértik a sarkalatosság követelményét.

A kellő idő követelményével összefüggésben az AB arra a megállapításra jutott, hogy a Tvtv. a médiahirdetésifelület-értékesítő számára két, a reklámozó és a hatóság számára pedig csupán egy-egy olyan kötelezettséget ír elő, amely tevőleges, aktív magatartását követel meg. Tehát a hirdetési piacot érintő változás terjedelme nyilvánvalóan nem jelentős, a szabályozás nem is bonyolult tartalmú, mégha a rendelkezések korlátozó jellegűek is. Ezen túlmenően a Tvtv. címzettei esetében megalapozottan feltételezhető, hogy kellő szakértői apparátussal és jogi szakértelemmel rendelkezik a rövid idő alatti alkalmazkodáshoz, ezért a felkészülési idő nem tekinthető a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztetőnek. A normavilágossággal kapcsolatos indítványi elemmel összefüggésben pedig az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a kifogásolt jogszabályi rendelkezés nem tartalmaz olyan kifejezést, amely az érintett piaci szereplők számára értelmezhetetlen lenne.

Végül az alapjogi indokokkal összefüggésben az AB azt hangsúlyozta, hogy a pártok szólásszabadságának a politikai kommunikáció körében különös súlyt ad az is, hogy az a pártok sajátos alkotmányos feladata az, hogy közreműködjenek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában. A politikai reklámok közzétételének korlátozása ezen túlmenően nemcsak a pártok, hanem minden személy és szervezet szólásszabadságát érinti. A közügyek megvitatásában ugyanis nem csupán pártok vesznek részt, az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdése ugyanis mindenkinek biztosítja a szabad politikai véleménynyilvánítás jogát, amely megnyilvánulhat politikai reklámok közzétételében is. Az Alkotmánybíróság korábban a 3208/2013. (XI. 18.) AB határozatban úgy foglalt állást, hogy a gazdasági reklámtevékenységre is kiterjed a szabad véleménynyilvánításhoz való jog védelme, hiszen az nem csupán bizonyos eszmék, tények és vélemények tekintetében biztosítja a szabad véleménynyilvánítást, hanem magát a szabad kommunikációt, a – tág értelemben vett –véleménynyilvánítás lehetőségét részesíti védelemben. Jelen esetben ez azt jelenti, hogy habár a Tvtv. támadott rendelkezései nem a véleménynyilvánítás tartalmára vagy formájára vonatkoznak ugyan, hanem a hirdetési szerződés megkötésének egyes elemeit (adatszolgáltatás, listaár) határozzák meg, ez közvetve érinti az Alaptörvény IX. cikk (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ugyanakkor e korlátozás szükséges és arányos: a szabályozás szükségességét a közpénzekkel való felelős gazdálkodás és ennek átláthatósága megfelelően indokolja. A korlátozás pedig nem tekinthető aránytalannak sem, mert a törvény az általában független felek közötti szokásos piaci árra mutató listaárat veszi alapul, amikor előírja, hogy a reklámozó csak ezen az áron helyezhet el reklámhordozón plakátot.

Végül a tulajdonhoz való jog és a diszkrimináció tilalmának sérelmével összefüggésben az AB arra jutott, hogy a kifogásolt rendelkezések a reklámozók tulajdonjogát nem érinti. Önmagában a listaár előírása ugyanis nem vonja el a reklámozók meglévő tulajdonát, így a tulajdonjoggal összefüggésben a hátrányos megkülönböztetés nem merül fel. Ami pedig a költségvetési támogatásban részesülő pártok és az ilyen támogatásban nem részesülő pártok diszkriminációjára vonatkozik, az AB arra a következtetésre jutott, hogy e két reklámozói kör nincs összehasonlítható helyzetben egymással, ezért a hátrányos megkülönböztetés nem állapítható meg. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Varga Zs. András volt.

---