AB: nem sérti az Alaptörvényt a közigazgatási bíróságokról szóló törvény

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság elutasította a közigazgatási bíróságokról szóló 2018. évi CXXX. törvény (Kbtv.) valamint a közigazgatási bíróságokról szóló törvény hatálybalépéséről és egyes átmeneti szabályokról szóló 2018. évi CXXXI. törvény (Átmtv.) alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt. A döntéshez Balsai István, Pokol Béla és Stumpf István különvéleményt, míg Dienes-Oehm Egon, Hörcherné Marosi Ildikó és Juhász Imre párhuzamos indokolást csatoltak.

1. Az alapügy

Ötvenöt országgyűlési képviselő az Alkotmánybírósághoz fordult, és indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a Kbtv. egyes rendelkezései, valamint az Átmtv. alaptörvény-ellenesek, és azokat hatálybalépésükre visszamenőlegesen semmisítse meg. Álláspontjuk szerint a támadott rendelkezések ellentétesek az Alaptörvény B) cikk (1), C) cikk (1), T) cikk (3), XXVIII. cikk (1), 25. cikk (5) és 26. cikk (1) bekezdéseivel. Az indítványozók – hivatkozva a vonatkozó AB határozatokra – a kellő felkészülési idő, a hatalommegosztás, illetve az ítélkező bírák pártatlansága és befolyástól mentes döntéshozatala követelményének sérelmét állították.

A kellő felkészülési idő vonatkozásában az indítvány tartalmazza, hogy a két törvény előkészítési eljárásának rövidsége miatt felmerül a kellő felkészülési idő követelményének sérelme. A támadott szabályozás a bírósági szervezetet teljesen átalakítja. A Kbtv. előkészítését nem előzte meg széleskörű szakmai előkészítés, az új bírósági rendszer felállítására alig több mint egy év maradt, és az Átmtv. rendelkezéseinek van egy sor vitatható intézkedése, amelyek szintén a jogállamiság sérelme irányában hatnak. Aggályosnak tekinthető jogállamisági szempontból, mivel felveti a jogbiztonság sérelmét is, miszerint a folyamatban lévő közigazgatási tárgyú jogegységi eljárások 2019. december 31. napján a törvény erejénél fogva megszűnnek, továbbá hogy 2020. január 1-jét követően közigazgatási elvi bírósági határozat és elvi bírósági döntés nem tehető közzé, és a korábban közzétettek nem alkalmazhatóak. Kétséges az is, hogy a frissen kinevezett bírók át tudják-e venni majd az eddigi ügyeket.

A hatalommegosztás elve az indítvány szerint azzal sérül, ha egy másik hatalmi ág képviselője, a miniszter gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek következtében a bíróság (és maga a bíró) működhet. A bírói hatalom elsődlegesen az ítélkezésben ölt testet. A bírói hatalom függetlensége pedig a bíróságok intézményi-szervezeti, pénzügyi, valamint döntéshozatali autonómiáját jelenti, amelynek további biztosítékai a bírák függetlenségére vonatkozó szabályok, amely vonatkozásában az Alaptörvény 26. cikke is sérül a két törvény rendelkezései által. Azzal azonban, hogy egyes jogosítványok a bíróságok és bírósági vezetők, valamint a bírák, tehát az ítélkezést végrehajtó személyek vonatkozásában a miniszterhez tartoznak, nem érvényesülhet a hatalmi ágak elválasztásának elve.

Az ítélkező bírák pártatlansága és befolyástól mentes döntéshozatal követelménye pedig azáltal sérül, hogy a törvények a miniszternek fontos jogköröket biztosít. E jogkörök pedig a végrehajtó hatalmi ág bírói hatalmi ág feletti olyan ellenőrzését biztosítják, hogy a miniszter egyes aktusai megtétele nélkül a (közigazgatási) bírósági ág működésképtelen lenne. A miniszter e jogkörei gyakorlása nyomán – már abból kiindulva, hogy a bírák és bírósági vezetők kinevezése és leváltásuk a miniszter diszkrecionális jogkörébe tartozik – az igazságszolgáltatásnak nemcsak a függetlenségét, hanem a pártatlanságát is befolyásolni képes, – különösen a működtetéssel kapcsolatban az – anyagi oldal (pénzügyi-költségvetési tervezés és végrehajtás) teljes befolyás alá vonása miatt.

A bírói függetlenség semmi mást nem jelent, mint az esélyt arra, hogy a felek „győzhetnek” az állammal szemben. A lehetőséget arra, hogy a hatalmi „önkénnyel” felvehessék a küzdelmet, és az ügyben irányadó szabályok értelmezésével a független bíróság az ő javukra dönthessen. Ezen elvek sérelmét jelenti, ha a közigazgatási bíróságok a kinevezési és működtetési szabályokat tekintve az ágazati miniszter hatáskörébe tartoznak, és tőle függésben működhetnek egyes kérdésekben. Az indítvány szerint azonban a függetlenség azonban csupán illúzió, ugyanis a miniszter ír ki pályázatokat, hallgat meg jelentkezőket, dönt vezetői és bírói pályázatok ügyében, nyilváníthat érvénytelennek pályázatokat, nevez ki bírósági hivatalvezetőt, dönt áthelyezésről és beosztásról, cím adományozásáról, tervez és dönt a bíróságokat érintő alapvető költségvetési gazdálkodási kérdésekben, átcsoportosíthat pénzeszközöket, jóváhagyja a bírósági szervezeti és működési szabályzatokat, létszámkeretet határoz meg, személyi nyilvántartást vezet, lát el további olyan személyügyi és igazgatási feladatokat, amely az adott hatalmi ág adott szervezeti egységének vezetője hatáskörébe kellene, hogy tartozzon. Ezen túl aggályos az is, hogy a miniszter irányítja a bíróság belső ellenőrzését, így gyakorlatilag egyszemélyi hatással lehet az ellenőrzésekre. A helyzet alkotmányossági szempontok szerint azért különösen védhetetlen, mert a végrehajtó hatalmi ág egyik politikai vezetőjeként tenné mindezt a miniszter a független bíróság vonatkozásában.

Ezen túlmenően a Kbtv. 28. § (1) bekezdése szabályozza az Országos Közigazgatási Bírói Tanács (OKBT) Személyi Tanácsának összetételét, amely alapján a kilenctagú testületben a bírák által választott tagok kisebbségben vannak, mivel csak négy tagot választ az OKBT a saját tagjai közül. Az OKBT Személyi Tanácsa ennek megfelelően nem bírói önkormányzati szerv, nem érvényesül az Alaptörvény 25. cikk (5) bekezdésében foglalt, bírói önkormányzati szervek közreműködésére vonatkozó rendelkezés, különös figyelemmel a Velencei Bizottság bírósági kinevezésekről szóló jelenésének [CDL-AD(2007)028-e] 50. pontjára is, amely a bírói kinevezésekben hatáskörrel rendelkező testület tagjai több mint felének bírák általi választását a bírói függetlenség lényegi elemének tekinti. Mivel személyügyi kérdésekben az OKBT Személyi Tanácsán kívül más, választott bíró tagokkal rendelkező szerv nem vesz részt a döntések meghozatalában, az OKBT Személyi Tanácsa pedig nem bírói önkormányzati szerv, ilyen összetétel mellett nem érvényesül a személyügyi ügyekben az Alaptörvény 25. cikk (5) bekezdésének a bírói önkormányzati szervek közreműködésére vonatkozó rendelkezése, ami pedig a bírói függetlenség, így az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdésének és 26. cikk (1) bekezdésének sérelméhez is vezet.

Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés a közigazgatási bíróságok függetlenségét biztosító további garanciákról szóló 2019. évi XXIV. törvénnyel (Módtv.) megváltoztatta, illetve kiegészítette a Kbtv., illetve az Átmtv. elfogadott szövegét.

 2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala előtt a Kormány kezdeményezte, hogy az Országgyűlés a Kbtv. hatálybalépését halassza el, illetve az Átmtv.-t helyezze hatályon kívül. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor úgy döntött, hogy a Kbtv. hatálybalépésének elhalasztása, illetve az Átmtv.-t hatályon kívül helyezése nem akadálya az eljárásának. Az indítvány elfogadott és kihirdetett törvényekre vonatkozik, ezek összhangja az Alaptörvénnyel vizsgálható. Az Alkotmánybíróság döntése nyilvánvalóan nem akadálya annak, hogy az Országgyűlés a törvényeket hatályon kívül helyezze, vagy akár azok tárgyát részben vagy egészében újraszabályozza.

Az indítványozók által kifogásoltak közül az Alkotmánybíróság először a kellő felkészülési idő sérelmét vizsgálta meg. A kellő felkészülési idő követelményének való megfelelés vizsgálata minden esetben az adott körülmények – a jogszabály kihirdetése és hatálybalépése, vagy a szabályozás normatív tartalmának kifejtése között eltelt idő, a szabályozás új kötelezettséget előíró vagy többletkötelezettséget megállapító jellege – figyelembevételével történik. Alaptörvény-ellenesség megállapításának pedig akkor van helye, ha a felkészülési idő oly mértékben rövid, hogy az új szabályozáshoz való alkalmazkodás rendkívüli nehézségekkel járna, lehetetlen, vagy felkészülési idő egyáltalán nincs biztosítva. Ezzel összefüggésben az AB rámutatott arra, hogy egy újonnan létrejövő szervezetrendszer felállásához nem elégséges a létrehozó törvény hatályba lépése, gondoskodni kell a szervezetrendszer tényleges működéséhez szükséges fizikai körülmények (pl. elhelyezés, közszolgáltatókkal való szerződéskötés, informatikai rendszer kialakítása stb.) megteremtéséről, a személyi állomány összeállításáról, felkészüléséről, a működéshez szükséges adminisztratív keretek biztosításáról is (szervi igazgatási feladatok). A feladatok egy része jogszabályi – többségében törvényi – szabályozást igényel, míg mások belső igazgatás révén végezhetők el. Ezzel összefüggésben az indítványozók azon kifogása, mely szerint a két törvény előkészítését nem előzte meg széleskörű szakmai előkészítés és időben is rövid volt, nem mutat közvetlen összefüggést a felkészülési idővel. Az előkészítő munka ugyanis csak egy lépés a jogalkotás folyamatában. Az önálló közigazgatási bírósági szervezetre vonatkozó szabályozás előkészítésén egyébként egy szakértői bizottság dolgozott fél évig, amit a tervezetek véleményeztetésének fázisa követett. Arról továbbá, hogy a jogalkotó az önálló közigazgatási bírósági szervezet felállítására alig több mint egy év felkészülést biztosított, nem állapítható meg, hogy e felkészülési idő rendkívüli nehézségeket okozna, vagy lehetetlenné tenné a felkészülést, különös tekintettel arra, hogy a szabályozás a közigazgatási bírósági szervezet önállóvá tételére, nem pedig egy előzmények nélküli szervezet felállítására vonatkozik.

Ezt követően az Alkotmánybíróság először áttekintette a bíróságokra és bírákra vonatkozó, a hatalommegosztással [C) cikk (1) bekezdés], az ítélkező bírák függetlenségének és pártatlanságának követelményével [26. cikk (1) bekezdés, XXVIII. cikk (1) bekezdés], illetve a bíróságok igazgatásával kapcsolatos [25. cikk (5) bekezdés] gyakorlatát, majd röviden az egyes igazgatási modelleket, azok megjelenését Magyarországon, illetve a Velencei Bizottság támadott jogszabályokra vonatkozó állásfoglalását.

E körben az AB utalt arra, hogy a bírói szolgálati jogviszony fokozott alkotmányi védelemben részesül, melyet szervezeti és státusbeli biztosítékok erősítenek meg. A bírói függetlenség része a személyi függetlenség, vagyis a bíró nem utasítható, akarata ellenére nem bocsátható és nem mozdítható el a helyéről, csak sarkalatos törvényben meghatározott okokból és eljárás eredményeként. A személyi függetlenséghez tartozik, hogy a hivatásos bíró tisztsége „egy életre” szól. A bírói szolgálati jogviszonyok stabilitásának biztosítása olyan, az Alaptörvényből folyó követelmény, amely más jogviszonyokhoz képest is többletgaranciákat igényel. Ilyen garanciális jelentőséggel bíró elemnek minősül az, hogy sarkalatos törvény határozza meg a bírói jogviszony megszűnésének okait, a hivatás gyakorlásának időtartamát, azt a felső korhatárt, amelyen belül a bírák elmozdíthatatlanok; szolgálati jogviszonyuk megszüntetésére – egyetértésük hiányában – csak kivételesen (súlyos fegyelmi vétség, bűncselekmény elkövetése, a hivatás gyakorlására való alkalmatlanná válás esetén) van mód. A bírák Alaptörvény által garantált elmozdíthatatlansága egyebek között olyan személyes garancia, amely a bírák döntési autonómiájának biztosítéka, mivel kizárja annak lehetőségét, hogy a törvényeknek és lelkiismeretének megfelelő ítélete miatt közvetett, a szolgálati jogviszonyával összefüggő retorzió érje. A független és pártatlan ítélkezéshez való jog pedig az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes bírósági eljáráshoz való jog része, amelynek alapján mindenkit megillet az a jog, hogy az ellene emelt vádat, vagy valamely perben jogait és kötelezettségeit törvény által felállított független és pártatlan bíróság bírálja el. Az alkotmánybírósági gyakorlat alapján pedig a bírói függetlenség és a bíróságok szervezeti függetlensége is az igazságszolgáltatási feladatok befolyástól mentes ellátását szolgálja. A bíró függetlenségét garanciákkal kell biztosítani az igazgatási befolyás ellen is, származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről. Az igazgatási feladatok közül ilyen hatással bírhatnak a bírói jogállás elnyerésével, vagy annak megszűnésével, a bírák jutalmazásával, javadalmazásával, alkalmasságának vizsgálatával, illetve felelősségre vonásával, továbbá a bíróságok költségvetésének meghatározásával és a belső működésre vonatkozó szabályzatok megalkotásával kapcsolatos feladatok.

A külföldi és a magyarországi igazgatási megoldásokat vizsgálva megállapítható, hogy több igazgatási modell létezik, ismert a miniszteri modell, a bíró tanácsok általi igazgatás, illetve a vegyes modell és ezek különböző alfajai. A miniszteri modell lényege, hogy a bíróságokkal kapcsolatos igazgatási feladatokat egy külső szerv, az igazságügyi miniszter látja el (ilyen van pl. a magyar törvény mintájául szolgáló Ausztriában is, illetve 1997-ig ez a modell érvényesült Magyarországon is), a választott bírói tanácsok által ellátott igazgatás nagyobb változatosságot mutat az összetételt illetően, a kizárólag bírókból álló szerv mellett léteznek olyan szervek is, ahol nem bíró tagok is részt vesznek az igazgatási feladat ellátásában, míg a vegyes modellben az igazgatási feladatok megoszlanak az igazságügyi miniszter és választott bírói testületek között. Az igazgatási modell kiválasztása hátterében mindig az adott ország sajátosságai állnak, csak a külföldi példák nyomán nem lehet kijelenteni, hogy valamelyik modell hatékonyabb, illetve kevésbé hatékony, mint a többi. A hangsúly ezért nem is azon van, hogy egy adott ország melyik modellt kövesse, hanem hogy az igazgatás kizárólag a bíróságok szervi működését (pl. mely településeken indokolt bíróságot működtetni, milyen létszámmal) érintse, a szakmait, vagyis az ítélkezési tevékenységet, illetve ehhez kapcsolódóan a bíró, bírósági szervezet függetlenségét érdemben ne befolyásolja. Ez a követelmény pedig ugyanúgy irányadó mind a külső mind a bírói igazgatásra.

Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálata során az igazságügyi miniszterre bízott igazgatás magyarországi alkotmányos hagyományát is figyelembe vette. Jelen ügy szempontjából ugyanis a történeti alkotmány vívmányaként értelmezhető, hogy a bírói hatalomról szóló 1869. évi IV. törvénycikk 1. §-a szerint „[a]z igazságszolgáltatás a közigazgatástól elkülöníttetik. Sem a közigazgatási, sem a bírói hatóságok egymás hatáskörébe nem avatkozhatnak.” A bíróságok ítélkező tevékenységét – amely tekintetében függetlenségük vitán felül áll – el kell választani a bíróságok központi igazgatásának hatáskörétől, amely nem ítélkező tevékenység. Történeti alkotmányunk vívmánya tehát az az elvi megkülönböztetés, amely az ítélkező tevékenységet elválasztotta a bíróságokra, mint szervezetekre irányuló külső igazgatástól.

Ezen túlmenően az AB érintette a Velencei Bizottságnak a 2019. március 15-16-án tartott plenáris ülésen elfogadott állásfoglalását is. E szerint a Velencei Bizottság támogatja, hogy független bírói testületek meghatározó befolyással rendelkezzenek a bírák kinevezéséről és előmeneteléről szóló döntéseket illetően, így biztosítva a bírák és a bíróságok függetlenségét, mindazonáltal nem zárja ki az olyan rendszereket, amelyek e döntéseket a törvényhozásnak felelős igazságügyi miniszterre telepítik, amennyiben hatékony garanciák biztosítják, hogy a rendszer működése ne lehessen negatív hatással a bírói függetlenségre. Fontosak a hatékony fékek és ellensúlyok, ideértve bírói testületeket, melyek rendelkeznek a szükséges hatáskörökkel és erőforrásokkal a bírói függetlenség érvényesülésének biztosítására mind szervezeti, mind személyi szinten. Ezeket figyelembe véve egyrészt a vélemény pozitívumnak minősíti, hogy az igazgatási hatáskörök gyakorlója, az igazságügyi miniszter – az OBH elnökével ellentétben – felelős az Országgyűlésnek. Azonban mivel az OKBT hatáskörei rendkívül korlátozottak és legtöbbször konzultatív jellegűek, így az OKBT nem tűnik képesnek arra, hogy hatékony ellensúlyként működjön az igazságügyi miniszterrel szemben.

Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a felállítandó rendszerrel összefüggésben azt állapította meg, hogy bár az kétségtelen, hogy a rendes bíróságok vonatkozásában a 25. cikk (5) bekezdése rögzíti, hogy igazgatásukat az Országos Bírósági Hivatal elnöke végzi, amiben bírói testületek is közreműködnek, az igazgatás azonban kifejezetten végrehajtói jellegű tevékenység. A bíróságok igazgatása tehát a végrehajtó hatalomra bízott közigazgatási feladat. Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése szerint  „[a] Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre kiterjed mindarra, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe”. A (2) bekezdés szerint pedig „[a] Kormány a közigazgatás legfőbb szerve, törvényben meghatározottak szerint államigazgatási szerveket hozhat létre”. Következésképpen az Alaptörvény azért nem sorolja fel a Kormány konkrét feladat és hatásköreit, mivel arra nincs is szükség. Azokat a hatásköröket kell megjelölni, amely kivételek a Kormány 15. cikk szerint fő szabályként „mindenre” kiterjedő hatásköre alól. Ezért a 25. cikk (4) bekezdése szükséges, mivel kivételt jelent a 15. cikk (1) bekezdése alól. A kivétel alóli lehetséges lenne további kivétel, ha az alkotmányozó Országgyűlés a közigazgatási bíróságok igazgatását nem az OBH elnökére és nem is a Kormányra, hanem más szervre kívánta volna bízni. Ha viszont a Kormányra – pontosabban annak tagjára – kívánta bízni ezt a feladatot, akkor azt nem volt szükséges külön megismételni.

Az AB értékelése szerint önmagában a miniszteri igazgatás nem sérti sem a hatalommegosztás elvét, sem a bírói függetlenséget. Sem a hatalommegosztás elvéből, sem a bírák függetlenségének követelményéből nem vezethető le ugyanis valamely igazgatási modell kötelező alkalmazása, sem pedig az, hogy szükségképpen a bírói hatalomnak kell minden igazgatási feladatot ellátnia. Mindaddig, amíg a miniszter igazgatási tevékenysége a szakmai működésre, vagyis az ítélkező tevékenységre nem gyakorol közvetlen befolyást, alaptörvény-ellenesség nem állapítható meg. Tekintettel pedig arra, hogy a jogalkotó a Módtv.-vel a Személyi Tanács létszámát tízre, azon belül pedig a bírák létszámát hatra emelte, így megállapítható, hogy az Személyi Tanács összetétele [Kbtv. 28. § (1) bekezdés] bírói önkormányzati szervnek minősül, ugyanis biztosított a bírói többség, ezért ez a szabályozás sem ellentétes az Alaptörvénnyel.

Ezen túlmenően a bírói tisztségre jelentkező személyeknél a kiválasztási folyamattal kapcsolatban is rögzíthető, hogy a miniszteri beavatkozás mindaddig, amíg nem befolyásolja a bírák ítélkező tevékenységét, vagyis azt, hogy az ítélkező bírák saját szakmai meggyőződésük alapján, az igazgatási befolyásolás kizártsága mellett döntsenek, nem sérti a bírói függetlenséget, illetve a független és pártatlan bíróság követelményét. A bírósági álláshelyekre vonatkozó pályázatok kiírásával, lebonyolításával és a döntéshozatallal kapcsolatban az Alkotmánybíróság a bírói függetlenség és a jogbiztonság követelményéből fakadóan garanciaként tekintett arra, hogy az eljárás és a rangsor kialakításánál figyelembe vehető szempontok törvényben legyenek szabályozva, a döntéshozatal ne tolódjon el egyoldalúan a végrehajtó hatalom irányába, ezt a bírói szervek részvétele hatékonyan tudja ellensúlyozni, továbbá a szubjektív elemek legyenek minimálisra szorítva. Jelenleg a törvényi szabályozás követelménye teljesül, a szubjektív elemek minimálisra szorításának követelménye pedig szintén érvényesül az AB értékelése szerint azáltal, hogy az objektív pontszám megállapításánál figyelembe vehető szempontokat törvény rögzíti, a rangsor megállapításánál pedig az objektív pontok az összpontszám 80%-át teszik ki, másrészt mind a szubjektív pontszám, mind pedig a miniszteri meghallgatás szempontrendszere törvényben szabályozott. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság szerint további garanciális korlát az, hogy a bírósági vezetők pályázati eljárásban is megvalósul a bírói testületek közreműködése. Figyelembe vette emellett az Alkotmánybíróság azt is, hogy a kollégiumvezetőket és helyetteseiket az átmeneti időszakot követően nem az igazságügyi miniszter, hanem a Kbtv. 77. §-a értelmében a közigazgatási bíróság elnöke nevezi ki. E szabályozási megoldásnak az ad jelentőséget, hogy a bírói függetlenség lényegét jelentő befolyásmentes ítélkező tevékenységre nem általában a bíróságok vezetői, hanem a kollégiumvezetők gyakorolhatnak hatást.

Végül a miniszter költségvetési jogköreivel összefüggésben az AB azt állapította meg, hogy a bíróságok közreműködése nélkül általában nincs lehetőség a költségvetési törvényjavaslat tervezetének az előkészítésére. Év közben miniszteri döntéssel nem lehet forrást elvonva ellehetetleníteni a működést, mert átcsoportosítani csak az Országgyűlés jogosult, és szükséges hozzá a Közigazgatási Felsőbíróság elnökének, ha pedig az átcsoportosítás nem a Közigazgatási Felsőbíróság címét érinti, az OKBT egyetértése. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Varga Zs. András volt.

---