AB: Rejtett vagyoni diszkrimináció és magánszféra-sérelem a közfoglalkoztatottak szabályozásában

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény 1. § (4a) bekezdésének b) alpontja, valamint az 1. § (4b), (4f) és (4g) bekezdése alaptörvény-ellenes. A döntéshez Czine Ágnes párhuzamos indokolást, míg Balsai István, Dienes-Oehm Egon, Pokol Béla, Salamon László, Szívós Mária és Varga Zs. András különvéleményt csatoltak.

1. Az alapügy

Az alapvető jogok biztosa a közfoglalkoztatásról és a közfoglalkoztatáshoz kapcsolódó, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2011. évi CVI. törvény (Kftv.) 1. § (4a) bekezdés a) pont aa) alpontja, az 1. § (4a)-(4g) bekezdései, annak 2. § (5) bekezdés g) pontja vizsgálatát kérte az Alkotmánybíróságtól.

A Kftv. 1. § (4a)-(4g) rendelkezései a közfoglalkoztatásból való kizárás anyagi és eljárási jogi szabályait rögzítik. Az 1. § (4a) bekezdésének az indítvány benyújtásakor hatályos tartalma értelmében a közfoglalkoztatottat három hónap időtartamra ki kell zárni a közfoglalkoztatásból, ha a tanköteles gyermekének mulasztása miatt vele szemben szabálysértési eljárás van folyamatban, vagy e szabálysértés miatt három hónapon belül jogerősen elmarasztalták, továbbá, amennyiben az önkormányzati rendeletben előírt, a lakókörnyezet (kert, udvar, stb.) rendezettségének biztosítására vonatkozó kötelezettségét nem teljesíti. A (4b)-(4g) rendelkezések az erre vonatkozó hatósági eljárás további részletszabályait rögzítik. Ezen szabályok alapján az említett közigazgatási eljárás hivatalból indul; az 1. § (4d) bekezdés alapján pedig a közfoglalkoztatásból való kizárás szabályait nemcsak az álláskeresőre, hanem a közfoglalkoztatási jogviszonyban állóra is alkalmazni kell.

[htmlbox mt_kommentar]

A Kftv. 2. § (5) bekezdés g) pontja értelmében a közfoglalkoztatási jogviszonyra vonatkozóan a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény (Mt.) munkaviszony megszüntetését szabályozó 64. § (1) bekezdését azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy a közfoglalkoztató a közfoglalkoztatási jogviszony megszüntetését köteles bejelenteni az illetékes munkaügyi központnak, valamint a közfoglalkoztató köteles a közfoglalkoztatási jogviszonyt azonnali hatályú felmondással megszüntetni, ha a jogerős hatósági határozat a közfoglalkoztatottat a közfoglalkoztatásból kizárta.

Az alapjogi biztos a közfoglalkoztatási jogviszony jellegének részletes elemzését követően kifejtette, hogy az alkalmas lehet a hátrányos helyzetben lévő munkavállalók esetében az elsődleges munkaerő-piacra való visszatérés elősegítésére. Ugyanakkor önmagában az, hogy a törvényalkotó speciális, szociális elemekkel bíró jogviszonyként kezeli a közfoglalkoztatást, nem alapozza meg általánosságban a munkaviszonytól hátrányosan eltérő szabályok alkalmazását.

Az Alkotmánybíróság (AB) az indítvány kapcsán megkereste a belügyminisztert, valamint az emberi erőforrásokért felelős minisztert is álláspontjuk kifejtése végett.

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság a Kftv. indítvánnyal kifogásolt rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatához áttekintette a közfoglalkoztatás szabályozási hátterét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közfoglalkoztatás intézménye eltérően ítélhető meg az egyéb munkaerőpiaci foglalkoztatási jogviszonyoktól, és az a szociális ellátások és a nyílt munkaerőpiac között elhelyezkedő köztes területként jellemezhető. A jogalkotó ugyanis a közfoglalkoztatással egy olyan, a munkaerőpiac irányába terelő mechanizmust kívánt létrehozni, amely magasabb juttatásokat kínál, mint a szociális ellátások, viszont kevesebbet, mint a nyílt munkaerőpiac. A köztes, hibrid helyzetet erősíti a Kftv. 2015. január 1. óta hatályos módosítása is, amely a vizsgált 1. § (4a) bekezdését egy c) alponttal egészítette ki. Ennek fényében az álláskeresőt három hónapra abban az esetben is ki kell zárni a közfoglalkoztatásból, ha a számára az Flt. alapján felajánlott az álláskeresőkre vonatkozó rendelkezések szerint megfelelő munkahelyet nem fogadja el. Az is megállapítható, hogy maga a jogalkotó is egy speciális munkaviszonyként tekint a közfoglalkoztatási jogviszonyra, amelyre ennek megfelelően főszabályként az Mt.-t kell alkalmazni, és ezt a jelleget domborítja ki az is, hogy a Központi Statisztikai Hivatal is beleszámolja a közfoglalkoztatott személyeket a foglalkoztatási mutatóba. A munkaviszonyhoz közeli jellegre utal továbbá az a tény is, hogy a közfoglalkoztatásban eltöltött idő nyugdíjszerző időnek minősül, valamint a foglalkoztatást helyettesítő támogatás folyósítása a közfoglalkoztatás ideje alatt szünetel.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közfoglalkoztatási jogviszony tartalmi értelemben egy olyan sajátos, atipikus munkaviszony, ami a funkcióját illetően szociális rendszerhez kapcsolódik, azaz a vizsgált foglalkoztatási forma a szociálpolitika és a foglalkoztatáspolitika metszéspontjában helyezkedik el

Mindazonáltal az is megállapítható, hogy bár az Mt. háttérszabályként történő alkalmazása a közfoglalkoztatási jogviszony magánjogi jellegét emeli ki, ugyanakkor a segély helyébe lépő munkavégzés a közfoglalkoztatási jogviszony közjogi jellegét hangsúlyozza. A közfoglalkoztatás – a törvény indokolása szerint – az aktív korú, munkaképes, ám a munkaerőpiacról kiszorult munkavállalók átmeneti foglalkoztatását teremti meg, célul tűzve ki ezen munkavállalók munkaerőpiacra való visszavezetésének elősegítését. A közfoglalkoztatás azonban eltér a tipikus munkaviszonytól a jogviszony alanyai, tárgya, és a munkabér tekintetében is, amely a minimálbérnél kisebb összegű. A közfoglalkoztatás kizárólag közfeladatra szervezhető foglalkoztatási forma, amely a foglalkoztató és foglalkoztatott között, munkavégzésre, próbaidő kikötése nélkül, határozott időre létesíthető az Mt. szerinti munkaszerződés megkötésével.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közfoglalkoztatási jogviszony tartalmi értelemben egy olyan sajátos, atipikus munkaviszony, ami a funkcióját illetően szociális rendszerhez kapcsolódik, azaz a vizsgált foglalkoztatási forma a szociálpolitika és a foglalkoztatáspolitika metszéspontjában helyezkedik el. Alkotmányjogi értelemben ez két államcél vonatkozásában értelmezhető, amelyeket az Alaptörvény XII. cikk (2) bekezdése („Magyarország törekszik arra, hogy aki dolgozni akar, az dolgozhasson”), valamint a XIX. cikk (1) bekezdése („Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson.”) fogalmaz meg.

Az ombudsman indítványában a Kftv. kifogásolt rendelkezései vonatkozásában az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének a sérelmét állította, ami az alapjogok egyenlőségét és a diszkrimináció tilalmát tartalmazza. A XV. cikkben tételesen felsorolt tulajdonságok mellett az „egyéb helyzet szerinti különbségtétel” fordulat nyújt garanciát ahhoz, hogy az előre nem látható, de a felsorolásban szereplő tulajdonságokhoz döntő hasonlóságot mutató helyzetben élő személyeket se érhesse hátrányosan sújtó különbségtétel. Az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében garantált diszkriminációtilalom ugyanis olyan élethelyzeteket ölelhet át, amelyekben az emberek önazonosságát, identitását meghatározó lényegi tulajdonságuk miatt előítélettel, vagy társadalmi kirekesztéssel néznek szembe.

Az indítványozó álláspontja szerint a Kftv. rendelkezései részben azért sértik az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglaltakat, mert elzárják az álláskeresőket (mintegy három hónapra) attól, hogy bekerülhessenek a közfoglalkoztatásba. Ezzel összhangban az Alkotmánybíróságnak adott miniszteri válasz is rámutat arra is, hogy a Kftv. nem pusztán a közfoglalkoztatási jogviszony fenntartásához, hanem a jogviszony létesítéséhez is „általánosan elvárható erkölcsi, magatartási szabályok betartását” írja elő. Ennek következtében az Alkotmánybíróságnak azt kellett megvizsgálnia, hogy az álláskeresők homogén csoportján belül diszkriminációt idéz-e elő az, hogy a közfoglalkoztatotti jogviszonyt létesíteni kívánó személyek esetében a törvényi szabályozás a munkavégzésen kívüli, egyéb feltételeket is rögzít.

Az AB értékelése szerint megállapítható, hogy az álláskereső, amikor még nem tudható, hogy „piaci alapú munkát” talál, vagy közfoglalkoztatott lesz, akkor az álláskeresők homogén csoportjába tartozik. Ebben az álláskeresési időpontban a foglalkoztatási jogviszonyba lépés feltételei mások és mások lesznek, a jogalkotó ugyanis a közfoglalkoztatottak esetében magánéleti vonatkozású, munkavégzéstől független feltételeket ír elő. Ilyen feltételek a közfoglalkoztatási jogviszony specialitásaira és az Alaptörvény XIX. cikk (3) bekezdésére tekintettel megfelelő alkotmányos értékek védelme érdekében megfogalmazhatóak ugyan, de az előírt feltételek nem vezethetnek az Alaptörvényben biztosított jogok aránytalan sérelmére. Ennek megengedhetősége ugyanis oda vezetne, hogy egyes alaptörvényi rendelkezések egymást kiüresíthetnék.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésében foglalt klauzula védelmet nyújt a rejtett, vagy közvetett diszkriminációval szemben is. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a közvetett diszkrimináció tilalmát sérti, ha egy látszólag általános jellegű és semleges jogszabályi rendelkezés, vagy szabály végső soron a társadalomban gyakorta hátrányos különbségtétellel sújtott, az Alaptörvényben tételesen felsorolt, illetve azzal döntő hasonlóságot mutató „egyéb helyzetben” lévő személyek kizárását, kirekesztését vagy valamely lehetőségtől való megfosztását eredményezi.

Ez alapján az álláskeresők homogén csoportján belüli diszkrimináció akkor állapítható meg, ha a jogalkotó egy jól körülhatárolható társadalmi csoportot kedvezőtlen helyzetbe hoz. A jelen üggyel összefüggésben pedig a testület arra a következtetésre jutott, hogy a közfoglalkoztatottak esetében már a jogalkotói elképzelés is végső soron egy rászorult csoportot feltételez. A közfoglalkoztatásban résztvevő személyek így tipikusan nehéz anyagi helyzetben lévő, a társadalom legkiszolgáltatottabb rétegéhez tartozó személyek, mindezt jól mutatja, hogy a minimálbérnél is alacsonyabb a közfoglalkoztatási jogviszonyban általuk megkereshető összeg. A hátrányos helyzetű személyek foglalkoztatását emeli ki a Kftv. indokolása is: „[a] társadalmi felzárkózás szempontjából kiemelt jelentőségű, hogy a közfoglalkozatás során a munkavállalás szempontjából hátrányos és leghátrányosabb helyzetűek közfoglalkoztatásba történő bevonása prioritást élvezzen.” Ezt támasztja alá továbbá az Állami Számvevőszéknek a közfoglalkoztatás és a hozzá kapcsolódó képzési programok támogatási rendszere hatékonyságának, eredményességének ellenőrzéséről szóló 2013-as jelentése is. A dokumentum szerint „[a] közfoglalkoztatás támogatási rendszere eredményesen járult hozzá a szakképzetlen munkavállalók munkaerőpiacról történő kiszorításának megakadályozására, illetve az alacsony iskolai végzettségűek foglalkoztatásának javítására irányuló célkitűzések megvalósulásához. Az időszak alatt a közfoglalkoztatásba bevontak 43-62%-a volt alacsony iskolai végzettségű, amely minden évben meghaladta a nyilvántartott álláskeresőkön belül az alacsony iskolai végzettségűek arányát.”

Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy nincs semmiféle ésszerű oka annak, hogy az álláskeresőknek pusztán erre a körére különleges életvezetési előírásokat írjon elő a jogalkotó. Az AB tehát arra a következtetésre jutott, hogy „vagyoni helyzet” szerinti rejtett diszkrimináció esete áll fenn amiatt, hogy ténylegesen csak a hátrányos, kiszolgáltatott anyagi helyzetben élők esetére vonatkozik az a törvényi előírás, amely a munkavégzéstől független (lakókörnyezeti) feltételek teljesítését írja elő.

[htmlbox BDT]

Ezen kívül az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a közfoglalkoztatásba való bekerülés feltételeként, és az abból való kizárási esetként sem írható elő az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdését szükségtelenül, illetve aránytalanul korlátozó feltétel. Mindezt jelzi a háttérszabályként alkalmazandó Mt. is, amely előírja, hogy „[a] munkáltató a munkavállalót csak a munkaviszonnyal összefüggő magatartása körében ellenőrizheti. A munkáltató ellenőrzése és az annak során alkalmazott eszközök, módszerek nem járhatnak az emberi méltóság megsértésével. A munkavállaló magánélete nem ellenőrizhető.”

Az Alkotmánybíróság utalt arra is, hogy korai gyakorlatában a közalkalmazottak vonatkozásában vizsgálta már a magánszférához való jog korlátozásait. A 20/1990. (X. 4.) AB határozatban az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közélet tisztaságának védelme, illetve a közfunkció viselése együtt járhat a magánszférához való jog korlátozásával. Az 56/1994. (XI. 10.) AB határozatban azonban azt is megállapította, hogy a közalkalmazottaknak csupán kisebb köre visel közfunkciót, és a közalkalmazottak magánéletben tanúsított magatartása miatti fegyelmi felelősségre vonással való fenyegetés csak kivételesen szükséges, illetve arányos. A korlátozás csak akkor fogadható el alkotmányosnak, amennyiben a méltatlan magatartás a munkakörre, illetve a beosztásra lényeges, valóságos és közvetlen kihatással van, ennek hiányában azonban az alapjog-korlátozás szükségtelen és aránytalan beavatkozást jelent a közalkalmazott magánszférájába. Ezzel összhangban a Kftv. vonatkozásában sem fogadható el legitim célként az, hogy a jogalkotó differenciálatlanul, általános jelleggel a közfeladatra történő utalással olyan, a magánszférához való jogot korlátozó különleges életvezetési előírásokat írhat elő, amelyek nem hozhatók összefüggésbe a ténylegesen elvégzendő munka tartalmával. Az általános cselekvési szabadság védelméből következően az állam köteles az egyén szabadságát tiszteletben tartani, az esetleges szabadságkorlátozást pedig racionális érvekkel kell megindokolnia, abba önkényes módon nem avatkozhat be. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a szociális vonásokkal rendelkező speciális munkaviszonynak, a közfoglalkoztatási jogviszonynak a szabályozás logikáján kívülálló, rendszeridegen feltételekkel való megterhelése észszerűtlen, és mint ilyen, önkényes jogalkotói döntésnek minősül.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kftv. több pontját is alaptörvény-ellenesnek ítélte és megsemmisítette.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Sulyok Tamás volt.

---