Alkalmassági követelmények a közbeszerzési eljárásban – 5. rész

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer Hungary gondozásában, dr. Dezső Attila szerkesztésében megjelenő Nagykommentár a közbeszerzési törvényhez című könyv a korábbi kommentár jelentősen átdolgozott és kibővített változata. A könyv célja, hogy részletesen és teljeskörűen feldolgozza a közbeszerzési törvény szabályozását és fogalomrendszerét a Kbt. és a kapcsolódó jogszabályok közötti összefüggésekre is kitérve, valamint kimerítő jelleggel bemutassa az elmúlt időszak joggyakorlatát, nagy hangsúlyt fektetve nemcsak a hazai döntőbizottsági és bírósági, hanem az uniós jogalkalmazói gyakorlatra is.

A közbeszerzési törvény (Kbt.) hatálya, az alapelvek jelentősége, a nemzeti és az uniós eljárásrend, a különböző eljárásfajták, a becsült érték meghatározása, az ajánlatok bírálata és értékelése, az ajánlati kötöttség, az eljárásra vonatkozó határidők, a kizáró okok rendszere, az alkalmassági követelmények, az üzleti titok kérdése, a hiánypótlás, az aránytalanul alacsony ár és egyéb aránytalan vállalások vizsgálata, az ajánlat érvénytelensége, az eljárás eredménytelensége, a szerződésmódosításra vonatkozó szigorú szabályok, a jogorvoslat rendszere – néhány meghatározó közbeszerzési fogalom, kérdés és jogintézmény, amelyek megítélése és alkalmazása gondos mérlegelést és messzemenő körültekintést igényel mind az ajánlatkérői, mind az ajánlattevői részről.

Az alábbiakban a műnek az alkalmassági követelmények rendszerére vonatkozó részéből olvashatnak egy részletet. A részlet szerzője dr. Barabás Gergely.

A műszaki, illetve szakmai alkalmassági követelmények korlátai

A Kbt. 65. § (5) bekezdése azt követeli meg az ajánlatkérőktől, hogy a műszaki, szakmai alkalmasság igazolására referencia (a korábbi szállítás, építési beruházás, illetve szolgáltatás teljesítése) a tárgyát tekintve csak az adott közbeszerzéssel műszakilag egyenértékű teljesítésre vonatkozó alkalmassági feltételként írható elő.

Elsődlegesen kiemelendő, hogy miután ez a műszaki egyenértékűség az alkalmassági feltételre vonatkozik, ennek megfelelően az eljárást megindító felhívásban kell ezt is meghatározni.

A Kbt. 3. § 30. pontja alatti értelmező rendelkezés segítséget nyújt abban, hogy ajánlatkérők szakemberek bevonásával, annak figyelembevételével megfelelően meghatározzák a műszakilag egyenértékű teljesítés kritériumait. Ennek értelmében műszaki egyenértékűség körében az adott létesítmény, termék vagy szolgáltatás olyan meghatározó műszaki paramétere határozható meg, amely mérhető, és amelynek előírt mérőszámát több létesítmény, termék vagy szolgáltatás is teljesítheti.

Minden egyes beszerzési tárgy esetében konkrétan kell megvizsgálni azt, hogy mi tekinthető az adott beszerzés esetén meghatározó műszaki paraméternek. Erre tekintettel adott esetben aggályossá teheti az előírást, ha az például járulékos jellegű, alacsony relevanciával bíró részletkérdésre vonatkozik.

Külön kiemelendő a fogalommeghatározás azon eleme, amely szerint nem adható meg a meghatározó műszaki paraméter akként, hogy annak alapján csak egy beruházás, áru vagy szolgáltatás legyen műszakilag egyenértékű. Ha ilyen eset állna fenn, az megalapozná a hirdetmény nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazását, mely esetben a Kbt. szerint az ajánlatkérő el is tekinthet az alkalmassági feltételek előírásától.

Megítélésünk szerint a Kbt. előírása összhangban van az alkalmassági feltételek meghatározásának szabályaival, a szükségesség és arányosság követelményével, egyben segíti az alapelvek érvényesülését, hogy a versenyt ne korlátozzák indokolatlan, részletekre vonatkozó alkalmassági követelmények, és számon kérhetővé váljon az ajánlattevőkkel szembeni egyenlő bánásmód.

Fel kell hívnunk a figyelmet a 322/2015. (X. 30.) Korm. rendelet 23. §-ában az építési beruházások esetén támasztott további követelményre, mely kitér arra is, hogy az építmény jellegét tekintve hasonló műszaki tartalmú és használatú létesítményre vonatkozó korábbi építési beruházás megvalósítását a felhívásban előírtakkal műszaki szempontból egyenértékűnek kell tekinteni. Ebben az esetben az ajánlatkérő köteles a felhívásban meghatározni a bemutatni kért építési tevékenységeknek azokat a mérhető, az adott építészeti munkára jellemző mérőszámait, amelyekkel összefüggésben az egyenértékűséget vizsgálni fogja.

A korábbi szabályozás nem tartalmazott a megkövetelhető referenciák értékére vonatkozó rendelkezést. A Kbt. 65. § (5) bekezdése rögzíti, hogy az ajánlatkérő – a Kbt. 65. § (3) bekezdésében előírt ténylegesen szükséges mértéknek megfelelően – referenciaként olyan korábbi teljesítés igazolását követelheti meg, amely az adott közbeszerzés értékének legfeljebb 75%-át elérő összeget, mennyiségi meghatározás esetén pedig az adott közbeszerzés legfeljebb 75%-át elérő mennyiséget vagy mértéket tesz ki. A referenciamunkának a tárgyát tekintve az adott közbeszerzéssel műszakilag egyenértékűnek kell lennie. A Kbt. előterjesztői indokolása szerint a rendelkezés célja a nagyobb verseny biztosítása, mivel a 75%-ra vonatkozó rendelkezés következtében olyan gazdasági szereplők is részt vehetnek a közbeszerzési eljárásokban, akik még nem valósítottak meg a közbeszerzés tárgyával megegyező nagyságú projektet, de egyébként képesek a szerződés teljesítésére.

A Kbt. 75%-os maximumszabálya tovább szigorította a korábbi joggyakorlatot. A Döntőbizottság a Kbt. hatálybalépése előtt azt várta el, hogy az ajánlatkérő ne követeljen meg az adott közbeszerzés becsült értékét nagyságrendekkel meghaladó értékű referenciát. Álláspontunk szerint a Kbt.-ben megfogalmazott, az adott közbeszerzés értékének legfeljebb 75%-át elérő összegű mennyiségi meghatározás egyértelműen abba az irányba mutat, hogy az ajánlatkérő egy referenciakövetelménynél többet nem írhat elő. Több referencia előírására abban az esetben lehetne elvileg elfogadható, ha a referenciaérték a két referenciára nézve együttesen sem érné el a 75%-ot. Kérdés, hogy az alacsonyabb teljesítésekre osztás mennyiben biztosíthatja az ajánlattevő, részvételre jelentkező alkalmasságának megítélését (nyilván beszerzési tárgy függvénye is), de úgyszintén kérdés, hogy esetleges jogvita esetén a jogalkalmazó szervek ezt elfogadnák-e.

Az eddigi joggyakorlat alapján az ajánlatkérő két referenciát megkövetelhetett, de három már meghaladta a teljesítéshez szükséges mértéket.

A megkövetelhető referenciák száma tekintetében a Döntőbizottság megállapította, hogy a szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges feltételek mértékét nem haladja meg a két darab referenciamunka alkalmassági követelményként történő meghatározása; az nem jelenti a verseny indokolatlan szűkítését (D.490/9/2011., D.115/20/2011.). Három darab referenciamunka alkalmassági követelményként való előírása azonban már meghaladja a szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges feltételek mértékét. A Döntőbizottság ezt azzal indokolta, hogy a szerződés teljesítésére való alkalmassághoz a referenciamunka körében az ajánlattevőnek azt kell igazolnia, hogy: „végzett a beszerzés tárgyában, hasonló paraméterekkel, hasonló mennyiségi adatokkal rendelkező, hasonló értékű, a becsült értéknek megfelelő beruházást, amellyel igazolja, alátámasztja azt, hogy a beszerzendő munkának megfelelő építési munka elvégzését már szerződésszerűen teljesítette, megfelelő határidőre, megfelelő minőségben. Ezzel tudja azt biztosítani, hogy a beszerzés tárgya szerinti építési beruházást, az arra irányuló szerződést teljesíteni tudja, vagyis hogy alkalmas az adott tárgyban a szerződés teljesítésére. Nem szükséges ezért az alkalmasság körében 3 db referenciamunka megkövetelése, az meghaladja a szerződés teljesítésének ténylegesen szükséges mértékét.” (D.494/10/2013., D.794/16/2010., D.779/10/2010.)

A Döntőbizottság nem fogadta el az ajánlatkérő hivatkozását, miszerint az általa megkövetelt három darab referencia arra tekintettel is jogszerű, hogy a szerződés teljesítési határideje a szerződéskötéstől számított tizenkét hónap, míg a referencia-időszak öt év. Az ajánlatkérő szerint ugyanis ebben az esetben a három referenciamunka teljesítése öt évre nézve szól, ami egyúttal arra is biztosítékot jelent, hogy az ajánlattevő képes lesz a szerződés teljesítésére tizenkét hónap alatt (D.494/10/2013.).

Amennyiben az ajánlatkérő alkalmassági követelményként három darab, az adott megbízásra vonatkozó szerződés előírásai szerint teljesített mérnöki vagy műszaki felügyeleti tárgyú szolgáltatást írt elő, akkor nem fogadhatja el az egy darab megbízási szerződés keretében elvégzett három önálló szolgáltatás teljesítéséről szóló igazolást. Az egy megbízási szerződés keretében teljesített önálló szolgáltatások egy darab referenciának minősülnek abban az esetben is, ha a referenciaigazolásban szereplő kivitelezési munkák önálló, külön közbeszerzési eljárások lebonyolításával megkötött vállalkozási szerződések alapján végzett építési beruházások voltak, és a díjazás az egyes kivitelezési munkákhoz kapcsolódóan került megállapításra (Fővárosi Törvényszék 4.K.30.877/2011/25.).

A szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges mértéket meghaladja a beszerzés tárgyát képező egyes munkanemek mennyiségéhez képest ötszörös mennyiségű munkanemre vonatkozó referencia megkövetelése. Az ajánlatkérő öt év vonatkozásában évenként külön-külön megkövetelte a munkanemek mennyiségének megfelelő referenciát, így összességében ötszörös mennyiségű referenciamunka igazolását írta elő (D.38/16/2015.).

Az „Elektronikus jogi adatbázis, jogszabály-nyilvántartó és jogszabály-visszakereső számítógépes program, valamint kapcsolódó szolgáltatások” beszerzésére irányuló közbeszerzési eljárásban alkalmassági minimumkövetelményként került meghatározásra, hogy az ajánlattevő rendelkezzen két darab, a közbeszerzés tárgya szerinti szerződéssel alátámasztott referenciával, amely legalább 4000 egyidejű felhasználó számára szóló szolgáltatásra vonatkozik, és a szerződésszerűen teljesített referenciák együttes értéke eléri a hetvenmillió forintot. A Döntőbizottság megállapította, hogy az alkalmassági követelmény meghatározása nem sérti a szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges mértéket. A jogorvoslati eljárásban a kérelmező arra hivatkozott, hogy műszaki szempontból sérti a szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges mértéket, hogy az ajánlattevőnek két referenciával kell teljesítenie a hetvenmilliós értéket, ugyanis álláspontja szerint irreleváns, hogy az ajánlattevő a hetvenmillió forintos értékű munkamennyiséget egy, két vagy több szerződés alapján végezte el. A szerződés alapján az ajánlatkérő megadott számú felhasználó részére napi szintű, folyamatos hozzáférést írt elő, azzal, hogy webes elérés esetén legalább 5000 felhasználói azonosító egyidejű felhasználása biztosított legyen. A Döntőbizottság rámutatott, hogy téves a kérelmező azon álláspontja, miszerint az ajánlattevő alkalmassága 4000 darab referenciaszerződéssel is igazolható lenne. A referenciának ugyanis tartalmát tekintve azonosnak kell lennie a közbeszerzés tárgyával. Az ajánlatkérő a megfelelő versenyt biztosítandó, a közbeszerzési szerződés ellenértékéhez képest egyrészt alacsonyabb értékű referenciamunkát határozott meg, másrészt lehetőséget biztosított arra, hogy az ajánlattevő alkalmasságát két darab referenciával igazolja. Az ajánlattevő alkalmasságát igazolhatta akár egy darab olyan referencia teljesítésével, amely megfelelt a beszerzés tárgyának és tartalmának, valamint igazodott annak értékéhez. A Döntőbizottság rámutatott, hogy az ajánlatkérő akkor sértette volna a Kbt. 55. § (3) bekezdését, ha az ajánlattevő alkalmasságát több referenciaigazolással rendelte volna igazolni (D.827/15/2014.).

A fenti jogeset megmutatja azt is, hogy az ajánlatkérőknek körültekintően kell eljárniuk az alkalmassági feltételek meghatározásánál a nagy és egyedi, az országban kevés számban működő rendszerek beszerzésénél. Ilyen beszerzések esetén egyik oldalról indokolható a nagyságrend a beszerzés tárgyára tekintettel, másik oldalról viszont szakmai és közbeszerzési szempontból azt is meg kell vizsgálni, hogy a konkrét beszerzés esetén is indokoltak-e az olyan nagyobb mértékekre vonatkozó elvárások, melyek egyúttal a kisebb gazdasági szereplőket kizárhatják a versenyből.

A referenciamunkák vonatkozásában a Döntőbizottság azt is megállapította, hogy a szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges mértéket meghaladja az a követelmény, hogy a referenciamunka teljesítésére megszakítás nélkül, vagy bizonyos pályázati konstrukcióban kerüljön sor. Szintén a Kbt. 65. § (3) bekezdésébe ütköző előírás, hogy az ajánlattevő a referenciamunkát fővállalkozóként vagy generálkivitelezőként teljesítse.

A Döntőbizottság D.868/13/2011. számú határozata rámutatott, hogy az ajánlatkérő jogos érdeke, hogy csak a szerződésszerűen teljesített referenciamunkát fogadja el. Az ajánlatkérő a teljesítés megszakítására vonatkozó előírása kapcsán elmulasztotta pontosan meghatározni, hogy a teljesítés mely okból történő megszakadása esetén minősíthető az ajánlattevő alkalmatlannak. A szerződés teljesítésének megszakadására nemcsak az ajánlattevő, hanem az ajánlatkérő érdekkörébe tartozó okból is sor kerülhet. A szerződés teljesítésének az ajánlatkérő érdekkörében felmerült okból kifolyólag történő megszakadása azonban nem értékelhető az ajánlattevő terhére. A Döntőbizottság így megállapította, hogy a megszakítás nélküli teljesítésre vonatkozó előírás túlzó, a szerződés tényleges teljesítéséhez szükségtelen mértékű, és nem biztosítja az ajánlatok egyenlő mércével történő elbírálását.

Az ajánlatkérő előírása, hogy a műszaki és szakmai alkalmassági követelményként meghatározott referenciamunkát az ajánlattevőnek fővállalkozóként vagy generálkivitelezőként kell teljesítenie, meghaladja a szerződés teljesítéséhez ténylegesen szükséges mértéket. Az ajánlatkérő azzal indokolta a fővállalkozóként vagy generálkivitelezőként teljesített referencia előírását, hogy a beszerzés tárgya olyan beruházás, amely nemcsak egyszerű kivitelezés, hanem alvállalkozók és egyéb közreműködők koordinációját igényli. A Döntőbizottság rámutatott, hogy a tervezési, projektvezetési feladatokat és a beruházás teljes műszaki tartalmát egy építési beruházásban nem kizárólag a fővállalkozó vagy a generálkivitelező láthatja el. A kifejezetten koordinációs projektvezetési feladatok elvégzésére való alkalmasság vizsgálata céljából az ajánlatkérő jogszerűen a megfelelő képzettséggel, végzettséggel, szakmai tapasztalattal rendelkező szakember teljesítésbe történő bevonását követelheti meg (D.743/12/2011.).

A cikk a Wolters Kluwer Hungary Kft. termékeire/szolgáltatásaira vonatkozó reklámot tartalmaz.

---