Az Európai Unió koncessziós irányelvének előkészületei

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer Hungary gondozásában megjelenő, A közigazgatás szerződései és a koncessziók Európában című könyv a közigazgatás által kötött szerződések sajátosságait vizsgálja a koncesszió intézményén keresztül. Cikksorozatunk következő részében az Európai Unió koncessziós irányelvének az előkészületeiről olvashatnak egy részletet. A könyv szerzője Dr. Várhomoki-Molnár Márta. A könyv alapjául szolgáló doktori disszertáció elnyerte a Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének “Pro Dissertatione Iuridica Excellentissima” 2020. évi díját.

Bár a szolgáltatási koncessziók irányelvi szabályozására tett kísérletek nem jártak sikerrel, és az építési koncessziók tekintetében is csak részleges volt a szabályozás, a[z Európai] Bizottság igyekezett a jogalkalmazók számára az uniós jogból eredő követelményeket összefoglaló különböző dokumentumokkal, a soft law eszközével elősegíteni a koncessziókra vonatkozó jogi keretek tisztázását, ösztönözve mindenekelőtt az átlátható versenyeztetés gyakorlatát.

A Bizottság 2000 áprilisában értelmező közleményt adott ki a koncessziókra vonatkozó uniós jogról [Commission interpretative communication on concessions under Community law (a Bizottság értelmező közleménye a közösségi jog szerinti koncessziókról), OJ C 121, 2000.4. 29., 2–13] A közlemény részletesen foglalkozik az építési és a szolgáltatási koncesszió fogalmával és a Bizottság e dokumentumban már a Telaustria döntést megelőzően – az EuB előtti eljárás folyamatban léte alatt – kifejtette, hogy az ajánlatkérőknek alkalmazniuk kell az EK-Szerződésből eredő követelményeket, különösen az egyenlő bánásmód, a transzparencia, az arányosság és a kölcsönös elismerés elveinek megfelelően kell eljárniuk.

A koncessziókra vonatkozó jog egyértelműbbé tétele iránti igény összekapcsolódott azzal a céllal, hogy az Európai Unió támogató jogi környezetet tudjon biztosítani a köz- és magánszféra partnerségével megvalósuló PPP projektek számára. A PPP projektek elterjedését maga az Európai Unió is igyekezett elősegíteni.[1] A PPP meghatározására nincs egységes uniós szintű definíció, a Bizottság által kiadott dokumentumok a kifejezést olyan gyűjtőfogalomként használják, amely a köz- és a magánszféra közötti együttműködés különböző formáit foglalja magában, amelynek célja valamely infrastruktúra finanszírozása, építése, felújítása, működtetése vagy karbantartása vagy valamely szolgáltatás nyújtása [Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (Zöld könyv a köz- és magánszféra közötti partnerségről, valamint a közbeszerzési szerződésekre és koncessziókra vonatkozó közösségi jogról) Brussels, 2004.4.30., COM(2004) 327 final]. A PPP szerződéseket általában jellemzi a viszonylag hosszú időtartamú együttműködés a köz- és a magánszféra között, a (részben) magánszféra általi finanszírozás, a magánfél fontos szerepe a projekt több szakaszában (tervezés, megvalósítás, működtetés, finanszírozás), a kockázatok megosztása a köz- és a magánszféra között [Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions, Brussels, 2004.4.30., COM(2004) 327 final]. A koncessziót a PPP egyik fajtájának tekintik. Attól függően, hogy a koncesszió fogalmi elemei megvalósulnak-e, a PPP szerződések vagy közbeszerzési szerződésnek vagy koncessziónak lehetnek besorolhatóak.

E projekteket jellemzően a gazdasági növekedést elősegítő eszközként említik a különféle uniós dokumentumok, mert az állami költségvetési források szűkössége esetén is lehetővé teszik az infrastrukturális fejlesztések folytatását, továbbá az állam számára a magánszféra hatékony módszereinek és szakértelmének igénybevételét [Commission Staff Working Document, Impact Assessment of an Initiative on Concessions. Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parlament and of the Council on the award of concession contracts, (A Bizottság szolgálati munkadokumentuma, A koncessziókra vonatkozó kezdeményezés hatásvizsgálata, amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat az Európai Parlament és a Tanács irányelvére a koncessziós szerződések odaítéléséről) Brussels, 20.12.2011 SEC(2011) 1588 final, 3-4]. Hozzá kell ugyanakkor tenni, hogy uniós szinten is észlelik a PPP projektekkel kapcsolatban sok esetben felmerülő, azok gazdaságosságát érintő problémákat. Az Európai Számvevőszék 2018-ban tette közzé uniós társfinanszírozással megvalósult PPP projektek vizsgálatáról szóló jelentését, amelyben első számú ajánlásként fogalmazza meg, hogy mindaddig, amíg a megállapított problémák nem rendeződnek, ne ösztönözzék a PPP-k intenzívebb és minél szélesebb körű alkalmazását.[2]

Mivel a PPP szerződéseket a tagállamok előszeretettel alkalmazták, e szerződések nagy gazdasági jelentősége ellentétben állt az uniós szabályozás elégtelen voltával. Az Európai Bizottság megbízásából készült tanulmány szerint az abban vizsgált nyolc tagállamban,[3] a tanulmányban elemzett szektorokban, a 2000 és 2006 között kötött PPP szerződések értéke 230 milliárd euró volt, amelynek több mint 60%-a volt koncessziónak minősíthető.[4] A koncessziók (az építési koncessziók esetében részleges) szabályozatlansága és az ezzel összefüggő jogbizonytalanság mellett a közbeszerzési irányelveknek a PPP-k esetén történő alkalmazása is több szempontból vetett fel problémákat.[5]

2004-ben a Bizottság Zöld Könyvet tett közzé [Green Paper on Public-Private Partnerships and Community Law on Public Contracts and Concessions (Zöld könyv a köz- és magánszféra közötti partnerségről, valamint a közbeszerzési szerződésekre és koncessziókra vonatkozó közösségi jogról) Brussels, 2004.4. 30, COM(2004) 327 final], amelyben – amellett, hogy ismét összefoglalta az alkalmazandó közösségi jog szerinti követelményeket – annak feltárását tűzte ki célul, hogy a PPP-k igényeihez igazodóan mely területen van szükség a közbeszerzési szerződésekre és a koncessziókra vonatkozó uniós jog fejlesztésére. A Zöld Könyv által kezdeményezett konzultáció kérdései között szerepelt az is, hogy a válaszadók kívánatosnak látják-e jogalkotási intézkedés megtételét a koncessziók odaítélésére, illetve, hogy indokoltnak látják-e, hogy kifejezetten a PPP szerződésekre vonatkozóan szülessen szabályozás, amely egyaránt vonatkozna a koncessziónak és a közbeszerzési szerződésnek minősülő PPP-kre is.

A konzultáció eredményeinek összegezése alapján a Bizottság közleményt adott ki [A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális bizottságnak és a Régiók Bizottságának a magán- és közszféra közötti partnerségekről (PPP), valamint a közbeszerzésről és a koncessziókról szóló közösségi jogról, Brüsszel, 2005. november 15, COM(2005) 569 végleges], amelyben egyértelművé tette, hogy elveti a PPP szerződések odaítélésére vonatkozó egységes szabályozás lehetőségét, a koncessziók kapcsán ugyanakkor rögzítette, hogy az érdekeltek döntő többsége szükségesnek látta a jogbiztonság növelését a koncessziókra vonatkozó uniós jogot illetően. A Bizottság kifejtette, hogy egy újabb jogalkalmazást segítő értelmező közlemény valószínűleg nem elég a fennálló problémák orvoslására, mert nem pusztán a fennálló jog értelmezésére van szükség, és az általa preferált megoldást egy, a koncessziókra vonatkozó jogszabályi kezdeményezés jelenti [A Közlemény 3.2. pontja]. A Bizottság a tagállamok képviselőiből álló szakértői munkacsoportban már 2007-ben napirendre vette a koncessziókról szóló lehetséges jogalkotási kezdeményezés legfontosabb jellemzőinek megvitatását. A PPP-kre vonatkozó Zöld Könyv alapján indult konzultáció eredményeként született meg egy újabb értelmező közlemény is, amely a köz- és magánszféra közötti intézményes – azaz egy gazdasági társaság keretein belül történő – együttműködésre, az ún. IPPP-kre vonatkozóan foglalta össze a Bizottság értelmezése szerint az uniós jogból eredő elvárásokat [A Bizottság értelmező közleménye a közbeszerzésekre és koncessziókra vonatkozó közösségi jognak az Intézményesített PPP-kre (IPPP) való alkalmazásáról (EGT-vonatkozású szöveg) (2008/C 91/02) HL C 91., 2008.4.12., 4-9]. A Bizottság e közleményében kifejtette, hogy álláspontja szerint a vegyes tulajdonban álló társaságokban részt vevő magánfél kiválasztására is mindig alkalmazni kell a közbeszerzési irányelveket, vagy ha szolgáltatási koncesszióról van szó, az elsődleges jogból eredő követelményeket, ha a vegyes tulajdonban álló társaság akár közbeszerzési szerződés, akár koncesszió teljesítését végzi.

A gazdasági válság hatásaira reagálva a Bizottság a PPP-k – a válság hatására megtorpant – alkalmazását mint a gazdasági fellendülést előmozdító, a fenntarthatóságot, a versenyképességet és a színvonalas közszolgáltatások kiépítését támogató eszközt kívánta elősegíteni. Egy ehhez kapcsolódóan 2009 év végén kiadott közleményében jelezte, hogy „befejezi a folyamatban lévő hatásvizsgálatot és más előkészítő tevékenységeket annak érdekében, hogy 2010-ben esetlegesen jogalkotási javaslatot terjeszthessen elő a szolgáltatási koncessziók területén” [A Bizottság Közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának – A magán- és állami beruházások mobilizálása a gazdasági fellendülés és a hosszú távú szerkezeti változások érdekében: a köz-magán társulások fejlesztése, Brüsszel, 2009. 11. 19., COM(2009) 615 végleges].

Az egységes piac fellendítése és az európai gazdaság versenyképességének növelése érdekében 2010 októberében a Bizottság közzétette „Az egységes piaci intézkedéscsomag felé” című közleményét, amelyben az előirányzott intézkedések között már egyértelműen rögzítette, hogy „a Bizottság 2011-ben a szolgáltatási koncessziókról szóló jogszabályi kezdeményezést fogad el” [A Bizottság közleménye az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak, a Gazdasági és Szociális Bizottságnak és a Régiók Bizottságának. Az egységes piaci intézkedéscsomag felé. A magas szinten versenyképes szociális piacgazdaságért 50 javaslat az együttes munka, vállalkozás és a cserekapcsolatok javítása érdekében, Brüsszel, 2010. 10. 27., COM(2010) 608 végleges]. A Bizottság kifejezetten a Koncessziós Irányelv javaslatának előkészítéséhez kapcsolódóan is végzett konzultációkat,[6] és több tanulmány is készült a koncessziók helyzetének és a jogalkotási kezdeményezés hatásainak felmérésére az egyes tagállamokban.[7] A konzultációk eredményét és az előkészítő tanulmányok alapján levont fő következtetéseket a Bizottság a Koncessziós Irányelv javaslatával egyidejűleg közzétett hatástanulmánya foglalta össze [Commission Staff Working Document, Impact Assessment of an Initiative on Concessions. Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on the award of concession contracts (A Bizottság szolgálati munkadokumentuma, A koncessziókra vonatkozó kezdeményezés hatásvizsgálata, amely a következő dokumentumot kíséri: Javaslat az Európai Parlament és a Tanács irányelvére a koncessziós szerződések odaítéléséről), Brussels, 20.12.2011, SEC(2011) 1588 final, a továbbiakban: hatástanulmány].

A hatástanulmány megállapította, hogy a koncessziókra vonatkozó uniós szabályok egyértelműségének hiánya egyrészt jogbizonytalansághoz vezet, amely mind a koncesszió fogalmát, mind az alkalmazandó eljárási követelményeket érinti, a bizonytalan jogi helyzet pedig jelentős gazdasági hatékonysági problémákat okoz. Másrészt a szabályozás hiányából adódóan a helyzetet az jellemzi, hogy a nemzeti jogrendszerek széttagoltsága, a nemzeti jogintézmények különbözősége, az alkalmazott különféle közzétételi fórumok és eljárások, valamint a szerződések jogellenes közvetlen odaítélése miatt a vállalkozások a piacra lépés akadályaival szembesülnek. Harmadrészt, a belső piac működésében jelentkező torzulásokhoz járul hozzá az is, hogy nincsenek megfelelő jogi garanciák a sérelmet szenvedő ajánlattevők jogainak védelmére (hatástanulmány 11-19). A hatástanulmány kifejti azt is, hogy a Bizottság által előterjesztett javaslat a lehetséges szabályozási koncepciók közül egy olyan középutas megoldást fogad el, amely az építési koncessziókra hatályban lévő, minimális szabályozásnál átfogóbb, ugyanakkor nem éri el a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó szabályozás részletezettségét, ezáltal biztosítva a koncessziós szerződések jellemzői miatt szükséges rugalmasságot.

[1] Lásd még ehhez kapcsolódóan a II. fejezet 3.3. pontban írtakat.

[2] Európai Számvevőszék. Különjelentés 2018. 09. Köz-magán társulások az Európai Unióban: széles körben tapasztalhatóak hiányosságok, kevés előny valósult meg, 50. Elérhető: https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR18_09/SR_PPP_HU.pdf (2020. 12. 21.).

[3] Csehország, Franciaország, Németország, Egyesült Királyság, Spanyolország, Olaszország, Lengyelország, Svédország.

[4] Price Waterhouse Coopers: Study in the Field of Public Private Partnerships, Final Draft Report, 2007. 54.

[5] Lásd: Arrowsmith, Sue, Public Private Partnerships and the European Procurement Rules: EU Policies in Conflict? Common Market Law Review, 2000/3. sz., 709–737.

[6] 2010. május 12. és július 9. között nyilvános online konzultációra került sor, majd 2010. augusztus 5. és szeptember 30. között az érdekelt csoportok képviselőivel tartottak célzott konzultációkat.

[7] Centre for Strategy and Evaluation Services: Analysis of Sectors concerned by Service Concessions. Final Report, 2009. december. Price Waterhouse Coopers: Study in the Field of Public Private Partnerships, Final Draft Report, 2007. január. College of Europe: Identification of Sources of Information on Service Concession and Analysis of Identified Calls for Tender.

---