Közbeszerzési ajánlatkérők, közjogi szervezetek – I.

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A közbeszerzési jog központi fogalma a közbeszerzési szerződés, amelynek meghatározó eleme az ajánlatkérőnek minősülő szervezetek köre és mibenléte. Kiemelt figyelmet érdemel e körben a közjogi szervezet alanyi kategóriája, mivel gyűjtőfogalomról van szó, továbbá koncepcióját és fogalmi kritériumait az európai uniós jog determinálja. A tanulmány célja egyfelől, hogy a közjogi szervezet fogalmának megfelelő hazai értelmezését segítve áttekintse és összegezze az uniós ítélkezési gyakorlatot, figyelemmel a legújabb fejleményekre is (tanulmány első része). Másfelől ennek tükrében a hazai joggyakorlat és egyes vitás kérdések is elemzésre kerülnek (tanulmány második része). A közjogi szervezet fogalma szerinti minősítés összetett vizsgálatot feltételez, melynek legnehezebb eleme a közérdekű és egyúttal nem ipari-kereskedelmi jellegű tevékenység végzésének értékelése. A közelmúltban született LitSpecMet ítélet a közérdekűség fogalmát fejlesztette tovább.

Németh Anita teljes cikkét az újonnan indult Közbeszerzési Jog online szakfolyóirat 2019/1. számában olvashatja.

A tanulmány első részének alább közölt 1–3. fejezete a közbeszerzési ajánlatkérők körén belül elhelyezi a „közjogi szervezet” kategóriáját, egyben ezen uniós jogi fogalom tartalmi elemeivel kapcsolatos általánosabb tételeket összegezi. A következő lapszámban folytatódóan a tanulmány (első rész) 4–6. fejezete foglalkozik részletesebben a közjogi szervezetnek való minősülés összetett tevékenységi kritériumával, valamint az ún. függőségi viszony feltételsorával.

 1. Bevezetés

[1] A közbeszerzési szabályozás személyi hatálya, az ide tartozó ajánlatkérő szervezetek köre és mibenléte mindenképpen alapkérdés, mikor a közbeszerzési jogviszonyok tudományos vagy napi jogalkalmazói elemzésére kerül sor. Első látásra letűnt témának gondolhatnánk, különösen, hogy az ajánlatkérők meghatározása egy jó ideje kevéssé változott koncepcionálisan más kérdések rendezéséhez képest. Úgy látjuk azonban, hogy az utóbbi időszak európai uniós és hazai jogértelmezési fejleményei tükrében is időszerű egyes ajánlatkérői kategóriák áttekintése. Írásunk célja tehát nem a közbeszerzési ajánlatkérői kör teljességre törekvő elemzése, hanem a jogalkalmazás során aktuálisan felmerülő egyes problémás kérdések vizsgálata, egyben az elmélet szempontjából lényegesebb következtetések megfogalmazása. Jelen írásunk középpontjában elsősorban a közjogi szervezet összetett fogalma áll. A tanulmány első részében az uniós jogból eredő kontextust és aktualitásokat összegezzük, míg a következő lapszámban folytatódó második részben foglalkozunk a hazai joggyakorlattal és egyes vitás kérdésekkel. [2] A közbeszerzési szabályozás középpontjában álló közbeszerzési szerződés (illetve építési és szolgáltatási koncesszió) fogalma a közbeszerzési értékhatárokkal együtt jelöli ki, hogy milyen esetekben kell a garanciális jellegű versenyeztetési szabályok alkalmazásával megkötni e szerződést, egyben a kógens normáknak megfelelni a beszerzés megvalósítása során. A hatályos közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (a továbbiakban: Kbt.) alapján a közbeszerzési szerződés fogalma alatt az e törvény szerinti ajánlatkérő által, írásban megkötött, árubeszerzésre, szolgáltatás megrendelésre vagy építési beruházásra irányuló visszterhes szerződést kell érteni (Kbt. 3. § 24. pont). A közbeszerzési szerződés fogalmi elemei között így meghatározó tényező, hogy kik, mely szervezetek minősülnek ajánlatkérőknek.^[1] A gyakorlat felől nézve az ajánlatkérők körébe tartozóknak kell azzal számolniuk, hogy amennyiben beszerzési ügyleteik a közbeszerzési szabályozás hatálya alá esnek, azzal összhangban kötelesek eljárni a beszerzés előkészítésétől kezdve a szerződés megkötésén át annak teljesítéséig. Továbbá az érintett jogalanyok különböző ajánlatkérői csoportokba tartozása (például az ún. klasszikus ajánlatkérők,^[2] illetve a közszolgáltató ajánlatkérők) azzal a következménnyel jár, hogy adott esetben némileg eltérő szabályrendszer szerint kell a közbeszerzési eljárásokat lefolytatni.^[3] [3] A közbeszerzési ajánlatkérők közé tartozó jogalanyok hazai meghatározását behatárolja az Európai Unió (EU) közbeszerzési szabályozása. A klasszikus ajánlatkérők közbeszerzéseire irányadó 2014/24/EU irányelv (klasszikus irányelv),^[4] valamint a közszolgáltató ajánlatkérők közbeszerzéseire vonatkozó 2014/25/EU irányelv (közszolgáltató irányelv)^[5] által definiált ajánlatkérői fogalmak uniós koncepciójának megértéséhez az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EUB) jogértelmezése nyújt nélkülözhetetlen támpontot.^[6]

2. A közjogi szervezet mint a közbeszerzési irányelvek szerinti ajánlatkérők egyik kategóriája

[4] A közbeszerzési ajánlatkérő szervezetek meghatározását a Kbt. 5-7. §-a tartalmazza. Ezek a szakaszok nem pusztán értelmező jellegű rendelkezések, hanem egyúttal a Kbt. személyi hatályát adják meg. Az ajánlatkérőnek minősülő jogalanyok körének megállapítását az uniós közbeszerzési jog determinálja, hiszen egységes alanyi (mi több hatálybeli, illetve közbeszerzési fogalmi) koncepció nélkül az uniós szintű szabályozás célja nem valósulhatna meg. A 2014/24/EU irányelv alkalmazásában az „ajánlatkérő szerv” fogalma kerül meghatározásra,^[7] a 2014/25/EU irányelv által használt „közszolgáltató ajánlatkérők” kifejezés pedig magában foglalja az („ágazati”) „ajánlatkérő szerveket”, de azon kívül még a „közvállalkozásokat”, valamint az irányelv szerinti ágazatokban különleges vagy kizárólagos jogok alapján működő szervezeteket is.^[8] Az „ajánlatkérő szerv” klasszikus irányelvi fogalommeghatározása a következő: „az állami, területi és települési hatóságok, a közjogi intézmények, továbbá az egy vagy több ilyen hatóság, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulások.”^[9] A közjogi intézmények (a továbbiakban: közjogi szervezetek) fogalmának jellemzőit az irányelvek szintén megadják, ennek átültetését a Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontja tartalmazza (anélkül, hogy használná a közjogi szervezet megnevezést). Megállapítható, hogy a közjogi szervezet gyűjtőfogalma a klasszikus ajánlatkérők tekintetében meghatározó kategória, egyúttal a közszolgáltató ajánlatkérők körében is releváns alanyi fogalom.

[5] A továbbiakban a közjogi szervezetek kategóriáját vizsgáljuk azzal, hogy először indokolt kiemelni az uniós jogból, annak bírósági értelmezéséből eredő azon általánosabb tételeket, amelyek erre az alanyi csoportra szintén irányadók. Így érdemes felidézni az uniós közbeszerzési irányelvek célját. A tagállami eljárásokat összehangoló irányelvi rendelkezések az Európai Unió egységes belső piaci elvei gyakorlatban való hatékony érvényesülését és a verseny biztosítását szolgálják a közbeszerzések területén.^[10] Emellett az alanyi hatállyal kapcsolatos EUB ítélkezés rendre utal arra, hogy a közbeszerzési irányelvek célja egyidejűleg az ún. nemzeti ajánlattevők előnyben részesítése kockázatának elkerülése az ajánlatkérők beszerzése során, valamint annak a lehetőségnek a kizárása, hogy az ajánlatkérőket gazdasági szempontoktól eltérő megfontolások vezéreljék. Az irányelvek céljából kiinduló értelmezése az alanyi hatály fogalmainak jelenti az ún. funkcionális értelmezést e téren. Az állam fogalmának funkcionális megközelítését^[11] továbbfejlesztve az EUB általában is kiterjesztette a funkcionális értelmezést az ajánlatkérő szerv fogalmára, illetve kifejezetten a közjogi szervezet kategóriájára is.^[12] Mindebből levezetetten pedig kimondta, hogy a közjogi szervezet fogalmát szélesen kell értelmezni.^[13] Összességében ez a megközelítés szolgálja azt, hogy a közjogi szervezet fogalma révén mindazok a szervezetek az ajánlatkérők körébe tartozzanak, melyek formálisan nem lennének a tág értelemben vett „állam” részei, miközben egyébiránt szorosan függenek az államtól és ezáltal a megrendeléseik során fennállhat a befolyásolás kockázata. Másfelől ez a tágan és egységesen értelmezett alanyi koncepció biztosítja, hogy az EU-tagállamok eltérő közjogi berendezkedése mellett is azonos talajon álljon a közbeszerzési ajánlatkérők kulcsfogalma. [6] A közjogi szervezet fogalmában a „közjogi” jelző nem a közjog-magánjog hagyományos elhatárolást juttatja kifejezésre, melyen alapuló szervezeti megkülönböztetés a tagállamokban egyébként eltérő lehet. A közjogi szervezet fogalmának ilyen módon való formális, szó szerinti átültetése és értelmezése nincs összhangban e fogalom uniós jogi koncepciójával. A C-214/00. és a C-84/03. Bizottság kontra Spanyolország ügyekben^[14] hozott ítélet egyértelművé tette, hogy a közjogi szervezet fogalmából és így a közbeszerzési szabályozás ajánlatkérői köréből nem zárhatók ki automatikusan az ún. magánjogi jogalanyok (mint nem közjogi alanyok). Az ilyen jogalany is minősülhet közjogi szervezetnek, amennyiben fennállnak e fogalom alább bemutatott kritériumai.

3. A közjogi szervezet fogalma és annak kritériumai

[7] A közbeszerzési irányelvek által definiált közjogi szervezet fogalmát^[15] a Kbt. 5. § (1) bekezdés e) pontja ülteti át, melynek elemei a következők: 1. jogképes szervezet;^[16] 2. amelyet nem ipari vagy kereskedelmi jellegű, kifejezetten közérdekű tevékenység folytatása céljából hoznak létre, vagy amely bármilyen mértékben ilyen tevékenységet lát el; 3. feltéve, hogy e szervezet felett a Kbt. 5. § (1) bekezdés a)-e) pontjában meghatározott egy vagy több szervezet (megjegyzés: azaz egy másik klasszikus ajánlatkérő), az Országgyűlés vagy a Kormány közvetlenül vagy közvetetten meghatározó befolyást képes gyakorolni vagy működését többségi részben egy vagy több ilyen szervezet (testület) finanszírozza. [8] A közjogi szervezet összetett fogalma szerinti uniós koncepció az EUB ítélkezési gyakorlatában kristályosodott ki. Mindenekelőtt megerősítést nyert, hogy az egyes fogalmi elemek, úgymint a jogképesség, a tevékenységi kritérium és az „államtól” való függést kifejező harmadik fordulat együttes, kumulatív feltételek.^[17] Ugyanakkor, míg a szervezet tevékenysége keretében a közérdekűség, valamint a nem ipari vagy kereskedelmi jelleg együttesen vizsgálandó, azaz mindkét ismérvnek fenn kell állnia, addig a függőségi viszonyra vonatkozó feltétel többféle módon, de vagylagosan valósulhat meg, így meghatározó befolyás vagy többségi finanszírozás útján. Megjegyezzük a függőségi feltétel kapcsán, hogy az irányelvi definíció, még ha koncepciójában nem is, de részleteiben némileg másként szabályoz, amennyiben a meghatározó befolyás Kbt.-beli fogalma^[18] helyett egyrészt annak harmadik fordulatának megfelelő kitételt tartalmazza (a menedzsment vagy a felügyelő testület többségének kinevezési joga), továbbá vagylagosan említi a klasszikus ajánlatkérők általi felügyeletet a menedzsment (a szervezet irányítása) felett. [9] A közjogi szervezet fogalmi ismérvei vizsgálata során különös figyelmet érdemel az a tétel, miszerint a közérdekűség, illetve a közérdekű, nem ipari vagy kereskedelmi jellegű tevékenység végzése, illetőleg végső soron maga a közjogi szervezet fogalma önálló uniós jogi fogalom, amelyet az Unió egészében autonóm módon és egységesen kell értelmezni az irányelvek céljára és szabályozásuk kontextusára tekintettel. Az uniós jog ezen autonóm koncepcióját^[19] a tagállami szabályozás és joggyakorlat nem ronthatja le. Ez viszont időről időre előfordult a tagországokban, különösen, hogy a közjogi szervezet egyes fogalmi elemeit az irányelvek nem részletezik tovább, az EUB ítélkezési gyakorlatában pedig csak lépésről lépésre, az előzetes döntéshozatali kérdések, valamint a kötelezettségszegési eljárások alapján haladt előre a jogfejlesztő jogértelmezés a 80-as évek végétől.

Németh Anita teljes cikkét az újonnan indult Közbeszerzési Jog online szakfolyóirat 2019/1. számában olvashatja.

^[1] Ugyanez elmondható a közbeszerzés körébe tartozó építési és szolgáltatási koncesszió fogalma esetében is. Lásd: Kbt. 8. § (1), (5)-(6) bekezdés. A közbeszerzések tárgyi oldalán jelentkező eltérő helyzetekkel írásunk nem kíván foglalkozni.

^[2] A klasszikus ajánlatkérő kifejezést a közbeszerzési szakirodalom és a joggyakorlat használja, a Kbt. és az alábbi irányelvek nem tartalmazzák.

^[3] E bekezdésben foglaltak kapcsán lásd különösen a Kbt. 4. §, 5-7. §, 21. § (4) és (6) bekezdését.

^[4] Az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/24/EU irányelve a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről.

^[5] Az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/25/EU irányelve a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről. Az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/23/EU irányelve a koncessziós szerződésekről hasonlóan határozza meg az ajánlatkérők fogalmát, mint a fentebb hivatkozott irányelvek.

^[6] Lásd különösen a szakirodalomból: Arrowsmith, Sue: The Law of Public and Utilities Procurement: Regulation in the EU and UK. Volume I. Third edition. Sweet and Maxwell, 2014.; Arrowsmith, Sue (ed.): EU Public Procurement Law: An introduction. EU Asia Inter University Network for Teaching and Research in Public Procurement Regulation. 2011.; Bozzay Erika: Az alanyi hatály – az ajánlatkérők köre. In: Dezső Attila (szerk.): Magyarázat az Európai Unió közbeszerzési jogához. Wolters Kluwer, Budapest, 2015., 203-237. o. Lásd továbbá: Trepte, Peter: Public Procurement in the EU – A Practitioners Guide (Second Edition). Oxford University Press, 2007.; Bovis, Christopher H.: EU Public Procurement Law. Edward Elgar (Elgar European Law), 2007.; Arrowsmith, Sue: The Entity Coverage of the EC Procurement Directives and UK Regulations: A Review, (2004) 13 P.P.L.R.2.; Garcia-Andrade, Athanassiou: Reflections on the status of independent national authorities under Community public procurement law, (2007) 16 P.P.L.R. 305.; Papangeli: The Application of the EUs Works, Supplies and Services Directives to Commercial Entities, (2000) 9 P.P.L.R. 201.; Williams: The Scope of the EC Public Procurement Directives: an Analysis of the Arnhem Decision (1999) 8 P.P.L.R. 43.; Olivera: Defining the Scope of Covered Entities under the WTO Agreement on Government Procurement (1997) 6 P.P.L.R. 1.; Németh Anita: Közbeszerzés vagy beszerzés? Európai Jog, 2013/1. sz., 13-27. o.; Németh Anita: Közbeszerzés és az ajánlatkérők. In: Tátrai Tünde (szerk): A közbeszerzés gyakorlata. Raabe KLETT, Budapest, 2011. augusztus.

^[7] 2014/24/EU irányelv 1. cikk (1) bekezdés, 2. cikk (1) bekezdés 1. pont.

^[8] 2014/25/EU irányelv 1. cikk (1) bekezdés 3. és 4. cikk.

^[9] 2014/24/EU irányelv 2. cikk (1) bekezdés 1. pont.

^[10] Lásd például a 2014/24/EU irányelv (1) preambulumbekezdését.

^[11] Európai Unió Bírósága C-31/87., Gebroeders Beentjes BV kontra Staat der Nederlanden ítélet, ECLI:EU:C:1988:422, 8. és 11-13. pont; Európai Unió Bírósága C-323/96., Európai Közösségek Bizottsága kontra Belga Királyság ítélet, ECLI:EU:C:1998:411, 27-29. pont.

^[12] Lásd különösen: Európai Unió Bírósága C-44/96., Mannesmann Anlagenbau Austria AG és társai kontra Strohal Rotationsdruck GesmbH ítélet, ECLI:EU:C:1998:4, 33. és 43. pont; Európai Unió Bírósága C-353/96., Európai Közösségek Bizottsága kontra Írország ítélet, ECLI:EU:C:1998:611, 36. pont; Európai Unió Bírósága C-360/96., Gemeente Arnhem és Gemeente Rheden kontra BFI Holding BV ítélet, ECLI:EU:C:1998:525, 62. pont; Európai Unió Bírósága C-380/98., The Queen kontra H.M. Treasury, ex parte The University of Cambridge ítélet, ECLI:EU:C:2000:529, 17. pont; Európai Unió Bírósága C-237/99., Európai Közösségek Bizottsága kontra Francia Köztársaság ítélet, ECLI:EU:C:2001:70, 41-43. pont.

^[13] Európai Unió Bírósága C-373/00., Adolf Truley GmbH kontra Bestattung Wien GmbH ítélet, ECLI:EU:C:2003:110, 41-43. pont.

^[14] Európai Unió Bírósága C-214/00., Európai Közösségek Bizottsága kontra Spanyol Királyság ítélet, ECLI:EU:C:2003:276; Európai Unió Bírósága C-84/03., Európai Közösségek Bizottsága kontra Spanyol Királyság ítélet, ECLI:EU:C:2005:14.

^[15] 2014/24/EU irányelv 2. cikk (1) bekezdés 4. pontja; 2014/25/EU irányelv 3. cikk (4) bekezdése.

^[16] A jogképes szervezet fogalmi elemmel nem foglalkozunk, annak jelentése egyértelmű. (A közbeszerzési irányelvben a jogi személyiséggel rendelkezik kitétel szerepel.)

^[17] C-44/96. Mannesmann ítélet, 21. pont.

^[18] Kbt. 3. § 28. pont: meghatározó befolyást képes gyakorolni az a szervezet, amely az alábbi feltételek közül legalább eggyel rendelkezik egy másik szervezet tekintetében: a) vagyoni hozzájárulása, illetve részvénytársaság esetében a tulajdonában lévő részvények névértéke meghaladja a jegyzett tőke felét; b) a tagok szavazatának többségével egyedül rendelkezik, vagy más tagok a befolyással rendelkezővel kötött megállapodás alapján a befolyással rendelkezővel azonos tartalommal szavaznak, vagy a befolyással rendelkezőn keresztül gyakorolják szavazati jogukat, feltéve, hogy együtt a szavazatok több mint felével rendelkeznek; c) jogosult arra, hogy a vezető tisztségviselők (döntéshozók, ügyvezetők) vagy a felügyelőbizottság (felügyeleti, ellenőrző szerv, testület) tagjainak többségét megválassza (kijelölje) vagy visszahívja.

^[19] C-373/00. Adolf Truley ítélet 33-45. pont, rendelkező rész 1. pont; Európai Unió Bírósága C-283/00., Európai Közösségek Bizottsága kontra Spanyol Királyság ítélet, ECLI:EU:C:2003:544, 78-79. pont; C-84/03. Bizottság kontra Spanyolország ítélet 27. pont. Lásd alapul szolgálóan: Európai Unió Bírósága C-327/82., Ekro BV Vee- en Vleeshandel kontra Produktschap voor Vee en Vlees ítélet, ECLI:EU:C:1984:11, 11. pont.

---