Jogszabályfigyelő 2024 – 44. hét
Alábbi cikkünkben a 2024/107–108. számú Magyar Közlönyben megjelent szakmai újdonságok és az Országgyűlés honlapján közzétett közlemények közül válogattunk.
Sértik a jogbiztonság elvét egyes közbeszerzési szabályok
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
A jogbiztonság és a bizalomvédelem elvébe ütközik, ha az újonnan hatályba lépő közbeszerzési törvény annak ellenére jogosítja fel a Közbeszerzési Hatóságot a jogellenes szerződésmódosítás hivatalbóli vizsgálatára, hogy a szerződésmódosításra még az előző közbeszerzési törvény hatálya alatt került sor és az eljárás indítására előírt jogvesztő határidő már lejárt.
FRISSÍTÉS! – HELYREIGAZÍTÁS
A Közbeszerzési Hatóság kérelmének megfelelően 2020. április 2-án megjelent cikkünk eredeti címét „Sérti a jogbiztonság elvét a Közbeszerzési Hatóság eljárása” 2020. április 17-én a következőre változtattuk: „Sértik a jogbiztonság elvét egyes közbeszerzési szabályok”, és ezzel egyidejűleg a Közbeszerzési Hatóság helyreigazító közleményét közöljük:
„A cikk címe – miszerint a KH eljárása sértené az uniós jogot – valótlan tényt tartalmaz, így az olvasók számára félrevezető. Az Európai Unió Bírósága (EUB) nem a KH eljárását vizsgálta, hanem az eljárás alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések uniós joggal való összeegyeztethetőségét.
A cikkben említett esetben a KH eljárása – a hivatalbóli kezdeményezés és annak Közbeszerzési Döntőbizottság (KDB) általi befogadása – a 2015. Kbt. (2015. évi CXLIII. törvény) átmeneti rendelkezésein alapult.
A KH hivatalbóli kezdeményezése alapján indult jogorvoslati eljárásokban hozott KDB határozatok felülvizsgálata iránt jelenleg is perek vannak folyamatban a Fővárosi Törvényszék előtt. A pereket a Fővárosi Törvényszék felfüggesztette, és kezdeményezte az EUB előzetes döntéshozatali eljárását. A cikk címe ezen előzetes döntéshozatali ügyekben hozott EUB ítéletre utal, valótlan és félrevezető módon.
Az EUB a Fővárosi Törvényszék kezdeményezésére az uniós jogot értelmezte, ennek során a magyar szabályozást vizsgálta az uniós szabályozás viszonyában – nem pedig a KH, illetve a KDB eljárását minősítette – és ennek kapcsán hozott döntést az uniós jog értelmezése, valamint a nemzeti szabályozásnak a jogbiztonság általános elvével való összeegyeztethetősége kérdésében. Hangsúlyozandó tehát, hogy az EUB nem a KH eljárását, hanem az eljárás alapjául szolgáló jogszabályi rendelkezések uniós joggal való összeegyeztethetőségét vizsgálta.
Eljárásjogi szempontból önmagában az EUB döntése egy köztes mozzanat, az alapján a magyar bíróság fogja eldönteni, hogy a KDB határozatai jogszerűek voltak-e, így azt is, hogy a hivatalbóli kezdeményezések határidőben kerültek-e benyújtásra.”
Az alapügy
2005. szeptember 30‑án a Budapesti Közlekedési Zrt. ajánlati felhívást tett közzé, európai uniós közbeszerzési eljárás keretében a „Budapesti 4‑es metró I. szakasz építménymozgást megfigyelő, zaj‑ és rezgésellenőrző monitoringrendszer beszerzésére” irányuló közbeszerzési szerződés odaítélése céljából, amely szerződésnek a becsült értéke meghaladta a közösségi értékhatárokat, és amely európai uniós pénzügyi támogatásban részesült.
A breuházáshoz kapcsolódó másik ügyet is vizsgált az EUB. Ebben a Budapesti Közlekedési Zrt. egy „Kockázatkezelési Szakértő” tárgyú közbeszerzési szerződést kötött.
A közbeszerzést a Hungeodból és a Sixense‑ből álló konzorcium nyerte.
A felek még 2009-ben módosították a szerződést, azonban a Közbeszerzési Hatóság elnöke szerint a szerződésmódosítás a 2003. évi közbeszerzési törvénybe ütközött, ezért az elnök a a Közbeszerzési Döntőbizottsághoz fordult, hogy a felekre szabjon ki bírságot.
A Közbeszerzési Döntőbizottság megállapította a 2003. évi közbeszerzési törvény 303. §‑ának megsértését, ezért a Budapesti Közlekedési Zrt.‑t 25 000 000 forint, a Hungeodot és a Sixense-t pedig egyetemlegesen 5 000 000 HUF bírság megfizetésére kötelezte.
A Közbeszerzési Döntőbizottság, a Kockázatkezelési Szakértő szerződésének módosítása ügyében is megállapította a 2003. évi közbeszerzési törvény 303. §‑ának a megsértését, ezért 27 000 000 Ft bírságot szabott ki a Budapesti Közlekedési Zrt.‑vel szemben, és 13 000 000 Ft-ot a nyertes Matrics Consultsszal szemben.
A felek a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatát a Fővárosi Törvényszék előtt támadták meg.
A Fővárosi Törvényszék az uniós jogból és a jogbiztonság elvéből eredő követelményekre kérdez rá abban az esetben, ha valamely tagállamnak a 2015. évi közbeszerzési törvényhez hasonló új szabályozása a hatálybalépése előtt kötött közbeszerzési szerződés esetében engedélyezi a felügyelő hatóság számára, hogy a korábbi nemzeti szabályozásban előírt jogvesztő határidők lejárta ellenére hivatalból vizsgálatot indítson a hatálybalépését megelőzően a közbeszerzések területén elkövetett jogsértésekkel kapcsolatban, és hogy a Közbeszerzési Döntőbizottságot a jogsértés megállapítására és szankció kiszabására kérje.
A fentiek miatt a Fővárosi Törvényszék úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából az EUB-hoz fordult.
Az EUB döntése
A Fővárosi Törvényszék álláspontja szerint az alapeljárások megoldása attól függ, hogy az uniós jognak a jelen ítélet 56. pontjában említett irányelveivel és általános elveivel ellentétes‑e az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a nemzeti felügyelő hatóság hivatalból jogorvoslati eljárást indíthat a közbeszerzési szerződések módosításaival szemben, holott e módosításokra egy korábbi szabályozás hatálya alatt került sor, és az e szabályozásban előírt jogvesztő határidő már lejárt abban az időpontban, amikor az eljárást hivatalból megindították.
Az uniós jog által a részvételre jelentkezők és az ajánlattevők részére az ajánlatkérő döntései által megsértett jogaik szavatolása céljából biztosított bírósági jogorvoslatokra vonatkozó eljárási szabályok meghatározása során a tagállamoknak ügyelniük kell arra, hogy ne sérüljenek az uniós jog által magánszemélyeknek biztosított jogok, különösen a Charta 47. cikkében foglalt, hatékony jogorvoslathoz való jog és a pártatlan bírósághoz való jog.
Az EUB szerint azonban az iratokból egyáltalán nem tűnik ki, hogy a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozás megsértésével szembeni, hivatalból való jogorvoslati eljárás a hatékony jogorvoslathoz való jog vagy a pártatlan bírósághoz való jog sérelmével járna.
Az EUB szerint a Fővárosi Törvényszék lényegében arra vár választ, hogy a 2007/66 irányelv (25) és (27) preambulumbekezdése, a 89/665 irányelv 1. cikkének (1) és (3) bekezdése, a 92/13 irányelv 1. cikkének (1) és (3) bekezdése, a 2014/24 irányelv 83. cikkének (1) és (2) bekezdése és a 2014/25 irányelv 99. cikkének (1) és (2) bekezdése előírja‑e vagy megtiltja‑e a tagállamok számára azt, hogy olyan szabályozást fogadjanak el, amelynek értelmében valamely nemzeti felügyelő hatóság az Unió pénzügyi érdekeinek védelme céljából hivatalból jogorvoslati eljárást indíthat a közbeszerzésre vonatkozó szabályozás megsértésének vizsgálatára.
A 89/665 és 92/13 irányelv előírja, hogy a tagállamok biztosítsák, hogy legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott vagy ennek kockázata fennáll.
A rendelkezések célja, hogy a gazdasági szereplőket megóvja az ajánlatkérő önkényétől, illetve biztosítja, hogy minden tagállamban hatékony jogorvoslati lehetőségek álljanak rendelkezésre annak biztosítása érdekében, hogy a közbeszerzésre vonatkozó uniós szabályokat hatékonyan alkalmazzák, különösen, amikor a szabályok megszegése még orvosolható.
Az EUB szerint tehát a fenti irányelvek rendelkezései nem írják elő, de nem is tiltják meg a tagállamok számára, hogy a nemzeti felügyelő hatóságok számára jogorvoslati lehetőséget írjanak elő annak érdekében, hogy e hatóságok az Unió pénzügyi érdekei védelmének biztosítása érdekében elérhessék a közbeszerzésekre vonatkozó szabályozással kapcsolatos jogsértések megállapítását.
Ugyanakkor a 2014/24 irányelv 83. cikke és a 2014/25 irányelv 99. cikknem értelmezhető úgy, mint amely előírja vagy megtiltja a tagállamok számára, hogy olyan, közérdeken alapuló, hivatalbóli jogorvoslati mechanizmust írjanak elő, mint amelyről a jelen ügyben szó van. A 2014/25 irányelv (127) preambulumbekezdése csupán azt mondja ki, hogy az említett rendelkezések célja annak biztosítása, hogy „megfelelő áttekintésünk legyen az esetleges strukturális problémákról és a nemzeti közbeszerzési szakpolitikákban követett általános szokásokról, hogy ezáltal célirányosabban kezelhessük az esetleges problémákat”.
A polgároknak, érdekelteknek, valamint más személyeknek vagy szerveknek, akik vagy amelyek nem rendelkeznek e jogorvoslati lehetőségekkel, adófizetőként szintén törvényes érdekük, hogy a közbeszerzési eljárások rendben folyjanak, és ezért lehetőséget kell biztosítani számukra, hogy – a 89/665 és 92/13 irányelvben megállapított jogorvoslati rendszertől eltérő módon, és anélkül, hogy szükségszerűen perképességgel rendelkeznének – az illetékes hatóságnak vagy szervezetnek jelezzék a 2014/24 és 2014/25 irányelvek megsértését.
Ezen irányelvek helyes és hatékony végrehajtásának tényleges biztosítása érdekében a tagállamok gondoskodnak arról, hogy legalább az ezekben a cikkekben meghatározott feladatokat egy vagy több hatóság, szerv vagy szervezet lássa el, a (2) bekezdésében pedig úgy, hogy a tagállamok gondoskodnak a közbeszerzési szabályok alkalmazásának monitoringjáról.
A fentiek olyan minimumkövetelmények, amelyek arra kötelezik a tagállamokat, hogy biztosítsák a közbeszerzési szerződések odaítélésére vonatkozó szabályok alkalmazásának ellenőrzését.
Amennyiben a tagállamok előírnak ilyen, hivatalból indított jogorvoslati eljárást, az az uniós jog hatálya alá tartozik, ezért a jogorvoslati eljárás során tiszteletben kell tartani az uniós jogot, ideértve e jog általános elveit, amelyek közé a jogbiztonság általános elve is tartozik.
A Fővárosi Törvényszék arra is kíváncsi, hogy a jogbiztonság általános elvével ellentétes‑e az, hogy a felügyelő hatóság által az Unió pénzügyi érdekeinek a védelme céljából hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében az új nemzeti szabályozás – a célból, hogy ellenőrizzék a közbeszerzési szerződések módosításainak jogszerűségét – előírja, hogy az ilyen eljárást az e szabályozásban rögzített jogvesztő határidőn belül indítsák meg, holott az e módosítások időpontjában alkalmazandó korábbi szabályozásban előírt jogvesztő határidő már lejárt.
Az EUB emlékeztetett, hogy az uniós jog csak a közbeszerzési szerződés olyan lényeges módosításait tiltja, amelyek a 2014/24 irányelv alapján új szerződésodaítélésnek minősülnek azáltal, hogy az eredeti szerződés lényeges feltételeit módosítják.
Az EUB kiemelte, hogy a jogbiztonság elvét az uniós jog értelmében valamennyi nemzeti hatóságnak tiszteletben kell tartania, de csak akkor, ha e hatóságnak az uniós jogot kell alkalmaznia.
A jogbiztonság elve többek között megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, pontosak és hatásaikat illetően előre láthatók legyenek, különösen olyankor, amikor a magánszemélyekre és vállalkozásokra nézve kedvezőtlen következményeik.
Az EUB felhívta a figyelmet, hogy a jogbiztonság elvével ellentétes valamely szabályozás visszaható hatállyal történő alkalmazása, azon kedvező vagy kedvezőtlen hatásoktól függetlenül, amelyet az ilyen alkalmazás kelthet. A jogbiztonság elve azt is megköveteli, hogy egy ténybeli helyzetet szokásosan és kifejezett ellentétes rendelkezés hiányában a megvalósulásakor hatályos jogszabályok fényében vizsgáljanak meg, ugyanis az új szabályozás csak a jövőre nézve érvényes, és eltérő rendelkezés hiányában azt a régi törvény hatálya alatt kialakult helyzeteknek a jövőbeni hatásaira is alkalmazni kell.
Ami a jogvesztő határidőket illeti, az EUB ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy a jogbiztonság garantálásához kapcsolódó rendeltetésüknek a megvalósítása érdekében azokat előre meg kell határozni.
Az EUB a felekkel egyetértett abban, hogy a közbeszerzési szerződések módosításakor a 2003. évi közbeszerzési volt alkalmazandó. Márpedig az e rendelkezés alapján a Közbeszerzési Tanács elnöke számára, a hivatalbóli eljárásindításra nyitva álló határidő a 2015. évi közbeszerzési törvény hatálybalépésének időpontjában már több éve lejárt.
Az EUB megállapította, hogy a 2015. évi közbeszerzési törvény azáltal, hogy lehetővé teszi az eljárások hivatalból történő megindítását a közbeszerzési szerződések azon módosításaival szemben, amelyek esetében a jogvesztő már lejártak visszaható hatályú rendelkezésnek minősül.
Az uniós jog kivételesen elismeri, hogy valamely jogi aktus visszaható hatállyal bírhat, ha az elérendő cél ezt megköveteli, és ha megfelelően tiszteletben tartják az érintettek jogos bizalmát.
Ugyanakkor a bizalomvédelem elvével ellentétes az, ha valamely nemzeti szabályozás módosításai lehetővé teszik a nemzeti felügyelő hatóság számára, hogy jogorvoslati eljárást indítson, holott az e módosítások időpontjában alkalmazandó korábbi szabályozásban előírt jogvesztő határidő már lejárt.
A fentiek alapján az EUB arra a megállapításra jutott, hogy a jogbiztonság általános elvével ellentétes az, hogy a felügyelő hatóság által az Unió pénzügyi érdekeinek a védelme céljából hivatalból indított jogorvoslati eljárás keretében az új nemzeti szabályozás – a célból, hogy ellenőrizzék a közbeszerzési szerződések módosításainak jogszerűségét – előírja, hogy az ilyen eljárást az e szabályozásban rögzített jogvesztő határidőn belül indítsák meg, holott az e módosítások időpontjában alkalmazandó korábbi szabályozásban előírt jogvesztő határidő már lejárt.