Versenyjog – Az engedékenységi politika I.

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer gondozásában megjelenő, Tóth Tihamér által írt Uniós és magyar versenyjog című könyv célja, hogy a versenyjog egészéről átfogó képet adjon, mind az uniós, mind a magyar, illetve mind a vállalati, mind a tagállami szabályokat felölelve, nagy hangsúlyt fektetve a normatív szabályok mögött meghúzódó közgazdasági, versenypolitikai kérdésekre. Az alábbiakban a könyv EUMSZ 101. és 102. cikkének, valamint a Tpvt. 11. és 21. §-ának alkalmazásával foglalkozó fejezetéből olvashatnak egy részletet az engedékenységi politikáról.

Árulkodó” vállalkozások

Az USA büntetőjogi gyakorlatából átvett megoldás alapján kartellezést feltáró és a hatóságokkal együttműködő vállalkozást a Bizottság vagy nem bírságolja meg, vagy jelentősen kisebb büntetést szab ki. Ez a gyakorlat már az ezirányú szabályozás előtt is létezett, így pl. a Cartonboard-határozatban[1] az egyik „beáruló” vállalkozás, a Stora a tervezett 33,75 millió ECU helyett megúszta 11,25 millió ECU bírsággal; további nyolc termelő kapott 33%-os csökkentést, mivel nem vitatták a Bizottság lényeges ténybeli állításait.

Az utóbbi években egyfajta sikertörténet az engedékenység intézménye: szinte nincs olyan brüsszeli kartell ügy, amelyben ne lenne legalább egy kérelmező vállalkozás. E helyzetnek a negatív olvasata az, hogy nem igazán képes a Bizottság valódi kartell felderítésre – szemben például a GVH-val. Magyarországon az engedékenységgel induló kartell ügyek száma nem túl sok, a vizsgálók sok esetben komoly, jogilag nem szabályozott „terepmunkát” követően jutnak olyan információkhoz, amely alapján bírósági engedélyt tudnak kérni a kutatáshoz, és ezzel megindulhat az eljárás.

Jogpolitikai cél

A kartellek feltárásában együttműködőkre vonatkozó kedvező elbánás meghirdetése két fő jogpolitikai célt szolgál. Egyrészt destabilizálja a még működő, titkos kartelleket azáltal, hogy elhinti vagy megerősíti a bizalmatlanság magvát a tagok között. A másik haszna az intézménynek, hogy megkönnyíti a bizonyítást, elvileg gyorsítja az eljárást, adott kartellrészleg egységnyi idő alatt több üggyel is tud foglalkozni, ezáltal közvetetten szintén hozzájárul a nagyobb felderítési arány révén a kartellek aláásásához. Megjegyzendő, hogy különösen ez utóbbi cél az EU-ban nem került elérésre. Ugyan évről évre egyre több a kartellt önként feltárók száma, az eljárásjogi sajátosságok miatt a bizottsági eljárás ideje nem rövidült le lényegesen. Erre magyarázat lehet a szigorú bírói kontroll, amelynek meg kell felelnie, és a tényállás részletekbe menő bizonyításának nehézsége még engedékenységi kérelmek esetén is. Az engedékenységi kérelmek távolról sem szolgáltatnak teljes körű képet a kartellről, gyakran hézagosak és ellentmondások is előfordulnak közöttük.

Korábbi bizottsági közlemények

Bármilyen meglepő is, az európai kartellellenes politika pillérét jelentő engedékenység mögött nincs klasszikus jogi szabályozás. A tanácsi rendelet megadja annak a lehetőségét, hogy a Bizottság az együttműködést figyelembe vegye a bírság kiszabásakor. A bizottsági politikát egy közlemény foglalja össze. Ennek joghatása kapcsán a Törvényszék azt hangsúlyozta, hogy ez egyrészt a bizottsági diszkrecionalitás önkorlátozását jelenti, amelynél különösen fontos ügyelni az egységes elbánás elvére. Másfelől, a közlemény jogos várakozást eredményez a kartellt feladni kívánó vállalkozások oldalán.[2]

A Bizottság az első, eligazítást nyújtó közleményét 1996-ban hozta nyilvánosságra, ami egy új kor hajnalát jelezte a kartellek elleni küzdelemben.[3] A tapasztalatok fényében hat évvel később újabbra cserélték[4] (amely még jobban közelítette a mintaként használt amerikai „testvéréhez”), amelyet 2006-ban ismét felváltottak egy új közleménnyel. A főbb elvek nagyjából azonosak maradtak: a bírságot vagy teljes mértékben elengedik vagy jelentősen csökkentik, annak függvényében, hogy ki, az eljárás mely szakaszában, milyen tartalmú, milyen bizonyító erejű információval, irattal szolgál. Csak az elsőként jövő részesül teljes elengedésben, a második, harmadik stb. csak a bírság csökkentésének örülhet, de csak akkor, ha az általuk szolgáltatott információ jelentős hozzáadott értéket képvisel a Bizottságnak már rendelkezésére álló bizonyítékokhoz képest. További feltétel, hogy az eljárás során végig aktívan együtt kell működni a Bizottsággal. A kartell feltárását segítő vállalkozás(ok) kiléte egyébként nem marad titokban, az a határozat publikálásakor a szélesebb közönség számára is láthatóvá válik.

„Modell leniency program”

Az Európai Versenyhatóságok Hálózata (ECN) 2006 folyamán kidolgozott egy közös európai nevezőnek tekinthető dokumentumot, amelyet minden tag irányadónak fogad el saját eljárásában. A kibővült, decentralizált jogalkalmazással jellemezhető EU-ban ugyanis praktikus gondot okoz a kartellt elhagyni kívánó cégeknek, hogy a több országot érintő ügyekben eltérő feltételekkel, procedúrákkal kell szembesülni. Olyan tagállam is létezett, ahol nincs engedékenységet kilátásba helyező közlemény (például Olaszország). A modellprogram a versenyhatóságok gyakorlatának közeledését célozta. Ez még ugyan távol áll a hivatalba lépéskor a „one-stop-shop”-ot kilátásba helyező versenyügyi biztos álmától, amikor elég lenne az ECN egy tagjánál feladni a kartellt, de így is sikerként lehetett értékelni. A Bizottság új közleménye már a közös modellnek megfelelően került elfogadásra. A közlemény anyagi jogi szabályai, a közlemény hatálya (csak titkos kartellekre terjed ki, vertikális megállapodásokra például nem) és az engedékenység feltételei nem módosultak lényegesen.

Az ECN modell programot 2012-ben módosították (ez alapján a magyar szabályozás is módosításra került). Az engedékenységi szabályok fokozatos harmonizálásának következő lépcsőfoka az ECN+ irányelv volt, amely most már jogi formában, nagyon részletesen szabályozza az engedékenység menetét – igaz, csak tagállami szinten kötelező módon. Az EU jogot alkalmazó versenyhatóságok közötti együttműködést szabályozó 1/2003/EK tanácsi rendeletben is voltak már engedékenységre vonatkozó rendelkezések, melyek lehetővé tették azt, hogy az engedékenységi programot működtető versenyhatóságok az engedékenységgel kapcsolatos információkat, a kérelmező vállalkozás egyetértése esetén, egymás között kicseréljék, és bizonyítékként felhasználják. Mivel azonban nem volt garantált, hogy egy bizottsági kérelem nyomán az EU Bizottság eljárást indított volna (ami természetesen megállította volna a tagállami versenyhatóságok párhuzamos eljárását), a bűnbánó vállalkozásoknak az összes potenciálisan érintett tagállam hatóságánál, lehetőleg egyidőben kérelmeket kellett előterjesztenie. Az ECN+ irányelv e téren egy újabb kis változást hozott: amennyiben az eljárás alá vont vállalkozás az Európai Bizottság vagy más versenyhatóság számára nyújt be engedékenységi kérelmet, a sortartás minden esetben biztosított lesz.

Az engedékenységi mintaprogram definiálta a kartell fogalmát is (erre az esetjogot leszámítva nem volt akkoriban európai jogi példa), ennek alkalmazásában kartellnek minősült a versenytársak közötti olyan megállapodás és/vagy összehangolt magatartás, amelynek célja a verseny korlátozása a versenyben tanúsított magatartásuk összehangolása vagy az EGT-n belül folytatott verseny fontos paramétereinek befolyásolása révén. Példaként nevezte meg a behozatal vagy a kivitel korlátozását, az ajánlattétel során való összejátszást, árak egyeztetését, vagy a közös bojkottálást.[5]

A bírság alóli mentesség feltételei

A 2006-os bizottsági közlemény[6] 8. pontja szerint az a vállalkozás részesülhet az egyébként kiszabandó bírság teljes elengedésében, amely elsőként szolgáltat olyan információt és bizonyítékot, amely alapján a Bizottság:

a) célirányos helyszíni vizsgálatot folytathat az állítólagos kartellel kapcsolatban, vagy

b) bebizonyíthatja a 101. cikk megsértését az állítólagos kartellel kapcsolatban.

A Bizottság magyarázata[7] szerint a célirányosság újonnan bevezetett fogalma azt jelenti, hogy a kérelmezőnek olyan „belső” információkat kell szolgáltatnia, amely eligazít abban, hogy a Bizottságnak mit és hol kell keresnie a rajtaütés során. A kérelem elfogadása nem függ attól, hogy utóbb sikeres volt-e a helyszíni vizsgálat.

A 8. a) pont teljesítéséhez beadott nyilatkozat a következőket kell, hogy tartalmazza:

• az állítólagos kartell részletes leírása, beleértve céljait, tevékenységét és működését; az érintett termék vagy szolgáltatás, a földrajzi hatókör, az időtartam és a becsült piaci mennyiség, amelyet az állítólagos kartell érint; az állítólagos kartellkapcsolatokra vonatkozó pontos időpontok, helyszínek, résztvevők, az ott elhangzottak leírása;
• a mentességi kérelmet benyújtó jogalany neve és címe, valamint az állítólagos kartellben részt vevő valamennyi más vállalkozás, illetve érintett természetes személy neve és címe;
• információ arról, hogy az EU-n belül vagy azon kívül mely más versenyhatóságokat keresett meg vagy kíván megkeresni a kérelmező az állítólagos kartellel kapcsolatban.

A 8. pont a) alpontja szerinti mentesség nem adható meg, ha a benyújtás időpontjában a Bizottságnak már kellő bizonyíték állt a rendelkezésére, hogy határozatot hozzon helyszíni vizsgálat lefolytatásáról vagy már végrehajtott egy „hajnali rajtaütést”.

A 8. pont b) alpontja szerinti mentesség csak akkor biztosítható, ha

– a Bizottságnak a benyújtás időpontjában nem állt rendelkezésére kellő bizonyíték az EUMSZ 101. cikke megsértésének felfedésére,

• más vállalkozásnak nem ígértek feltételes mentességet a bírság alól a 8. pont a) alpontja alapján, és
• a vállalkozás elsőként nyújtja be a bizonyítékokat az állítólagos kartellről, valamint a fenti információt tartalmazó társasági nyilatkozatot.

Mind a 8. a), mind a 8. b) pontok szerinti mentesség kiérdemléséhez teljesülniük kell a további, bizottsági együttműködésre vonatkozó kitételeknek:

a) a vállalkozás őszintén, teljes mértékben, folyamatosan és gyorsan együttműködik a Bizottsággal a kérelem benyújtásától kezdődően a Bizottság közigazgatási eljárása során. Ez az együttműködés a következőkre terjed ki:

• azonnal a Bizottság rendelkezésére bocsátja az állítólagos kartellről birtokába került vagy számára elérhető összes, a tárgyhoz tartozó információt és bizonyítékot;
• a Bizottság rendelkezésére áll bármely olyan kérés gyors teljesítésére, amely hozzájárulhat a tényállás megállapításához;
• biztosítja a jelenlegi (és amennyire lehetséges a korábbi) alkalmazottak és igazgatósági tagok rendelkezésre állását, hogy a Bizottság kikérdezhesse őket;
• nem semmisít meg, hamisít meg vagy rejt el az állítólagos kartellel kapcsolatos információt vagy bizonyítékot; továbbá
• nem fedi fel kérelmét vagy annak tartalmát, mielőtt a Bizottság kifogásközlést ad ki az ügyben, kivéve, ha másként állapodnak meg;

b) az állítólagos kartellben való részvételét kérelme benyújtását követően azonnal megszünteti, kivéve, ha a Bizottság szerint a részvétel szükséges lehet a helyszíni vizsgálatok eredményességének biztosításához (nehogy gyanút fogjanak a többiek);

c) amikor kérelmének Bizottság felé történő benyújtását mérlegeli, a vállalkozásnak nem lehet megsemmisített, meghamisított vagy rejtegetett bizonyítéka az állítólagos kartellről.

További megszorító, mindkét mentesülési fordulatra érvényes szabály, hogy az a vállalkozás, amely a kartellhez való csatlakozásra vagy abban való maradásra másokat kényszerített, mentességre nem, legfeljebb bírságcsökkentésre lehet jogosult.

A bírság csökkentésének feltételei

Azok a segítő vállalkozások, amelyek nem részesülhetnek teljes elengedésben, a bírság csökkentésében reménykedhetnek. Ehhez a Bizottság rendelkezésére kell bocsátani az állítólagos jogsértésre vonatkozó olyan bizonyítékokat, amelyek jelentős hozzáadott értéket képviselnek a Bizottságnál már rendelkezésére álló bizonyítékokhoz képest, továbbá a mentesüléshez hasonlóan együtt kell működni az eljárás során. A „hozzáadott érték” mérlegelésében a Bizottság:

• értékesebbnek tekinti azokat az írásos bizonyítékokat, amelyek a bizonyítandó tényállás időszakából származnak, mint a később keletkezett bizonyítékokat;
• a kérdéses tényállással kapcsolatos közvetlen terhelő bizonyítékokat általában nagyobb értékűnek tekinti, mint a közvetett vonatkozásúakat;
• az ügyben érintett más vállalkozások elleni bizonyítékok esetében a bizonyíték értékére hatást gyakorol, hogy milyen mértékben szükséges annak más forrásokból történő alátámasztása, ezért a meggyőző erejű bizonyítékokat nagyobb értékűnek fogják tekinteni, mint az olyanokat, mint például a nyilatkozatok, amelyek megerősítést igényelnek vitás esetekben.

A csökkentés mértéke a bizonyíték értékétől és a bejelentkezés sorrendjétől függ:

• az első vállalkozás esetében 30–50%-os lehet a csökkentés,
• a második vállalkozás esetében 20–30%,
• a további vállalkozások esetében 20%-ig terjedhet a csökkentés.

További ösztönző szabály, hogy ha az újabb bizonyíték a jogsértés súlyát vagy időtartamát megnöveli, akkor a Bizottság nem fogja ezt az adott vállalkozásra számolandó bírságnál figyelembe venni (azaz ő nem jár rosszabbul).

(A részlet szerzője Tóth Tihamér)

^[1] A Bizottság 94/601/EK határozata, Case No. IV/C/33.833. – Cartonboard, OJ L 243., 1994. 09. 19., 1. o.

^[2] T-322/01. Roquette Frères SA kontra az Európai Közösségek Bizottsága, ítélet, ECLI:EU:T:2006:267 (nátriumglükonát-kartell).

^[3] Commission Notice on the non-imposition or reduction of fines in cartel cases, OJ C 207., 1996. 07. 18., 4. o.

^[4] A Bizottság (2002/C 45/03) közleménye a kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről. OJ C 45., 2002. 02. 19., 3. o.

[5] ECN model leniency programme, Explanatory notes, Scope of the programme 13.

[6] Iránymutatás az 1/2003/EK rendelet 23. cikke (2) bekezdésének a) pontja alapján kiszabott bírságok megállapításáról (2006/C 210/02).

^[7] Az új közlemény bizonytalanságot okozó rendelkezéseinek tisztázására a Bizottság eligazító magyarázatot adott ki. (Lásd a Bizottság 2006. 12. 07-i, MEMO/06/469 számú sajtóközleményét; http://ec.europa.eu/comm/competition/cartels/legislation/leniency_legislation.html. Letöltés ideje: 2020. október 2.)

---