Az ENSZ migrációs csomagja

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Hosszú, de eredményes tárgyalások után fogadták el az ENSZ migrációs csomagját, mely egy alapjaiban félremagyarázott dokumentum. Az ugyanis nem jogforrás, így rá nem alapítható bíróság vagy más nemzetközi fórum előtt érvényesíthető jogigény.

Az ENSZ december 10-11-ei marrákesi migrációs értekezlete 192 tagállamából 164 szavazatával elfogadott egy migrációs csomagot. A kétéves tárgyalássorozat eredménye a világszervezet első migrációs stratégiája. Kidolgozása 2015-ben indult; az utolsó szakaszban, 20117 márciusától az ENSZ szakemberei által összeállított javaslatot a tagállamok észrevételei alapján alakították át. Az ENSZ főtitkár különmegbízottja, Louise Arbour által koordinált, konstruktív szakmai munkában az USA kivételével valamennyi tagállam részt vett. Az akkor még kompromisszumos eredményt július 13-án prezentálták New Yorkban. Ám néhány héttel később elszabadultak az indulatok.

Politikai nyilatkozat és nem jogforrás

A stratégia alapfeltevése szerint a nemzetközi vándorlás kihívásai csak államközi együttműködésben kezelhetők. Jogi kényszer azonban nincs. A dokumentum a nemzetközi soft law része: jogi kötőerővel nem bíró politikai megállapodás. Hasonló a ’15-ben elfogadott Fenntartható Fejlődés Keretstratégiájához.

A dokumentum nem érinti a nemzeti szuverenitást. Minden államnak joga területét és határait ellenőrizni, ennek keretében pedig azt eldönteni, kiket, milyen feltételekkel enged belépni és tartózkodni, kit tekint illegális, kit legális bevándorlónak, milyen jogokat biztosít nekik és milyen kötelezettségeket ró rájuk – fekteti le a preambulum 7. cikke és a rendelkező 15c pontja.

Vannak, akik másképp látják

A világos mondatok ellenére többek szerint a csomag külföldiek befogadására kötelez, illetve megteremti ennek a jogalapját. Ezért közvetlenül a marrákesi konferencia előtt tucatnyi állam, így Ausztria és Magyarországa is elutasította a megállapodást

„A csomag ellentétes a józan ésszel és Magyarország érdekeivel. Ösztönzi és emberi jognak tekinti a migrációt. Ez számunkra elfogadhatatlan. Eddig arról volt szó, hogy a dokumentum nem kötelező érvényű, de ez már nem igaz. Veszélyt hozhat a világra. Milliókat buzdíthat útra kelésre” – mondta Szijjártó Péter magyar külügyminiszter nemzetközi sajtótájékoztatóján.

Magyarország mellett több között Ausztrália, Ausztria, Bulgária, Csehország, Lengyelország és Szlovákia is kijelentette, nem írja alá a megállapodást. Ez meglepetés, mert a tárgyalásokon mindannyian részt vettek és eleinte az eredménnyel is egyetértettek.

A pálfordulás hatására – a 20115-ös európai menekültválságban vitatott szerepet játszó – német kancellár marrákesi jelenlétével demonstrálta támogatását. „A migráció félelmet kelt. Ezt sokan kihasználjak. Pedig a csomag a hatékony koordinálásáról és az illegális bevándorlás visszaszorításról szól. Ez csak nemzetközi együttműködésben lehetséges” – mondta Angela Merkel a konferencián.

A különmegbízott, Arbour megmosolyogta az aláírást megtagadó nyilatkozatokat. „Nincs mit aláírni. Ez egy politikai nyilatkozat és nem nemzetközi szerződés. A tagállamok többségi szavazással fogadták el.”

Menekültcsomag?

A migráns kifejezés hallatán – a hazai közbeszéd hatására – menekültekre gondolnunk. Valójában sokkal tágabb a fogalom. Mindenki ebbe a körbe tartozik, aki kivándorol származási országából. Közéjük tartozik például hárommillió német is. Ők bizonyosan nem politikai okokból hagyták el hazájukat, és nem is gazdasági menekültnek.

A migrációs csomag sem csak a menekültekről szólna. Utóbbiakról elsősorban egy másik ENSZ-dokumentum, az ’51-es Genfi Konvenció rendelkezik. Ez a migrációs csomaggal szemben nem politikai nyilatkozat, hanem a nemzetközi jog kötelezően alkalmazandó forrása, amelyet a 1989. évi 15. tvr.-el Magyarország is ratifikált.

Minél rosszabb, annál jobb

Mélanie Kolbe, a Genfi Egyetem migrációt kutató professzora szerint az elutasítókat az zavarja, hogy a csomag tényként kezeli azt, ami – ha sokaknak nem is tetszik – tény: migráció volt, van és lesz; megszüntetni nem, csak szabályozni lehet. Ezt igazolja Földünk 250 millió migránsa.

A professzort az osztrák kormány elutasítása két okból különösen meglepi. Ausztria aktív és konstruktív tárgyalófél volt, fontos szerepet játszott a kompromisszum megszületésben. Ráadásul a tárgyalásokon Bécs képviselte a EU-t is, amely továbbra is támogatja a csomagot.

„A dokumentum igazi célja a migránsok segítése” – mondta a kisebbik, nemzeti-konzervatív kormánypárt, az FPÖ külpolitikai szóvivője, Roman Haider a bécsi parlamentben. Kolbe szerint ilyen valótlanságokkal sikerült az FPÖ-nek és néhány civil szervezetnek hisztériát keltenie és a kormányt pálfordulásra kényszerítenie.

Louise Arbout, a különmegbízott nyíltan ellentmond Haidernek. „A csomag a migrációt nem jó, vagy rosszként, hanem tényként kezeli, amely csak nemzetközi együttműködésben menedzselhető.” Kolbe szerint éppen azt nem akarja sok politikus. „A populisták tőkét kovácsolnak a helyzet romlásából, ezért a káoszban érdekeltek.”

Az elutasítók szerint a világos szabályok segítik a migrációt, a kiszámíthatatlanság viszont elriasztja a migránsokat. Ennek a feltételezésnek ellentmondanak a számok. Az ENSZ becslése szerint 2000-ben a föld lakosságának 2,7 százaléka volt migráns, ma a kerítés- és falépítési láz ellenére 3,4 százaléka.

A szigorítások miatt viszont emelkedett az illegális bevándorlók száma. Ez nyilván rossz az érintetteknek, mert egészségügyi, szociális ellátás nélkül maradnak és a jogszolgáltatáshoz sem férnek hozzá. De rossz az államoknak is, mert nem tudják, kik tartózkodnak a területükön.

Ami valójában a csomagban szerepel

A félremagyarázások miatt különösen fontos megismerkedni a csomag valódi taralmával. Gerince a 23 célkitűzés. A legfontosabbak:

– a migráció okainak leküzdése (2.);

– fellépés az embercsempészet ellen (9.);

– az emberkereskedelem megakadályozása (10.);

– biztonságos és rendezett határellenőrzési és -átlépési rendszerek kiépítése (11.);

– együttműködés kialakítása a kiindulásai és a célországok között a migránsok visszaterelése érdekében (21.).

Egyértelmű tehát, hogy szó sincs a migrációs ösztönzéséről. Miként talál mégis muníciót Ausztria, Magyarország és a többi elutasító állam a csomag ellen? Először is félremagyarázható a dokumentum hivatalos címe: Globális megállapodás egy biztonságos, rendezett és szabályozott migrációért (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration). Másodszor, a 23 közül néhány célnál a migránsok jogai és érdekei állnak a középpontban: az emberi életek mentése (8.); jogállami bevándorlási eljárás kialakítása (12.); a bevándorlók alapvető szükségleteinek biztosítása (15.).

A legvitatottabb, leginkább félremagyarázott azonban az 5. cél. Ebben az ENSZ-tagállamok több, a bevándorlók helyzetét javító intézkedésre vállalnak kötelezettséget:

– a demográfiai és munkaerőpiaci helyzethez igazodó migrációs szabályok bevezetésére, és ezzel összefüggésben a legális bevándorlás feltételeinek lazítására, különösen a tanulmányi és munkavállalási célú vízumok kiadásának megkönnyítésére;

– a humanitárius célú vízum megteremtésére;

– az emberhez méltó megélhetést biztosító munkához és az oktatáshoz való hozzáférés megkönnyítésére;

– a családok jogainak védelmére.

Itt azonban ismét hangsúlyozni kell, hogy a csomag nem jogforrás, így arra nem alapítható bíróság vagy más nemzetközi fórum előtt érvényesíthető jogigény. Ezt a dokumentum 15. pontja egyértelműen lefekteti.

Saját érdekeik ellen cselekednek?

Arbour különmegbízott szerint a csomag céljai között szereplő rendezett migráció megteremtése esély és nem fenyegetés a fejlett államoknak, amelyek különösen a mezőgazdaságban és a szociális-egészségügyi szférában már most is munkaerőhiánnyal küzdenek. „Bevándorlás nélkül 15 év múlva drámai lesz a helyzet” – prognosztizálja. Mások arra hívják fel a figyelmet, hogy a hazautalások többet segítenek az elmaradott régióknak, mint a nyugati világ segélyei. Nélkülük sok harmadik világbeli, de talán még kelet-(közép)-európai ország is összeomlana, ami további kivándorláshoz vezetne.

Egy nemzetközi think-tank, a genfi Global Governance Center munkatársa, Cecilia Cannon szerint az illegális migráció csak a legális vándorlás megteremtésével szorítható vissza. A szabályok ’80-’90-es évekbeli szigorítása óta a fejlődő országokból nemhogy munkavállalóként, de még turistaként, családlátogatás vagy tanulás céljából is szinte lehetetlen legális úton az iparosodott államokba jutni. „Csodálkozunk, hogy akinek otthon kilátástalan az élete, illegálisan próbálkozik?” – teszi fel a kérdést Cannon.

A fejlődő országok az igazi kárvallottak

Az elutasítók kivétel nélkül a nyugati világ országai közül kerülnek ki. Pedig sokak szerint a világ fejlett része profitál a vándorlásból. A valódi vesztesek az elmaradott országok. Ugyanis tipikusan a fiatalok, a talpraesettek, a jól képzettek kelnek útra, elvéve hazájuktól a fejlődésnek még az esélyét is. Ráadásul képzett munkaerő esetén nem otthon hasznosulnak a képzésükre fordított erőforrásokból.

A fejlett országok diktálták

Cannon, a genfi agytröszt kutatója szerint az ENSZ-csomag is európai érdekeket tükröz. „Az EU-t képviselő Ausztria jól lobbizott. Így csak belpolitikai okokkal magyarázható, hogy az osztrák kormány is elutasított a dokumentumot.”

A megállapodás célja ugyan a rendezett migráció feltételeinek biztosítása, és rögzíti a bevándorlókat megillető legalapvetőbb jogokat is, a szöveget végigolvasta azonban látszik, hogy a legtöbb szó a határvédelemről esik – indokolja véleményét Cannon. Aki szerint ez jól illeszkedik a brüsszeli politikába. Az idei 13 milliárd euró után 2019-ben 35 milliárd van előirányozva hatérrendészetre az európai költségvetésben.

A Genfi Egyetem migrációkutató professzora, Kolbe ezt azzal egészíti ki, hogy a dokumentumban sokat emlegette kooperáció a gyakorlatban szintén nem a bevándorlás rendezett feltételeinek megteremtése érdekében történik. A legtöbb migrációs tárgyú megállapodás az EU és az afrikai országok között van érvényben. Céljuk kivétel nélkül a földközi-tengeri átkelés megnehezítése és a visszatoloncolás megkönnyítése. „Ez valószínűleg a jövőben sem fog változni, sőt, egy ENSZ-egyezményre hivatkozva történhet” – hangzik Kolbe borúlátó jóslata.

A remény hal meg utoljára

Az ENSZ főmegbízottja, Louise Arbour optimistább. „A 18 hónapos intenzív tárgyalás után létrejött egy megállapodást, amelyet a nemzetközi közösség háromnegyede magáénak vall. A felelőtlen politikusoknak intenzív és félrevezető kampányuk ellenére sem sikerül lerombolniuk, amit a diplomaták és szakemberek nagy nehezen felépítettek.” Ezért Arbour és az ENSZ főtitkára, António Guterres bízik a nemzetközi együttműködésben, amelyből szerintük mindenki, a migránsok, a származási és a célországok is profitálni fognak.

---