Határvita Európa közepén

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Várhatóan az Európai Unió Bírósága sem fog pontot tenni a Horvátország és Szlovénia közötti évtizedes határvita végére. A bíróság főtanácsnoka szerint hiányzik az uniós hatáskör.

Új fejlemény – van is, nincs is

Horvátország és Szlovénia Jugoszlávia felbomlása óta vitatkozik a tengeri és szárazföldi határuk nyomvonalán. Szlovénia 2018-ban az Európai Unió Bírósága (EUB) előtt indított eljárást déli szomszédja ellen.

Az EUB ez ügyben eljáró főtanácsnokának decemberben közzétett állásfoglalása szerint a határvitában nem dönthet a luxemburgi testület.[1] Priit Pikamäe szerint az államterület meghatározása a szuverenitás elválaszthatatlan részét képező, a nemzetközi jog által szabályozott kérdés. Mint ilyen, nem tartozik az EU és ezáltal az EUB hatáskörébe. A megoldást a két érintett államnak kell megtalálnia – így Pikamäe.

Egy évtizedes vita története

Pirán városa és a 19 négyzetkilométeres Piráni-öböl az I. világháborút lezáró békeszerződésekkel került az Osztrák-Magyar Monarchiától a győztes Itáliához. Ekkoriban a lakosság 95 százaléka olasz volt. Minthogy Olaszország a II. világháborúból vesztesként került ki, le kellett mondania a területről. Néhány év nemzetközi ellenőrzés után Jugoszláviakhoz, azon belül a szlovén tagköztársasághoz került a terület, mely 1991-es függetlenedése óta Szlovénia része.

Amikor röviddel Szlovénia után ’91 júniusában Horvátország is kikiáltotta függetlenségét, Zágráb bejelentett igényét Piránra. Ezzel kezdetét vette a máig tartó vita. Az utóbbi évek legfontosabb fejleményei:

• 2001-ben a horvát és a szlovén miniszterelnök megállapodást írt alá: Zágráb biztosítja Ljubljanának a szabad kijutást a nemzetközi vizekre, cserébe a szlovénok lemondanak a horvátok javára néhány szintén vitatott, szárazföldi területről. Az egyezmény Horvátországban heves vitát kavart. A zágrábi parlament végül elutasította a ratifikálását.
• 2004-ben Zágráb természetvédelmi területté nyilvánította a teljes horvát Adriát. A jogszabályban szereplő térképen a Piráni-öböl a védett terület, ergo Horvátország részeként lett feltüntetve. Ekkortól a horvát hatóságok – a jogszabály vonatkozó rendelkezéseire hivatkozva – korlátozni kezdték a szlovén halászok öbölbeli tevékenységét.
• 2004-ben Zágráb az 1982. évi ENSZ tengerjogi egyezmény 55. cikke szerinti kizárólagos gazdasági övezetet^[2] hozott létre az Adrián, amelynek a Piráni-öblöt is részévé nyilvánította. Szlovénia Horvátország EU-csatlakozásának megvétózásával fenyegetett. Ezt elkerülendő, Zágráb eltekint a gazdasági övezet speciális szabályainak uniós magán- és jogi személyekre történő alkalmazásától.
• 2005-ben Ljubljana és Zágráb megállapodást írt alá a határ menti konfliktusok eszkalálódásának elkerüléséről.
• 2006 Szlovénia is létrehozta a saját, a Piráni-öblöt szintén magában foglaló kizárólagos gazdasági övezetét.
• 2007-ben a horvát olajtársaság, az INA koncepciót kapott Zágrábtól földgáz kitermelésére az Adria északi részén. A társaság – Ljubljana tiltakozása ellenére – a vitatott hovatartozású területen is fúrásokba kezdett.
• 2009-ben Szlovénia hozzájárult Horvátország EU-csatlakozásához, miután Horvátország jogi tabula rasát hajtott végre: semmisnek nyilvánította az összes, a határkonfliktussal kapcsolatban ’91 óta kiadott dokumentumát. Ezzel 2009-ben gyakorlatilag tiszta lappal indult újra a vita.

A szárazföldön sem jobb a helyzet

A jugoszláv utódállamok közötti határok meghúzása a ’91-ben az EU által létrehozott Badinter-bizottság feladata volt. A korábbi francia igazságügyi miniszter, Robert Badinter vezette testület Horvátország és Szlovénia esetében azzal a problémával szembesült, hogy több határ menti terület mindkét egykori jugoszláv tagköztársaság földhivatali nyilvántartásában szerepelt. A Piráni-félsziget mellett a Mura folyó menti határ pontos kijelölése is nehézségekbe ütközött. A bizottság szakértői véleményt készíttetett. Ennek alapján a vitatott területeket kivétel nélkül Horvátországnak juttatta. Szlovénia máig vitatja a döntést.

A Mura kapcsán 2006-ban eszkalálódott a vita. Egy árvíz után a horvátok – álláspontjuk szerint horvát területen – új védműveket akartak építeni. A kisajátításra kijelölt földterületek szlovének magántulajdonban álltak és a tulajdonosok, valamint Ljubljana álláspontja szerint Szlovéniához tartoztak. A tulajdonosok és a szlovén hatóságok is jogellenesnek tartották a horvát kisajátítást. Ezért a szlovén rendőrség megakadályozta, hogy a horvát hatósági kényszerrel szerezzenek érvényt a kisajátítást elrendelő határozatoknak. A horvát rendőrök visszavonultak, de Zágráb nem adta fel gátépítési terveit. Szlovénia Brüsszelhez fordult. Az Európai Bizottság – az EU hatáskörének hiányára hivatkozva – se dönteni, se állást foglalni nem akart a vitában. Közvetíteni próbált – eredménytelenül.

A Piráni-félszigeten a tengeri mellett a Dragonja folyó menti, szárazföldi határ pontos vonala is vitatott. Az Adriába ömlő folyó mocsaras, nehezen bejárható torkolatánál a jugoszláv időkben elmaradt a két tagköztársaság közötti határvonal pontos kijelölése. A lakatlan területek mellett három település, Škudelini, Bužin és Mlini-Škrile hovatartozása is vitatott. Az 1991 óta Horvátország által ellenőrzött vidéken sok földdarab mindkét ország ingatlan-nyilvántartásában szerepel. Vannak olyanok is, amelyek egyikben sincs feltüntetve. Az egyik vitatott hovatartozású faluban élő szlovén politikus, Joško Joras rendszeresen nagy médiafigyelmet keltő akciókkal nyilvánítja ki, hogy nem ismeri el a horvát fennhatóságot.

Érvek és ellenérvek

Zágráb a Badinter-bizottság számára kedvező döntésének jogi kötőerejére hivatkozik. Szlovénia, amely a jugoszláv időkben a vitatott területek többségét ellenőrizte, a függetlensége kikiáltásakor fennálló, tehát 1991. június 25-ei állapotokat tekinti irányadónak.

Horvátország szerint az 1982. évi ENSZ tengerjogi egyezmény 15. cikkének első mondata alapján is őt illeti a Piráni-öbölnek legalább a fele. E szerint „ahol két állam tengerpartja egymással szemben van, vagy szomszédos, köztük lévő megállapodás hiányában egyik állam sincs feljogosítva, hogy parti tengerét kiterjessze a középvonalon túlra […]”.

Szlovénia ugyan ezen cikk második mondatára hivatkozik. Ez kimondja, hogy „az első mondta nem alkalmazandó ott, ahol történelmi jogcím vagy más különleges körülmények folytán a két állam parti tengerét ettől eltérő módon kell elhatárolni”. Ljubljanai argumentáció szerint ilyen „történelmi jogcím”, hogy a jugoszláv időkben szlovén ellenőrzés alatt állt a terület. Az pedig, hogy az öböl ellenőrzése nélkül Szlovéniának nem lenne kijutása a nemzetközi vizekre, a rendelkezésben szereplő „különös körülmény” – érvel Ljubljana.

A tengerjogi egyezmény 17. cikke lefekteti a békés áthaladás jogát – hívják fel a figyelmet a horvátok. Ezt Zágráb kész biztosítani Ljubljanának, ezért a nemzetközi vizekre való kijutás lehetősége nem „különös körülmény” – teszik hozzá.

Döntőbírósági határozat

Horvátország a 2013-as EU-csatlakozás feltételeként 2009-ben megállapodott Szlovéniával az évtizedes konfliktus nemzetközi fórum előtti rendezésére. A szlovének 2010-ben kis többséggel népszavazáson is áldásukat adták erre. A döntőbíróság felállására 2012 januárjáig kellett várni. Az első alkalommal Stockholmban, a horvát, a szlovén és a svéd miniszterelnök, valamint az Európai Tanács elnöke jelenlétében összeült testület 5 nemzetközi jogászból állt. A francia Gilbert Guillaume, a brit Vaughan Lowe, az osztrák Bruno Simma, a horvát Budislav Vukas és a szlovén Jernej Sekolec voltak a tagok.

A választottbíróság 2017. június 27-ei döntésében a Piráni-öböl háromnegyedét Szlovéniának ítélte. Emellett kimondta, hogy a horvátoknak tengeri korridort kell biztosítaniuk, amelyen a szlovén partoktól horvát, illetve olasz felségterület érintése nélkül is elérhetőek a nemzetközi vizek.

A tengerjogi egyezmény alapján az öböl legalább felére igényt tartó Horvátország nem ismerte el az ítéletet. Szlovénia megsértette a választottbíróság eljárási szabályait – érvelt Zágráb egy eljárást övező botrányra utalva. Egy horvát napilap, a ’Večernji list’ egy titokban rögzített felvételt hozott nyilvánosságra egy privát beszélgetésről, amely a választottbíróság szlovén bírája, Jernej Sekolec és a Szlovéniát a testület előtt képviselő delegáció egyik tagja, Simona Drenik között folyt. Zágráb véleménye szerint Sekolec bennfentes információkat adott Drenik tudtára. Ezt a döntőbíróság is megerősítette. Sekolecet kizárta tagjai sorából. Az eljárást viszont tovább folytatta, mert az átadott információkat nem tartotta az eljárást érdemben befolyásoló súlyúaknak.

Szlovénia 2017. december 30-án rendőri erők bevetésével szerzett érvényt a Zágráb által el nem fogadott nemzetközi ítéletnek. A horvát halászok ennek ellenére – horvát rendőrök kíséretében – azóta is behajóznak a Piráni-öbölbe. A szlovén hatóságok bírságolják a hajókat, a határozataiknak azonban nem tudnak érvényt szerezni.

Az EU nem oldja meg a vitát

Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság korábbi elnöke 2018-ban közvetíteni próbált a két fél között. A kísérlet kudarcba fulladása után kijelentette, hogy az EU nem fog a jövőben olyan országot tagjai közé fogadni, amelynek határai rendezetlenek. Ez különösen a csatlakozási tárgyalásokat folytató Szerbiát érintheti érzékenyen Koszovó rendezetlen státusza miatt.

2018-ban Szlovénia az EUB előtt indított eljárást a döntőbíróság ítéletét el nem ismerő déli szomszédja ellen. Ljubljana véleménye szerint Zágráb megsérti az EUSzSz 2. cikkében lefektetett jogállamiság[3] és a 4. cikk (3) szerinti lojális együttműködés[4] elvét, amikor nem hajtja végre a választottbíróság határozatát, pedig erre az uniós csatlakozási szerződésben kötelezettséget vállalt. Ljubljana szerint Zágráb a halászati politika terén a másodlagos uniós jogforrások (rendeletek, irányelvek) érvényesülését is akadályozza.

Az EUB még nem hozott ítéletet. A bírák a legtöbb esetben követik az ügyben eljáró főtanácsnokok véleményét. Ezért kapott nagy visszhangot Pikamäe decemberben közzétett záróindítványa. Eszerint:

• A Szlovénia által indított, az EUMSzSz 259. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárásnak az uniós jog megsértése esetén van helye. Az államhatár meghatározása nem tartozik az EU hatáskörébe, azt semmilyen formában nem szabályozza az uniós jog. Ezért nem lehet kötelezettségszegési eljárás tárgya.
• Az EU nem részese a Horvátország és Szlovénia között eljárt választottbíróság működéséről szóló nemzetközi egyezménynek. Ezért e bíróság eljárásával kapcsolatos tagállami magatartás nem áll összefüggésben az EU alapszerződéseiben rögzített jogállamiság és lojális együttműködés elvével.
• A halászati politikával kapcsolatban kifejti, hogy a horvátok részben valóban akadályozzák, hogy a szlovén hatóságok alkalmazzák a vonatkozó uniós előírásokat, maguk viszont gondoskodnak ezek végrehajtásáról. Így a másodlagos uniós jogforrások érvényesülése nem szenved csorbát.

Várhatóan tehát továbbra sem fog pont kerülni az évtizedes vita végére. Rosszabb hír a horvátoknak, mint Szlovéniának. Ljubljana ugyanis a határvitára hivatkozva évek óta blokkolja a feltételeket egyébként teljesítő Horvátország csatlakozását a Schengeni-övezethez, ami áldatlan állapot a jelentős mértékben a turizmusból élő horvátok számára.

Lábjegyzetek:

[1] C-457/18.

[2] A kizárólagos gazdasági övezet a parti tengeren túl lévő és azzal szomszédos terület, amely a parti állam joghatósága alá tartozik

[3] Az unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul

[4] Az unió és a tagállamok a lojális együttműködés elvének megfelelően kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában

---