Karlsruhe és Luxemburg harca az utolsó szó jogáért Koronavírus

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A német Szövetségi Alkotmánybíróság kétségbe vonta az Európai Unió Bíróságának az uniós jog értelmezésére vonatkozó kizárólagos hatáskörét.

„Irritálónak tűnhet a döntés”

Egy tagállami bíróság egy uniós intézmény kompetenciatúllépését állapította meg – premier az integráció történetében. A német ítélet elsősorban az Európai Unió Bíróságának (EUB) szóló kritika, messzemenő jogi, gazdasági és politikai következményekkel.

A német Szövetségi Alkotmánybíróság (BVerfG) elnöke aligha búcsúzhatott volna nagyobb visszhangot kiváltó döntéssel hivatalától. „Az Európai Központi Bank kötvényvásárlási programjával átlépte a kompetenciáját, ezért az annak keretében hozott döntései nem válthatnak ki joghatást Németországban” – kezdte az ítélethozatal utáni sajtótájékoztatót Andreas Voßkuhle.

A döntés, amely Voßkuhle szavai szerint „irritálónak tűnhet első pillantásra”, egyfajta keretet ad május 6-án végződött bírói periódusának. Ennek 2010-es kezdetén ő volt a döntés előadó bírója, mely bevezette az ultra vires-határ fogalmát a német és az uniós jogi viszonyában (Honeywell-Entscheidung).^[1] Ennek értelmében az európai intézmények kompetenciája nem lépheti túl a tagállamok által az EU-ra ruházott hatásköröket. Ez ugyanis sértené a tagállamok és az EU közötti hatáskörmegosztás főszabályát, a korlátozott felhatalmazás elvét (EUSz 5. cikk). A mostani döntés a gyakorlati alkalmazása az akkori megállapításnak (Urt. v. 05.05.2020, Az. 2 BvR 859/15 u.a.).^[2]

A német taláros testület évek óta a korlátozott felhatalmazás elve európai őrzőjének tekinti magát. A BVerfG a mostani ítéleteiben a már többször megállapított gyanú után tényként jelentette ki, hogy az EB túl sokat enged az uniós intézményeknek. Nincs tekintettek a korlátozott felhatalmazás elvére és hagyja, hogy átlépjék az ultra vires-határt.

Hol végződik a monetáris- és hol kezdődik a fiskális politika?

A karlsruhei döntés az Európai Központi Bank (EKB) kötvényvásárlási programjáról szól. A PSPP (Public Sector Purchase Programme) keretében az európai jegybank 2018 óta 2.600 milliárd euró értékben vásárolt a tagországok piacon forgó állampapírjaiból. Így friss pénzt öntött a gazdaságba. Cél a konjunktúra élénkítése, az infláció kívánt mértékének elérése, a kamatok és ezzel az államadósság refinanszírozhatóságának biztosítása volt. Legtöbbet az olasz papírokból vette, mert a GDP 160 százalékára rúgó adóssághegyével Itáliának voltak a legnagyobb refinanszírozási gondjai.

Az ügy 2015 óta van Karlsruhe előtt. Német polgárok egy csoportja a PSPP által megsértve látta alkotmányos jogait. A BVerfG-nek európai jogot kellett értelmezni, ezért megkereste az ebben kizárólagos hatáskörű EB-t.

A monetáris politika jegybanki feladat, tehát Európában az EKB hatáskörébe tartozik. A fiskális kormányzati felelősség és így tagállami hatáskör. Mekkora gazdaságpolitikai, ill. fiskális kihatása lehet az EKB monetáris intézkedéseinek? Miként ellenőrizhető, hogy az európai jegybank nem lépi túl a kompetenciáját és csak monetáris politikát folytat, a fiskálist pedig meghagyja a tagállami kormányoknak? – hangzottak az eljárás közgazdasági kérdései. A BVerfG válasza: Addig lehet monetáris politikáról beszélni, ameddig az EKB pénzpolitikai céljai arányban állnak az ezek elérése érdekében alkalmazott eszközök gazdaságpolitikai és költségvetési kihatásaival. „A jövőben a német jegybank, a Bundesbank csak akkor működhet közre az EKB programjaiban, ha az meggyőzően igazolj az arányosságot” – mondta ki a BVerfG.

Végső soron minden a demokratikus legitimáció kérdése

Mint a német Alkotmánybíróság oly sok európai jogi döntése, a mostani is a német polgárok választójogán alapszik: sérült az alapjogi panasz beterjesztőinek demokratikus önrendelkezésre való, a német Alaptörvényben (Grundgesetz, GG) garantálta joga (Art. 38 Abs. 1 Satz 1 iVm Art. 20 Abs. 1 und Abs. 2 iVm Art. 79 Abs. 3 GG), amikor az EKB fiskális politikát folytatva olyan hatáskört gyakorolt, amelyet a német törvényhozás nem adott át az EU-nak. Ezért hiányzik az európai jegybank PSPP-vel összefüggő döntéseinek demokratikus legitimációja – foglalható össze az ítélet rendelkező része.

Jelentős kompetencia, kevés ellenőrzés – egy szerencsétlen kombináció

A karlsruhei bírák PSPP-hez hasonló OMT (Outright Monetary Transactions) kapcsán is megfogalmazták a kritikájukat (Urt. v. 21. Juni 2016 – 2 BvR 2728/13).^[3] Akkor az EB is korlátozta az EKB tevékenységét (EUB, 16.06.2015 – C-62/14).^[4] Bár a német alkotmánybírák utaltak rá, hogy a Luxemburg által szabott határokat túl szélesnek tartják, OMT-ítéletükben mégis akceptálták az európai kollégák döntését. Valószínűleg kerülni akarták a nyílt konfrontációt. Látták, hogy az EUGH is kritikus, ezért bízhattak benne, hogy a későbbi ügyekben is közös nevezőt fognak találni.

Az EB által a PSPP ügyében a BVerfG megkeresésére folytatott eljárásban hozott 2018-as határozata rácáfolt a várakozásokra. A luxemburgi bírák arra az álláspontra helyezkedtek, hogy a kötvényvásárlás a monetáris politika klasszikus eszköze, kihat ugyan a fiskális politikára, de ez általában igaz a pénzpolitikai intézkedésekre (Urt. v. 11.12.2018, Az. C-493/17).[5] „A gazdaság- és költségvetési politikától független monetáris politika célját és értelmét veszti.”

Minthogy az EB uniós intézmény a BVerfG határozatai nem vonatkozhatnak rá közvetlenül. A döntés nem kötelezheti közvetlenül a Bundesbankot sem. Ennek két oka van: (1) Nem a GG által nevesített intézmény (Verfassungsorgan); (2) a PSPP nem saját programja, csak végrehajtója az EKB döntéseinek. A BVerfG egyetlen lehetősége a német kormány és törvényhozás elmarasztalása volt: A német kormánynak (Bundesregierung) és a német törvényhozásnak (Bundestag) aktívan fel kellett volna lépnie az EKB kompetenciasértése ellen. A jövőben garantálniuk kell, hogy az EKB a Bundesbankon keresztül igazolja, hogy tevékenysége nem minősül a hatáskörén kívül eső fiskális politikának – áll az ítéletben.

Karlsruhében tudják, hogy az uniós jog értelmezése és az európai intézmények törvényességi felügyelte alapvetően az EB hatásköre. Mégis szükségesnek tartották a beavatkozást, mert „egy túl nagy, nem pontosan definiált hatáskörrel rendelkező európai intézmény, az EKB felett az ellenőrzésére kijelölt szerv, az EB olyan laza kontrollt gyakorolt, nem vette figyelembe a korlátozott felhatalmazás elvének megsértését.” Ezért elkerülhetetlennek látták a cselekvést a „tagállami hatáskörök eróziójának megakadályozása érdekében”.

Az EKB utolsó esélye

A bírák alapvetően szkeptikusak a PSPP arányosságát illetően. Még ennél is nagyobb problémának tartják, hogy az EKB egyáltalán nem törődött arányossága bizonyításával. Hiányzik a program céljainak, kihatásainak dokumentációja. Viszont e nélkül lehetetlen a bírói kontrollja – véli a BVerfG.

„Az EB érvei, melyekkel az EKB intézkedéseinek arányossága mellett hozott fel, nem meggyőzőek, objektíven ítélve önkényesek és metodikusan nem követhetőek.”

Az ítélet ad egy utolsó esélyt Frankfurtnak: Az EKB-nak három hónapja van, hogy bizonyítsa, a program megfelelnek az arányosság követelményének.  A német jegybanknak csak akkor kell szakítaniuk közreműködésüket a PSPP-ben, ha az EKB a Bundesbankon keresztül nem terjeszti elő a kívánt dokumentációt ill., ha a BVerfG ezt nem találja meggyőzőnek.

Elvi akadály nincs

A kötvényvásárlás Németországban a kezdetektől, a 2008-as világgazdasági válság óta vitatott. A sok tucat politikus és közgazdász, akik a BVerfG elé vitték az ügyet, tiltott jegybanki államadósság-finanszírozásnak tartják: AZ EKB pénzt nyomtatva finanszírozza a déli országok államadósságát.

A BVerfG viszont általában nem találta jogellenesnek a jegybank pénzpiaci állampapír-vásárlását. Nem minősítette azt az államadósság németet jogszabályok és az uniós alapszerződések által is tiltott formájú finanszírozásnak (EUMSz 123. cikk 1.bek).

Euró-válság és korona-krízis

A PSPP 2015 és 2018 között volt a csúcson, de 2019 novembere óta megint működik. Az EKB ismét a defláció, a recesszió és a kamatnövekedés veszélyét látta. Azóta 20 milliárd euró friss pénzt pumpált a piacra.

Az EKB elnöke, Christine Lagarde a korona-válság kirobbanása után bejelentette, hogy 750 milliárd eurós volumennel új program indul. A PEPP (Pandemic Emergency Purchase Programme) célja minden idők legnagyobb recessziójának tompítását és a déli államok várható refinanszírozási gondjainak megelőzése.

Nagy változás nem lesz

Az ítélet rendelkező része drámaian hangzik. A gazdasági fókuszú német napilap, a Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) által megkérdezett elemzők többsége mégsem tartanak az EKB működésképtelenné válásától.

• A kötvényvásárlást Karlsruhe nem minősítette tiltott formájú államadósság finanszírozásnak, így folytatásának nincs elvi akadálya.
• A BVerfG a PSPP-ről ítélkezett. Nem mondta ki általánosan, hogy az európai jegybank nem vásárolhat tagállami kötvényeket a pénzpiacon, ahogy az új PEPP-ről sem mondott véleményt.
• A korona-krízis miatt indult PEPP-ből Németországnak csak akkor kellene kivonulnia, ha az ítélet kifejezetten erről rendelkezett volna. Ez lehet ugyan egy külön eljárás tárgya, de ha valaki ezt most megindítaná, akkor is hosszú hónapokig tartana, míg Karlsruhe döntést hozna.
• Az ítélet három további hónapra mindenképp megengedi a német részvételt. Ez elegendő idő arra, hogy az EKB biztosítsa a PSPP és szükség esetén a PEPP továbbviteléhez szükséges likviditást német részvétele nélkül is.
• Bizonyos, hogy az EKB elő fog állni a német bíróság által megkövetelt tanulmánnyal a program arányosságáról. Ameddig ezt, várhatóan hónapokig vizsgálja a német taláros testület, a német jegybank részt vehet a PEPP-ben, az ítélet által közvetlenül nem érintett PSPP-ről nem is beszélve.

Az elemzői optimizmusát erősíti a Bundesbank egyik igazgatója. „Továbbra is részt veszünk a kötvényvásárlási programokban, mert az EKB felügyeleti szerve, az EB 2018-ban kimondta, hogy a PSPP megfelel az uniós jog előírásainak” – nyilatkozta a német döntés pénzügyi következményei miatt leginkább aggódó Itália vezető napilapja, a Republica számára Claudia Buch. Az EKB elnöke, Christine Lagarde még határozottabban fogalmazott. Nem tekinti magára nézve kötelezőnek a döntést. „Az EKB tevékenységének megítélése az EB kizárólagos hatásköre.”

Értetlenség, felháborodás, félelem

A szociáldemokraták korábbi listavezetője, jelenleg EP-képviselő Katarina Barley ’fatális jelzésnek’ tartja az ítéletet. Az elismert német Európa-jog professzor, Franz Mayer egyenesen ’atombombának’ nevezte a mértékadó közéleti-kulturális hetilap, a Zeit hasábjain.

„Félek, hogy negatív hatással lehet az egész európai integrációra” – mondta Barley, aki korábban igazságügyi miniszter volt Berlinben a Passauer Neuen Pressének adott interjúban. Megkérdőjelezhetetlen uniós elvnek tartja, hogy a tagállami bíróságoknak akkor is el kell fogadniuk az EB döntéseit, ha nem értenek egyet azokkal. „Én is akceptálom, hogy a német jogi kérdésekben a BVerfG-é az utolsó szó, bármit is gondoljak egy-egy döntésről.” A Bielefeldi Egyetemen oktató Mayer szerint a német alkotmánybírák ítéletekben ritkán használt nyers stílusban intézett támadást az európai kollegái ellen. „Az EB érvei nem meggyőzőek, objektíven ítélve önkényesek és metodikusan nem követhetőek” – idézett a Zeitban a határozatból.

Az igazi címzett

„Méretes pofon az EB-nek” – mondta a döntésre reagáló bajor pénzügyminiszter, Albert Füracker. Valóban, az ítélet sokkal inkább szól az EB-nek, mint az EKB-nek. A BVerfG többszöri figyelmeztetés után beváltotta ígéretét: Ha az EB nem őrködik a szükséges mértékben a felett, hogy az uniós intézmények ne lépjék túl a hatáskörüket és ne sérüljön a korlátozott felhatalmazás elve, akkor a BVerfG fog cselekedni ultra vires-ellenőrzés keretében. A német Alaptörvény védelme nem csak a hazai állami szervekkel, de az uniós intézményekkel szemben is kötelessége, ha azok döntései kihatással vannak a német polgárok GG-ben biztosított jogaira – érvel a taláros testület.

Az egyik oldalon a BVerfG feladata a német alapjogok őrzése, a másikon az EB-é az uniós jog értelmezése és ezzel az európai jogegység biztosítása. A kettő a hetvenes évek óta újra és újra konfliktusba kerül egymással. A német alkotmánybírók évtizedekig visszafogadtak voltak, ha európai vonatkozású ügy került az asztalukra. Az utóbbi években azonban változott a szemlélet. Lefektettek két határ, amelyek átlépése esetén, az EB hatáskörére tekintet nélkül megállapították beavatkozási jogukat: Ha (1) megsértve látják a GG identitását (BVerfG, 15.12.2015 – 2 BvR 2735/14)^[6], (2) és ha egy uniós szerv ultra vires cselekszik, tehát olyan hatáskört gyakorolt, amelyet a német választópolgárok reprezentatív szerve, a Bundestag nem ruházott az EU-ra.

Az ítéletben a BVerfG páratlanul kemény kritikával illette az EB-t, a német testület mégis szeretne visszatérni az együttműködéshez. „Úgy kell teljesítenünk fő feladatunkat, tehát őrködnünk a GG felett, hogy nem akadályozzuk Németország szintén a GG-ben lefektetett és így általunk is védelemben részesülő integrációs kötelezettségét. Meggyőződésünk, hogy ez kölcsönös empátiával lehetséges” – olvasható a határozatban.

Bíróság előtt a bírósági döntés miatt?

„Az Bizottság nem mehet el szó nélkül a döntés mellett” – nyilatkozta Mayer közvetlenül az ítélethirdetés után a Zeitnak. Sven Giegold zöld EP-képviselő a német hírügynökség, a DPA közvetítésével nyílt levélben kérte a Bizottság elnökétől gyors és határozott lépéseket, mert szerinte a döntés az európai szuverenitás alapjai elleni támadás. „Komolyan veszem az ügyet” – válaszolt még aznap Ursula von der Leyen. Hozzátette, hogy „a EU jog- és értékközösség, amelynek megvédése a Bizottsága jog és kötelezettsége”. Hasonlóan vélekedik Mayer is: „Az európai közösség elsősorban jogközösség, ennek szimbóluma pedig az EB.”

Von der Leyen válaszából kiderült, hogy a Bizottság szakértői már vizsgálják az ítéletet és a szerződésszegési eljárás (EUMSz 258. cikk) megindításának lehetőségét Németország ellen. Mayer szerint ennek jogalapja egy EB-határozat figyelmen kívül hagyása, ill. az EKB függetlenségének (282. cikk EUMSz) megsértése lehet. Az eljárást a Bizottság indíthatja meg. Ha az EB megállapítja a szerződésszegést, a Bizottság pénzügyi szekciót alkalmazhat az érintett tagállam ellen.

Nem kalkulált következmény

A 2008-as krízis csúcsán, az EKB akkori elnöke, Mario Draghi elhíresült szavaival vált a kötvényvásárlás a válságkezelés alfájává és ómegájává: „whatever it takes” (’minden eszközzel’). Tehát az EKB mindent megtesz az euró megmentéséért. Ez konkrétan a csőd szélére került országok a piacon eladhatatlan államkötvényeinek felvásárlását jelentette, amelynek során nem volt a kiadható összegnek felső határa.

Christine Lagarde is világossá tett, hogy az EKB a monetáris politika minden eszközével támogatni fogja a kormányoknak a korona-krízis enyhítésére hozott intézkedéseit. Valamint, hogy a PEPP kerete felülről nyitott. „Abból, akkor és annyi papírt fogunk venni, melyből, mikor, mennyi szükséges a tagállamok és az euró-övezet stabilitásának megőrzéséhez”.

2012-ben a pénzpiacok hittek Draghinak, ahogy most is Lagarde-nak is. A karlsruhei döntés legnagyobb veszélye, hogy meginoghat a bizalom. A korlátlan kötvényvásárlás ígérete könnyen lehet, hogy nem lesz elég a kamatok elfogadható szinten tartásához. Ez paradox módon éppen a déli, eladósodott álmoknak segíthet. Egyetlen eszköz maradhat a bizalom helyreállítására: az euró-kötvények. Tehát az EU által valamennyi tagállam nevében kibocsátott adósságjegyek. Ezekért valamelyik állam fizetésképtelenség esetén az össze többinek helyt kellene állnia. Ausztria, Finnország, Hollandia és a németek elvetik az államadósság szocializálását. Mint az euró-válság idején, most is attól tartanak, hogy ez felelőtlen költekezésre ösztönözné a délieket, amiért az északi adófizetőknek kellene helytállniuk. Az ítélet után, a közös fizetőeszköz stabilitása érdekében rákényszerülhetnek az együttes eladósodásra. A berlini kormány jelezte, bizonyos feltételekkel már nem tartja kizártnak az euró-kötvényeket.

Magyarok és lengyelek. Reakciók és azok értékelése A legnagyobb példányszámú német közéleti hetilap, a Spiegel összeállítást közöl a német döntés magyar és lengyel fogadtatásáról. „Nagy örömet okozott a BVerfG döntése Bundapesten és Varsóban” – írta a baloldali hetilap. A legmagasabb német bírói fórum megingatta az EB tekintélyét. Meddig terjed a fórum hatásköre? Tagállami bírók ellentmondhatnak az európai kollégáiknak? Akadályozhatják a döntéseik hazai végrehajtást? Az EB jogosult a tagállami demokratikus értékek felett őrködni? – kényes kérdések, amelyekre a Spiegel szerint Budapestnek és Varsónak tetsző választ adott Karlsruhe. „Az ítélet véget vet az EU hatáskörei uniós intézmények általi contra legem kibővítésének” – idézi egy kormánypárti lengyel EP-képviselő, Jacek Saryusz-Wolski kommentárját a Spiegel, majd a varsói igazságügyi miniszter kommentárját is közreadta: „A döntés megmutatta, hogy az igazságügyi reform miatt folytatott vitában nekünk van igazunk.” „Ha a németek szembe mehetnek az EU-val, kétségbe vonhatják az EB döntéseit, akkor nekünk is szabad” – összegzi a Spiegel szerint találóan a BVerfG döntés lengyel és magyar olvasatát az ismert német politológus, Kai-Olaf Lang. Megerősíti a Brüsszellel vitában álló tagállamokban uralkodó nézetet, mi szerint a tagállami bírósági döntéseknek primátusuk van. Ha a lengyel Alkotmánybíróság áldását adja a bírósági átalakításokra, akkor ezt Luxemburgban és Brüsszelben is akceptálni kell. A Spiegel szerint ezzel az a probléma, hogy a Lengyelországban és Magyarországon az alapjogvédelemre hivatott bírói szervek a kormány kinevezettjeiből állnak, ezért nem várhatóak tőlük objektív döntések. „Az ítélet még a Brexitnél is súlyosabb következményekkel fog járni. Az EB a jövőben még kevésbé lesz képes a közösség demokratikus alapértékeinek érvényt szerezni a tagállamokban” – zárul az összeállítás. A problémát az európai jogász Meyer is látja: „Varsóban már pezsgőt bontottak.” Szerinte a lengyel kormány a jövőben a német ítéletre hivatkozva fogja megtagadni a neki nem tetsző EB-határozatok végrehajtását. Hogy a professzor félelme nem megalapozatlan azt jelzi, hogy az Frankfurter Allgemeine Zeitungnak nyilatkozó lengyel miniszterelnök ’az EU történetének legfontosabb ítéletéről’ beszélt. „Végre egy bíróság vette a bátorsága és kimondta, hogy az uniós szerződéseket a tagállamok fogadják el, ezért az ő joguk és kötelezettségük ellenőrizni, hogy az uniós szerv kompetenciájuk határain belül cselekszenek-e” – mondta Mateusz Morawiecki.

Lábjegyzetek:

[1] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2010/07/rs20100706_2bvr266106.html

[2] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2020/05/rs20200505_2bvr085915.html

[3] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2016/06/rs20160621_2bvr272813.html

[4] http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=D0F77754A34D94D47709FC2B5B64667E?text=&docid=165057&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=9158780

[5] http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=65F5A7E4E70CDFA5A9958F1E4AEFE4E8?text=&docid=208741&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=842922

[6] https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2015/12/rs20151215_2bvr273514.html

---