Kiutasítás az EU-n belül – Döntés a közbiztonsági „jogegyenlőségről”

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A szerző az Európai Unió Bíróságának az Ordre des barreaux francophones et germanophone, további felek és a Conseil des ministres ügyében[1] született ítéletét elemzi, mely az uniós polgár beutazáshoz és tartózkodáshoz való jogának közrendi vagy közbiztonsági okokból történő korlátozásáról szól.

A belga alkotmánybíróság által kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárásban az Európai Unió Bíróságának (EUB) először nyílt alkalma arra, hogy megvizsgálja az EU tartózkodási irányelve alapján elfogadott kiutasítási határozatok végrehajtásának biztosítását célzó nemzeti szabályok uniós joggal való összeegyeztethetőségét.

I. Bevezetés

A belga alkotmánybíróság, a Cour constitutionnelle a tárgyi ügyben előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult az EUB-hoz. Kérelmét az Ordre des barreaux francophones et germanophone, az Association pour la droit des Étrangers ASBL, a Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, a Ligue des Droits de l’Homme ASBL és a Vluchtelingenwerk Vlaanderen ASBL, másrészt a belga minisztertanács, a Conseil des ministres között zajló, egy nemzeti szabályozásra vonatkozó jogvita keretében terjesztette elő. E szabályozás egyrészt az európai uniós polgárokra és családtagjaikra hasonló intézkedéseket ír elő kiutasításuk estére, mint amilyeneket – az esetleges szökésük elkerülése érdekében – a harmadik országbeli állampolgárokra alkalmaz a kiutasítási határozat meghozatala után a fogadó tagállam területének elhagyására előírt határidő alatt. Másrészt az uniós polgárokra és családtagjaikra nézve az említett harmadik országbeliekkel szembeni – a kitoloncolás céljából foganatosított – őrizetével azonos maximális időtartamot ír elő.

Az előterjesztő bíróság ezért két kérdésével arra kérte az EUB-ot, vizsgálja meg, hogy az EUMSZ 20. és 21. cikkével[2], valamint a 2004/38/EK irányelv[3] (tartózkodási irányelv) rendelkezéseivel ellentétes-e az, ha valamely tagállam ama uniós polgárokra és családtagjaikra, akikkel szemben eme irányelv alapján kiutasítási határozatot hozott, a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgáraira – a 2008/115/EK irányelv[4] (visszatérési irányelv) alapján – alkalmazandókkal azonos vagy azokhoz hasonló intézkedéseket ír elő.

Állandó ítélkezési gyakorlatában az EUB már kimondta, semmi nem tiltja a nemzeti jogalkotó számára azt, hogy más irányelvek rendelkezéseire támaszkodjon, „amennyiben az célszerűnek tűnik és azt a[z uniós] jog más rendelkezése nem akadályozza.”[5]A EUB a Petrea-ítéletben[6] pontosította, hogy „a tagállamok támaszkodhatnak a [visszatérési irányelv] rendelkezéseire az illetékes hatóságok, valamint […] egy uniós polgár kiutasítását a tartózkodási irányelv alapján elrendelő határozat elfogadására irányadó eljárási szabályok kijelölése érdekében abban az esetben, ha ez nem ellentétes az uniós jog rendelkezéseivel[7]. A közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott korlátozó intézkedéseknek azonban meg kell felelniük az arányosság elvének, és kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak.

Jelen határozatában az EUB azt vizsgálta, hogy az alkalmazhatók-e a kiutasítást elrendelő belga határozat elfogadását követően a – szökés veszélyének elkerülése érdekében elfogadott – megelőző intézkedések, valamint azok az – e kiutasítás végrehajtásának biztosítását célzó – őrizeti intézkedések, amelyek a kérdést előterjesztő bíróság szerint – mivel a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog gyakorlását befolyásolják – nem feltétlenül tekinthetők tisztán eljárási jogi jellegűnek.

A belga alkotmánybíróság kérdései alapján az EUB-nak jelen ügy kapcsán először nyílt alkalma arra, hogy megvizsgálja a tartózkodási irányelv alapján elfogadott kiutasítási határozatok végrehajtásának biztosítását célzó nemzeti szabályok uniós joggal való összeegyeztethetőségét.

I. 1. A tartózkodási irányelv

A tartózkodási irányelv már preambulumbekezdésében[8] kimondja, hogy „ameddig a tartózkodási jog kedvezményezettjei nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére, nem lehet őket kiutasítani.”

Előírása szerint[9], hogy az uniós polgárok és családtagjaik mindaddig rendelkeznek három hónapig terjedő tartózkodási joggal, ameddig nem jelentenek indokolatlan terhet a fogadó tagállam szociális segítségnyújtási rendszerére, valamint három hónapot meghaladó tartózkodáshoz való joggal, illetve e tartózkodás fenntartásának jogával addig, amíg megfelelnek az irányelvben foglalt feltételeknek. Az e rendelkezésektől való eltérésként továbbá rendelkezik arról, hogy nem hozható kiutasítási intézkedés az uniós polgárral szemben, ha munkavállalók, vagy ha álláskeresés végett utaztak be e tagállam területére[10], továbbá, hogy ezen eljárásokat hasonlóan kell alkalmazni az uniós polgár és családtagjainak a szabad mozgását nem közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi alapon korlátozó határozatokra[11].”

Az irányelv értelmében „a tagállamok korlátozhatják az uniós polgárok és családtagjaik szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát, állampolgárságra tekintet nélkül, közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból”, valamint „a közrendi, közbiztonsági vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedéseknek meg kell felelniük az arányosság elvének, és kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán alapulhatnak. (…) Az érintett egyén személyes magatartása valódi, közvetlen és kellően súlyos veszélyt kell, hogy jelentsen a társadalom valamely alapvető érdekére. Az adott ügyhöz közvetlenül nem kapcsolódó, vagy az általános megelőzési megfontolásokon alapuló indokolások nem elfogadhatóak[12].”

Kiutasítással szembeni védelemről szóló rendelkezései körében kimondja, hogy „a közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott kiutasítási határozat meghozatala előtt a fogadó tagállam figyelembe vesz olyan megfontolásokat, mint, hogy az érintett személy mennyi ideje tartózkodott a területén, az érintett személy életkorát, egészségi állapotát, családi és gazdasági helyzetét, társadalmi és kulturális integrációját a fogadó tagállamban, valamint a származási országgal fennálló kapcsolatainak mértékét.” Előírása, hogy „a fogadó tagállam nem hozhat kiutasítási határozatot uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben, állampolgárságukra tekintet nélkül, ha azok huzamos tartózkodási joggal rendelkeznek a területén, kivéve súlyos közrendi vagy közbiztonsági okokból.[13]”

Rendelkezése szerint, „a hozott határozatról szóló értesítés meghatározza (…) adott esetben azt az időt, amelyen belül az érintett személynek el kell hagynia a tagállam területét. Kellően megalapozott sürgős eseteket kivéve, a terület elhagyására nyitva álló határidő nem lehet kevesebb, mint az értesítés napjától számított három [helyesen: egy] hónap,[14]”  „ha a …]kiutasítási határozatot a meghozatalát követően két évvel hajtják végre, a tagállam felülvizsgálja, hogy az érintett személy még mindig és valódi veszélyt jelent‑e a közrendre és a közbiztonságra, és értékelik, hogy történt-e jelentős változás a körülményekben a kiutasítási végzés meghozatala óta[15].”

I. 2. A visszatérési irányelv

A visszatérési irányelv kimondja, hogy „a kitoloncolás céljából foganatosított őrizet alkalmazását korlátozni kell, és az arányosság elvét kell rá alkalmazni a felhasznált módszerek és a kitűzött célok vonatkozásában. Az őrizetet kizárólag abban az esetben indokolt, ha az a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárás végrehajtását szolgálja, és a kevésbé kényszerítő intézkedések alkalmazása nem bizonyulna elegendőnek [16].” Megállapítja a harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatéréséről szóló közös normákat és eljárásokat, összhangban az uniós jog általános elveiként szereplő alapvető jogokkal és a nemzetközi joggal[17].

Rendelkezése szerint, „ezt az irányelvet nem kell alkalmazni a szabad mozgáshoz való uniós joggal rendelkező személyekre”[18].

A „szökés veszélyét” úgy határozza meg, mint „egy konkrét esetben, jogszabály által meghatározott tárgyilagos kritériumokon nyugvó olyan alapos okok meglét[ét], amelyek alapján feltételezhető, hogy egy kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgár megszökhet”[19].

A tagállamok a területükön jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan kiutasítási határozatot adnak ki[20]. A irányelv további rendelkezése szerint „az önkéntes távozásra vonatkozó időszakra a szökés kockázatának elkerülését célzó kötelezettségeket lehet előírni, úgymint a hatóságoknál való rendszeres jelentkezésre, anyagi garancia letétbe helyezésére, okmányok benyújtására vagy egy adott helyen való tartózkodásra vonatkozó kötelezettségeket”[21].

A visszatérési irányelv „Kitoloncolás céljából történő őrizet” című fejezetében úgy rendelkezik, hogy „[a] tagállamok – kivéve, ha a konkrét esetben más elégséges, de kevésbé kényszerítő intézkedés is hatékonyan alkalmazható –, kizárólag a kiutasítás előkészítése és/vagy a kitoloncolás végrehajtása céljából őrizetben tarthatják a kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgárt, különösen, ha:

a) fennáll a szökés veszélye, vagy

b) harmadik ország érintett állampolgára meghiúsítja vagy akadályozza a kiutasítás előkészítését vagy a kitoloncolási eljárást.

Az őrizetnek a lehető legrövidebbnek kell lennie, és csak addig tartható fenn, amíg a kitoloncolási intézkedések folynak, és kellő körültekintéssel végrehajtásra kerülnek.” „Az őrizetet mindaddig fenn kell tartani, ameddig az megállapított feltételek fennállnak, és az őrizet a kitoloncolás biztosításához szükséges..[22]”

II. A tényállás[23]

Jelen ügyben a belga alkotmánybíróság előtt két, a külföldieknek az ország területére történő beutazásáról szóló 2017. február 24-ei törvény[24] teljes vagy részleges megsemmisítése iránti keresetet indítottak, az egyiket az Ordre des barreaux francophones et germanophone, a másikat az Association pour le droit des Étrangers, a Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers, a Ligue des Droits de l’Homme, valamint a Vluchtelingenwerk Vlaanderen. A két kapcsolódó ügyet a kérdést előterjesztő bíróság egyesítette.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban szereplő információk szerint e törvény célja az uniós polgárokkal és családtagjaikkal szembeni hatékony kiutasítási politika biztosítása oly módon, hogy e politika humánus legyen, és a személyek alapvető jogait és méltóságát teljes mértékben tiszteletben tartsa. E törvény rendelkezései arra is irányulnak, hogy az uniós polgárok és családtagjaik számára olyan kiutasítási szabályozást biztosítsanak, amely nem kedvezőtlenebb annál, mint amely a harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó, lehetővé teszik tehát az uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben a Belgium területéről való kiutasításuk biztosítása érdekében hozható intézkedések pontosítását.

Először az előterjesztő belga alkotmánybíróság kétségesnek ítélte ama nemzeti rendelkezések uniós joggal való összeegyeztethetőségét, amelyek előírják annak lehetőségét, hogy az olyan uniós polgárra vagy annak olyan családtagjára nézve, akivel szemben közrendi okokból a Belgium területéről való kiutasítást elrendelő határozatot hoztak, az e területének elhagyására számára előírt határidőn belül vagy e határidő meghosszabbítása alatt a szökés veszélyének elkerülése érdekében megelőző intézkedéseket alkalmazzanak. E rendelkezések feljogosítják a Királyt arra, hogy a minisztertanácsban megtárgyalt rendelet útján határozza meg ezeket az intézkedéseket, és előírják, hogy a hatáskörrel rendelkező miniszter vagy megbízottja a kitoloncolás átmeneti elhalasztása esetén az érintett tartózkodási helyét kijelölheti.

Az eljárás felperesei többek között azzal érveltek, hogy az uniós joggal ellentétes az EU-s polgárokkal és családtagjaikkal szemben a számukra a fogadó tagállam területének elhagyására előírt határidő alatt vagy e határidő meghosszabbítása alatt a szökés veszélyének elkerülése érdekében intézkedések alkalmazása[25].

Ennek kapcsán a kérdést előterjesztő bíróság rámutatott, hogy a 2008/115 irányelv, amely kizárólag harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó, rendelkezik ilyen intézkedések előírásának lehetőségéről, míg az uniós polgárokra és családtagjaikra alkalmazandó 2004/38 irányelv e tekintetben nem tartalmaz rendelkezéseket. A jelen ügyben szóban forgó nemzeti rendelkezésekre vonatkozó előkészítő munkálatok szerint az e személyek szökése veszélyének elkerülését célzó rendelkezések nem a 2008/115 irányelv belga jogba való átültetésének minősülnek, azonban arra nagymértékben támaszkodnak.

A szóban forgó intézkedések jellegétől függetlenül azok szükségszerűen hatással vannak az uniós polgár vagy érintett családtagjának jogaira és az őt megillető szabadságokra, mivel eme intézkedések célja pontosan a szökés, következésképpen annak megakadályozása, hogy e személy adott esetben egy másik tagállamba utazzon, így végső soron a Belgium területéről történő kitoloncolását biztosítják.

Megítélése szerint kétségtelen, hogy az EUB Petrea-ítéletéből fakadó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az uniós joggal nem ellentétes, ha a valamely uniós polgár kiutasítását elrendelő határozatot ugyanazon hatóságok és ugyanazon eljárás keretében fogadják el, mint a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgár kiutasítását elrendelő határozatot, amennyiben a 2004/38 irányelvet a nemzeti jogba átültető intézkedések kedvezőbbek eme uniós polgár számára. Mindazonáltal a jelen ügyben szereplő nemzeti rendelkezések célja nem az uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben kiutasítási határozat meghozatalára hatáskörrel rendelkező hatóság kijelölése – és eljárási rendelkezéseket sem tartalmaznak –, hanem az uniós polgárok és családtagjaik alapvető jogainak a 2004/38 irányelvben elő nem írt korlátozására vonatkoznak. Továbbá kétségei voltak azzal kapcsolatban, hogy analógia útján alkalmazhatók-e az uniós polgárokra a 2008/115 irányelvnek azok a rendelkezései, amelyek a harmadik országbeli állampolgár kiutasítása esetén a szökés veszélyének elkerülésére irányuló intézkedésekre vonatkoznak.

Másodszor, a kérdést előterjesztő belga alkotmánybíróság arra kereste a választ, hogy összeegyeztethetők-e az uniós joggal azok a nemzeti rendelkezések, amelyek lehetővé teszik azon uniós polgárok és családtagjaik őrizetbe vételét, akik nem tettek eleget a közrendi vagy közbiztonsági okból hozott kiutasítási határozatnak, különösen e határozat végrehajtásának biztosítása érdekében, legfeljebb nyolc hónapig, ha a közrend vagy a közbiztonság védelme szükségessé teszi az ilyen őrizet folytatását.

A felperesek kifogásolták, hogy az érintett nemzeti rendelkezés az őrizet túlzottan hosszú időtartamait írta elő, amelyek aránytalanok, és nem írt elő olyan egyértelmű szempontokat, amelyek lehetővé tették volna a kiutasítási határozat végrehajtásához szükséges időtartam objektív meghatározását, és nem mondta meg, hogy miben nyilvánul meg a határozat végrehajtásáért felelős hatóság általi körültekintő elbánás.

E bíróság szerint a kifogásolt nemzeti rendelkezés az uniós polgárok és családtagjaik tekintetében átvette a nemzeti jogban a harmadik országok állampolgárai tekintetében előírt szabályozást azzal, hogy azonos bánásmódot írt elő az uniós polgárok és családtagjaik, valamint a harmadik országbeli állampolgárok között, különösen az érintett kitoloncolása céljából foganatosított őrizet maximális időtartamát illetően. A fentiek alapján bizonytalan volt abban a kérdésben is, hogy a jelen ügyben szereplő nemzeti szabályozás összeegyeztethető-e a szabad mozgással, amelyet az uniós polgárok és családtagjaik számára az EUMSZ 20. és 21. cikke, valamint a 2004/38 irányelv rendelkezései biztosítanak, amelyekből levezethető, hogy az őrizet legfeljebb a kiutasítási határozat végrehajtásához feltétlenül szükséges ideig tarthat.

E körülmények között eljárását felfüggesztette, és előzetes döntéshozatal céljából kérdéseivel kereste meg az EUB-ot.

III. Az EUB értékelése és ítélete

Együttesen vizsgálandó kérdéseivel az előterjesztő bíróság arra várt választ, hogy az EUMSZ 20. és 21. cikkét, valamint a tartózkodási irányelvet úgy kell-e értelmezni, hogy azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely:

–        uniós polgárokra és családtagjaikra nézve a velük szemben közrendi okokból hozott kiutasítási határozat meghozatalát követően a fogadó tagállam területének elhagyására előírt határidő alatt vagy e határidő meghosszabbítása alatt a szökés veszélyének elkerülése érdekében olyan rendelkezéseket alkalmaz, amelyek hasonlóak a harmadik országbeli állampolgárokat illetően a visszatérési irányelv 7. cikke (3) bekezdésének a nemzeti jogba való átültetésére irányuló rendelkezésekhez, és

–        amely azon uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben, akik az előírt határidőnek vagy e határidő meghosszabbításának lejártáig nem tettek eleget a velük szemben közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott kiutasítási határozatnak, a kitoloncolás céljából maximum nyolc hónapig terjedő őrizetbe vételi intézkedést foganatosít, amely időtartam azonos az ilyen okok miatt a visszatérési irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozatnak eleget nem tevő harmadik országbeli állampolgárokkal szemben a nemzeti jog alapján alkalmazandó időtartammal.

III. 1. A harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandókkal azonos vagy hasonló tartalmú nemzeti rendelkezéseknek az uniós polgárokra és családtagjaikra történő alkalmazásáról szóló, jelen ügyben családtagjaik számára, amely nem kevésbé kedvező, mint a harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó szabályok. Ami konkrétabban az érintett szökése veszélyének elkerülését célzó nemzeti rendelkezéseket illeti, azok nagyrészt a visszatérési irányelv rendelkezésein alapulnak. Ami az érintettel szemben kitoloncolás céljából foganatosított őrizetre vonatkozó nemzeti rendelkezést illeti, az megismétli a nemzeti jogban a harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozóan előírt szabályozást, így az uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben azonos bánásmódot alkalmaz, mint az ezen irányelv alapján kiutasítási eljárás alatt álló harmadik országbeli állampolgárokkal szemben, különösen az érintett kitoloncolása céljából előírt őrizet maximális időtartamát illetően[26].

Bár önmagában az uniós joggal nem ellentétes az a puszta tény, hogy a fogadó tagállam az uniós polgárok és családtagjaik kiutasítási határozatának végrehajtása keretében alkalmazandó nemzeti szabályok előírásakor a harmadik országbeli állampolgárok visszatérése tekintetében a visszatérési irányelvet a nemzeti jogba átültető nemzeti szabályokra támaszkodik, ez nem változtat azon, hogy az ilyen szabályoknak összhangban kell lenniük az uniós joggal. Ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság kéri az EUB-tól az említett szabályokat az uniós polgárokra és családtagjaikra a szabad mozgás és tartózkodás tekintetében alkalmazandó különös rendelkezések, vagyis az EUMSZ 20. és 21. cikke, valamint a tartózkodási irányelv rendelkezései fényében kell megvizsgálni.

III. 2. A szabad mozgás és tartózkodás korlátozásának fennállásával kapcsán az EUB rögzítette, hogy az uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben a fogadó tagállam területének elhagyására előírt határidő alatt vagy e határidő meghosszabbítása alatt a szökés veszélyének elkerülésére irányuló megelőző intézkedéseket illetően – az érintett tartózkodási helynek azon esetben történő kijelölésének lehetőséget, amikor a kitoloncolást átmenetileg elhalasztották – nem a jelen ügyben szereplő nemzeti szabályozás határozza meg. Egyebekben a király jogosult arra, hogy ezen intézkedéseket a minisztertanácsban megtárgyalt rendelettel meghatározza. Így, a jelen ügyben szereplő nemzeti szabályozások – azaz, mind az érintett szökése veszélyének elkerülését célzó megelőző intézkedések alkalmazásának lehetőségét előíró, mind pedig az érintett kitoloncolás céljából foganatosított őrizetének maximális időtartamára vonatkozó rendelkezés az uniós polgárok, valamint családtagjaik számára az EUMSZ 20. cikke (2) bekezdésének a) pontjában és az EUMSZ 21. cikkének (1) bekezdésében biztosított, valamint a tartózkodási irányelvben pontosított rendelkezések –  a szabad mozgás és tartózkodás korlátozásának minősülnek.

Az ilyen határozat végrehajtásának biztosítására irányuló intézkedéseket – nevezetesen az uniós polgár vagy családtagja szökése veszélyének elkerülésére és az e személyek legfeljebb nyolc hónapra történő őrizetbe vételére irányuló intézkedéseket – a tartózkodási irányelv 27. cikkére tekintettel kell értékelni, amelynek (2) bekezdése pontosítja, hogy ahhoz, hogy az uniós polgár vagy családtagja szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát korlátozó, többek között a közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott intézkedések igazoltak legyenek, meg kell felelniük az arányosság elvének, és kizárólag az érintett egyén személyes magatartásán kell alapulniuk. Azon intézkedéseket illetően, amelyek az érintettel szemben a fogadó tagállam területének elhagyására előírt határidő alatt vagy e határidő meghosszabbítása alatt a szökés veszélyének elkerülésére irányuló intézkedések célja az uniós polgárokkal és családtagjaikkal szembeni hatékony kiutasítási politika biztosítása. Márpedig az érintett szökése veszélyének elkerülésére irányuló intézkedés szükségszerűen hozzájárul a közrend védelméhez, mivel végső soron annak biztosítására irányul, hogy a fogadó tagállam közrendjére veszélyt jelentőnek tekintett személyt eltávolítsák annak területéről, így ez az intézkedés magának a kiutasítási határozatnak a tárgyához kapcsolódik.

Összességében, a tartózkodási irányelv 27. cikke (1) bekezdésének szövegében semmi sem zárja ki, hogy az e rendelkezésben szereplő, a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogot korlátozó intézkedések alkalmazhatók legyenek az érintettel szemben hozott kiutasítási határozatot követően számára a fogadó tagállam területének elhagyására előírt határidőn belül vagy e határidő meghosszabbítása alatt.

Ebből következik, hogy az érintett esetleges szökésének elkerülését célzó – az előterjesztett kérdések tárgyát képező – intézkedéseket úgy kell tekinteni, hogy azok a tartózkodási irányelv 27. cikkének (1) bekezdése értelmében „közrendi okokból” korlátozzák az érintett szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát, így azok főszabály szerint igazolhatók e rendelkezés alapján. Az EUB megállapítása szerint eme intézkedések nem tekinthetők a tartózkodási irányelv 27. cikkével ellentétesnek pusztán amiatt, hogy azok, és azon intézkedések, amelyek a harmadik országbeli állampolgárokat illetően a visszatérési irányelv 7. cikke (3) bekezdésének a nemzeti jogba való átültetésére irányulnak, hasonlóak. Ugyanis az intézkedések célja mindkét esetben az érintett személy szökésének elkerülése, így végső soron a vele szemben hozott kiutasítási határozat hatékony végrehajtásának biztosítása[27]. Nemcsak e két irányelv célja nem azonos, hanem a tartózkodási irányelv kedvezményezettjei egészen más jogállással és más jellegű jogokkal rendelkeznek, mint amelyekre a visszatérési irányelv kedvezményezettjei hivatkozhatnak.

Tekintettel az uniós polgárokat megillető alapvető jogállásra, a szökés veszélyének elkerülésére irányuló intézkedések, amelyeket közrendi vagy közbiztonsági okokból írhatnak elő az uniós polgárok és családtagjaik kiutasítása keretében, nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint a nemzeti jogban a visszatérési irányelv alapján kiutasítási eljárás alá vont harmadik országbeli állampolgárokkal szemben az önkéntes távozásra nyitva álló határidő alatt történő szökés veszélyének elkerülésére érdekében előírt intézkedések[28]. Bár a jelen esetben nincs szó ilyen kedvezőtlenebb bánásmódról, a személyek e két kategóriája a szökés veszélye tekintetében összehasonlítható helyzetben van.

III. 3. Annak lehetőségét illetően, hogy amennyiben az uniós polgár vagy családtagja nem hagyja el a fogadó tagállamot az előírt határidőn vagy annak meghosszabbításán belül, akkor e személyt kitoloncolás céljából őrizetbe vehetik, legfeljebb nyolc hónapos időtartamra – amely időtartam megegyezik a nemzeti jogban a visszatérési irányelv szerinti kiutasítási eljárás alá vont, harmadik országbeli állampolgárokkal szemben alkalmazott időtartamnak – megállapítható, hogy az előterjesztett kérdésekben felvázolt helyzet azon uniós polgárra vagy családtagjára vonatkozik, aki a vele szemben közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott kiutasítási határozatnak az előírt határidőn vagy annak meghosszabbításán belül nem tett eleget[29].

A vonatkozó nemzeti jogi rendelkezés egyébként is csak azt írja elő, hogy nyolchónapos őrizet csak akkor alkalmazható, ha azt a közrend vagy a nemzetbiztonság védelme szükségessé teszi. E tekintetben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a „nemzetbiztonság” e rendelkezés értelmében vett fogalma megfelel a „közbiztonság” tartózkodási irányelv 27. cikkének (1) bekezdésében foglalt fogalmának.

Ha az érintett nemzeti rendelkezés alapján előírt őrizet olyan indokokon alapul, amelyek a tartózkodási irányelv 27. cikkének (1) bekezdése alapján korlátozhatják az uniós polgár vagy családtagja szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát, az is szükséges, hogy az őrizet arányos legyen az elérni kívánt céllal. Ez magában foglalja annak vizsgálatát, hogy az őrizetnek az alapügyben szereplő nemzeti szabályozásban előírt időtartama arányos‑e az uniós polgárokkal és családtagjaikkal szembeni hatékony kiutasítási politika biztosításának célkitűzésével.

A jelen ügyben érintett nemzeti szabályozásban előírt keret tehát nem igazolja azt, hogy a nemzeti szabályozás olyan maximális időtartamot írjon elő, amely az uniós polgárok és családtagjaik közrendi vagy közbiztonsági okokból elrendelt kiutasítására alkalmazandó, és amely megegyezik a visszatérési irányelvnek a nemzeti jogba való átültetése céljából elfogadott rendelkezések alapján a harmadik országbeli állampolgárok kiutasítására alkalmazandó időtartammal. Az EUB ítéletében az utasítási eljárás időtartamát illetően megállapította, az uniós polgárok és családtagjaik, akik e minőségükben a tartózkodási irányelv hatálya alá tartoznak, nincsenek a visszatérési irányelv hatálya alá tartozó harmadik országbeli állampolgárok helyzetével összehasonlítható helyzetben[30].

Közelebbről, a tagállamok az uniós polgárnak vagy családtagjának egy másik tagállamba való kitoloncolása keretében olyan együttműködési rendszerekkel és olyan eszközökkel rendelkeznek, amelyek nem feltétlenül állnak rendelkezésre valamely harmadik országbeli állampolgár harmadik országba való kitoloncolása keretében, mivel a tagállamok közötti, a lojális együttműködés kötelezettségén és a kölcsönös bizalom elvén alapuló kapcsolatok nem eredményezhetnek ugyanolyan nehézségeket, mint amelyek a tagállamok és a harmadik országok közötti együttműködés esetén merülhetnek fel.

A főtanácsnok megállapítása szerint a jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli állampolgárokra előírttal azonos maximális időtartam meghatározása figyelmen kívül hagy egyes olyan tényezőket, amelyek megkülönböztetik az uniós polgárok helyzetét a harmadik országok állampolgárainak helyzetétől, azaz egyrészt az uniós tagállamok közötti együttműködési rendszert, ami nem feltétlenül létezik harmadik országok viszonylatában, másrészt pedig azt a sajátosságot, hogy uniós polgárok esetében a személyazonosság rendszerint ismert, és az állampolgársággal kapcsolatban sem merül fel kétség[31]. E gondolatmenetet követve az uniós polgárok és családtagjaik kiutasítása esetén az érintett visszatérésének megszervezésével kapcsolatos gyakorlati nehézségek általában nem lehetnek azonosak a harmadik országbeli állampolgárok harmadik országba való visszatérésének megszervezésével kapcsolatos gyakorlati nehézségekkel, különösen, ha ez utóbbi visszatérés olyan harmadik országba irányul, amely légi úton nehezen megközelíthető.

Magától értetődő tehát, hogy a tartózkodási irányelv alapján kiutasítási eljárás alá vont uniós polgárok és családtagjaik állampolgárságának megállapításához szükséges időnek rövidebbnek kell lennie, mint a visszatérési irányelv alapján kiutasítási eljárás alatt álló, jogellenesen tartózkodó harmadik országbeli illetők állampolgárságának megállapításához szükséges idő. Mivel az uniós polgárok és családtagjaik állampolgárságának ellenőrzését nemcsak a tagállamok közötti együttműködési mechanizmusok teszik könnyebbé, hanem ha valamely személy a tartózkodási irányelv rendelkezéseinek hatálya alá tartozik, ez főszabály szerint azt jelenti, hogy e személyt már valamely tagállam állampolgáraként vagy egy ismert állampolgárságú uniós polgár családtagjaként azonosították.

Az uniós polgárnak a származási tagállama területére való visszatérését adott esetben a tartózkodási irányelv 27. cikkének (4) bekezdése is megkönnyíti – amely szerint az útlevelet vagy személyazonosító igazolványt kiállító tagállamnak lehetővé kell tennie eme okmány birtokosának, akit többek között közrendi vagy közbiztonsági okokból utasítottak ki egy másik tagállamból –, hogy területére, bármely egyéb formai követelmény nélkül visszatérjen, akkor is, ha ez az okmány már nem érvényes, vagy e birtokos állampolgársága vitatott[32].

Az uniós polgárok és családtagjaik, akik e minőségükben a tartózkodási irányelv hatálya alá tartoznak, a kiutasítási eljárás időtartama tekintetében nincsenek összehasonlítható helyzetben ama harmadik országbeli állampolgárok helyzetével, akikkel szemben a visszatérési irányelv alapján kiutasítási eljárás van folyamatban, így nem igazolt e személyek összessége tekintetében azonos bánásmód biztosítása a kitoloncolás céljából elrendelt őrizet maximális időtartama tekintetében. Ebből következik, hogy az uniós polgárok és családtagjaik tekintetében, akik e minőségükben a tartózkodási irányelv hatálya alá tartoznak, az őrizetnek az alapügyben szereplő szabályozásban előírt maximális időtartama meghaladja az elérni kívánt cél megvalósításához szükséges mértéket.

Az EUB a fenti megfontolások összességére tekintettel az előterjesztett kérdésekre adott válasza szerint az EUMSZ 20. és 21. cikkét, valamint a 2004/38 irányelvet úgy kell értelmezni, hogy:

–        azokkal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely az uniós polgárokra és családtagjaikra nézve a velük szemben közrendi okokból hozott kiutasítási határozat meghozatala után a számukra a fogadó tagállam területének elhagyására előírt határidő alatt vagy e határidő meghosszabbítása alatt a szökés veszélyének elkerülése érdekében olyan rendelkezéseket alkalmaz, amelyek hasonlóak a harmadik országbeli állampolgárokat illetően a 2008/115 irányelv 7. cikke (3) bekezdésének a nemzeti jogba való átültetésére irányuló rendelkezésekhez, feltéve hogy az előbbi rendelkezések tiszteletben tartják a tartózkodási irányelv 27. cikkében előírt általános elveket, és nem kedvezőtlenebbek, mint az utóbbi rendelkezések;

–        azokkal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely ama uniós polgárokkal és családtagjaikkal szemben, akik az előírt határidőnek vagy e határidő meghosszabbításának lejártáig nem tettek eleget a velük szemben közrendi vagy közbiztonsági okokból hozott kiutasítási határozatnak, kitoloncolás céljából legfeljebb nyolc hónapig terjedő őrizetbe vételi intézkedést foganatosít, amely időtartam azonos az ilyen okok miatt a 2008/115 irányelv 6. cikkének (1) bekezdése alapján hozott kiutasítási határozatnak eleget nem tévő harmadik országbeli állampolgárokkal szemben a nemzeti jog alapján alkalmazandó időtartammal.

Lábjegyzetek:

[1] A 2021. június 22-ei Ordre des barreaux francophones et germanophone, Association pour droit des Étrangers ASBL, Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL, Ligue des Droits de l’Homme ASBL, VluchtelingenWerk Vlaanderen ASBL kontra Conseil des ministres C‑718/19. sz. ítélet ECLI:EU:C:2021:505

[2] 20. cikk (2): Az uniós polgárokat megilletik a Szerződések által rájuk ruházott jogok, és terhelik az azokban előírt kötelezettségek. Így az uniós polgárok többek között:

a) jogosultak a tagállamok területén szabadon mozogni és tartózkodni;

21. cikk (1): A Szerződésekben és a végrehajtásukra hozott intézkedésekben megállapított korlátozásokkal és feltételekkel minden uniós polgárnak joga van a tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz

[3] A harmadik országok jogellenesen tartózkodó állampolgárainak visszatérésével kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló, 2008. december 16-ai 2008/115/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv

[4] Az unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29-ei 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv

[5] A 2004. február 10-ei Mavrona-végzés C‑85/03, EU:C:2004:83, 20. pont

[6] A 2017. szeptember 14-ei Petrea C‑184/16 ítélet, EU:C:2017:684, 52. pont

[7] Athanasios Rantos főtanácsnoknak az Ordre des barreaux francophones et germanophone,Association pour droit des Étrangers ASBL,Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers ASBL,Ligue des Droits de l’Homme ASBL,VluchtelingenWerk Vlaanderen ASBL kontra Conseil des ministres C‑718/19. sz. ügyben tett indítványa (Indítvány)

[8] Tartózkodási irányelv (16) preambulumbekezdés

[9] Irányelv 14. cikkének (1) és (2) bekezdése

[10] Irányelv a 14. cikkének (4) bekezdése

[11] Irányelv 15. cikkének (1) bekezdése

[12] Irányelv 27. cikkének (1) és (2) bekezdése

[13] Irányelv 28. cikkének (1) és (2) bekezdése

[14] Irányelv 30. cikkének (3) bekezdése

[15] Irányelv 33. cikkének (2) bekezdése

[16] Visszatérési irányelv (16) preambulumbekezdése

[17] Irányelv 1. cikke

[18] Irányelv 2. cikkének (3) bekezdése

[19] Irányelv 3. cikkének 7. pontja

[20] Irányelv 6. cikkének (1) bekezdése

[21] Irányelv 7. cikkének (3) bekezdése

[22] Irányelv 15. cikkének (1), (5), (6) bekezdése

[23] Ítélet 17-29. pontja

[24] A közrend és a nemzetbiztonság védelmének erősítése céljából a külföldieknek az ország területére történő beutazásáról, tartózkodásáról, letelepedéséről és kiutasításáról szóló, 1980. december 15-ei törvényt módosító 2017. február 24-ei törvény, a loi du 24 février 2017 modifiant la loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers afin de renforcer la protection de l’ordre public et de la sécurité nationale

[25] Az Ordre des barreaux francophones et germanophone (francia és német nyelvű ügyvédi kamara) a 2017. február 24-ei törvény 5–52. cikkének teljes vagy részleges megsemmisítése iránt indított keresetet. Az Association pour le droit des Étrangers (egyesület a külföldiek jogaiért), a Coordination et Initiatives pour et avec les Réfugiés et Étrangers (koordináció és kezdeményezés a menekültekért és külföldiekért), a Ligue des Droits de l’Homme (emberi jogi szövetség), és a Vluchtelingenwerk Vlaanderen (flandriai menekültügyi szervezet) a 2017. február 24-ei törvény 5., 6., 12–14., 17–19., 21., 22., 24–26., 28–31., 33., 34., 37., 41. és 45. cikkének teljes vagy részleges megsemmisítése iránt indított keresetet

[26] Ítélet 38. pontja

[27] Ítélet 52. pontja

[28] Petrea-ítélet, 51., 54. és 56. pontja

[29] Ítélet 59. pontja

[30] Ítélet 65. pontja

[31] Indítvány 94. pontja

[32] Ítélet 69. pontja

---