Mi köze a kékúszójú tonhalaknak a keresetek befogadhatóságához?

Cikkünkben az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés („EUMSz”) 263. cikkének (4) bekezdése alapján benyújtott közvetlen keresetek (megsemmisítési keresetek) egyes befogadhatósági feltételeit vizsgáljuk, elsődlegesen az Európai Unió Bírósága által kialakított esetjog alapján.

Bevezetés

Az említett keresetek elbírálására főszabály szerint elsőfokon a Törvényszék rendelkezik hatáskörrel.[3] A keresetlevél befogadhatósága („admissibility”, amit a Törvényszék eljárási szabályzata és az ahhoz kapcsolódó dokumentumok magyar nyelvű változatai elfogadhatóságnak neveznek) kiemelt jelentőséggel bír abban a tekintetben, hogy az alperes erre irányuló kérelme esetén a Törvényszék az ügy érdemét nem érintve dönt a kérdésben[4] és adott esetben a keresetlevelet annak befogadhatatlanságára tekintettel elutasítja.

Az EUMSz 263. cikkének (4) bekezdése a következőképp rendelkezik:

„Bármely természetes vagy jogi személy az első és második bekezdésben említett feltételek mellett eljárást indíthat a neki címzett vagy az őt közvetlenül és személyében érintő jogi aktusok ellen, továbbá az őt közvetlenül érintő olyan rendeleti jellegű jogi aktusok ellen, amelyek nem vonnak maguk után végrehajtási intézkedéseket.”

Azaz a természetes és jogi személyek (a továbbiakban együtt: „magánszemélyek”) akkor rendelkeznek megsemmisítési kereset benyújtására keresetindítási joggal („locus standi”), ha az alábbi három esetkör valamelyike teljesül:

• a magánszemély a jogi aktus címzettje (első esetkör);
• a magánszemély nem címzettje a jogi aktusnak, de az közvetlenül és személyében érinti őt (második esetkör);
• a magánszemély – aki nem címzettje a jogi aktusnak – azon, őt közvetlenül érintő rendeleti jellegű jogi aktus ellen, amely nem von maga után végrehajtási intézkedéseket (harmadik esetkör).

A fenti három esetkör vagylagos és egymást kizárja abban a tekintetben, hogy a magánszemélyek keresetindítási jogosultsága kifejezetten csak az esetkörök egyike alapján állapítható meg, több esetkör feltételeinek az igazolása vagy az egyes esetkörök feltételeinek vegyítése szükségtelen. Ez egyértelműen megállapítható az első, valamint a második és a harmadik esetkör összevetése esetén, hiszen az első esetkörnél a magánszemély a jogi aktus címzettje, míg a másik két esetkörnél egyértelműen nem címzettje az adott jogi aktusnak. Ennél kevésbé egyértelmű a második és a harmadik esetkör elhatárolása, azonban a Törvényszék több közelmúltbéli határozatában rögzítette, hogy amennyiben a keresetlevél befogadhatóságát a harmadik esetkör szerinti feltételek fennállása alapozza meg, a második esetkör szerinti (közvetlenül és)[5] személyében érintettség mint feltétel igazolása nem szükséges és azt a Törvényszék sem vizsgálja.[6]

A jelen cikk kifejezetten a harmadik esetkör szerinti feltételekre és azok teljesülésének vizsgálatára fókuszál azzal, hogy a magánszemély kritérium teljesülését és azt a körülményt, hogy a magánszemély nem címzettje a jogi aktusnak adottnak veszi és nem vizsgálja.

A befogadhatóság egyes feltételei a harmadik esetkör alapján

Közvetlen érintettség

A közvetlen érintettség („direct concern”) kritériuma az uniós bíróságok ítélkezési gyakorlata által részletesen kidolgozott és értelmezett körülmény, aminek fennállta két feltétel együttes teljesülése esetén állapítható meg. Az egyik feltétel, hogy a támadott jogi aktus közvetlenül hatást gyakorol a magánszemély jogi helyzetére, a másik feltétel pedig, hogy a jogi aktus ne hagyjon mérlegelési jogkört a végrehajtásra kötelezett címzettek számára, mivel a végrehajtás tisztán automatikus jellegű, és köztes szabályok alkalmazása nélkül, egyedül az Európai Unió szabályozása alapján történik.[7] Ugyanez a helyzet áll fenn, ha a címzettnek pusztán elméleti lehetősége van arra, hogy ne kövesse az aktusban foglaltakat, és semmi kétség nem fér ahhoz a szándékához, hogy az aktussal összhangban álló döntést hozzon.[8]

Az első feltétel, azaz a magánszemély jogi helyzetére történő közvetlen hatásgyakorlás megítélése során elsősorban a támadott aktus joghatásai vizsgálandók és „annak meghatározásához, hogy valamely jogi aktus joghatásokat vált‑e ki, különösen tárgyának, tartalmának, hatályának, lényegének, valamint meghozatala jogi és ténybeli hátterének kell jelentőséget tulajdonítani”.[9] Így a Törvényszék megállapította ezen feltétel fennálltát egy olyan rendelkezés esetén, ami kifejezetten megtiltja a felperes – mint közérdekű vagyonkezelő alapítvány által fenntartott jogi személy – irányába történő jogi kötelezettségvállalást.[10]

A második feltételnek, azaz annak az értékeléséhez, hogy a jogi aktus ne hagyjon mérlegelési jogkört a végrehajtásra kötelezett címzettek számára, „azt kell megvizsgálni, hogy az említett jogi aktusnak a kereset tárgyát képező rendelkezései milyen joghatásokat váltanak ki az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésének második fordulata szerinti jogorvoslati jogra hivatkozó személy helyzetére nézve”.[11] Önmagában az a körülmény, hogy a támadott jogi aktushoz kapcsolódnak végrehajtási intézkedések, nem eredményezi azt, hogy a közvetlen érintettség mint szükséges kritérium nem teljesül, tekintettel arra, hogy a befogadhatóság szempontjából releváns kritérium a támadott jogi aktus végrehajtásával megbízott címzetteket megillető mérlegelési jogkör hiánya.[12]

Rendeleti jellegű jogi aktusok

A rendeleti jellegű jogi aktus („regulatory act”) kifejezést az Európai Unió alapító szerződései nem definiálják, az egy sui generis uniós jogi kifejezés,[13] amely így az uniós bíróságok jogértelmezésének tárgya. Az uniós bíróságok számos ügyben vizsgálták és értelmezték a fogalmat és e körben rögzítették, hogy „az ítélkezési gyakorlat értelmében a „rendeleti jellegű jogi aktus” EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése szerinti fogalmát akként kell értelmezni, hogy az valamennyi általános hatályú aktusra vonatkozik, a jogalkotási aktusok kivételével”.[14]

A fenti értelmezést a Törvényszék tovább részletezte a T & L Sugars-ügyben hozott ítéletében, ahol két követelmény együttes teljesülését szabta annak feltételeként, hogy egy aktus rendeleti jellegű jogi aktusnak minősüljön: „(…) a megtámadott rendeletek az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdése értelmében vett rendeleti jellegű jogi aktusoknak minősülnek, mivel olyan általános hatályú jogi aktusok, amelyeket nem a rendes jogalkotási eljárás alapján vagy az EUMSZ 289. cikk (1)–(3) bekezdése szerinti különleges jogalkotási eljárás alapján fogadtak el (…)”.[15]

Az első követelmény teljesülése kapcsán egy uniós jogi aktus abban az esetben minősül általános hatályúnak, ha „rendelkezései absztrakt módon, meghatározatlan számú személyre vonatkoznak, és objektíven meghatározott helyzetekre alkalmazandók”.[16] Az idézett rendelkezés egyben választ ad a címbéli kérdésre, hiszen összepontozza a kékúszójú tonhalakat a keresetek befogadhatóságának kérdésével. Az adott ügyben ugyanis az alábbi jogi aktus vonatkozásában állapította meg a Törvényszék, hogy az ténylegesen általános hatályúnak minősül:

„Az Atlanti-óceánon a nyugati hosszúság 45°-tól keletre és a Földközi-tengeren a Franciaország vagy Görögország lobogója alatt közlekedő vagy ott lajstromozott erszényes kerítőhálós hajók számára 2010. június 10-én 00 órától tilos a kékúszójú tonhal halászata.”[17]

A rendeleti jellegű jogi aktusok másik követelménye egy negatív feltételt rögzít azzal, hogy a megsemmisíteni kért aktust nem rendes jogalkotási eljárásban vagy az EUMSz 289. cikk (1)-(3) bekezdései szerinti különleges jogalkotási eljárásban fogadták el. Ez a körülmény jellemzően akkor teljesül, ha a megtámadott döntés elfogadására egy sui generis eljárás keretében kerül sor. Így a Törvényszék ezen feltétel teljesülését állapította meg a Tanács (EU) 2022/2506 végrehajtási határozata[18] esetében, mivel azt nem az EUMSZ 294. cikkben leírt rendes jogalkotási eljárás vagy az EUMSZ 289. cikk (2) bekezdésében meghatározott különleges jogalkotási eljárás keretében fogadták el,[19] hanem annak elfogadására az ún. kondicionalitási rendelet[20] 6. cikkében meghatározott eljárásrend szerint került sor. A bíróság követelmény teljesülésének vizsgálata során jelentőséget tulajdonított annak a körülménynek is, hogy az adott jogi aktust az illetékes uniós szerv a végrehajtási hatásköreinek, nem pedig a jogalkotási hatásköreinek gyakorlásával fogadta el.[21]

Végrehajtási intézkedések hiánya

A harmadik esetkör teljesüléséhez szükséges utolsó kritérium, nevezetesen az, hogy az adott rendeleti jellegű jogi aktus nem von maga után végrehajtási intézkedést („does not entail implementing measures”), első olvasatra tartalmában azonosnak tűnik a közvetlen érintettség körében a fentiekben már vizsgált követelménnyel, azaz azzal, hogy az aktus végrehajtása tisztán automatikus jellegű. Az uniós ítélkezési gyakorlat azonban egyértelműen rögzítette, hogy ez a két követelmény nem azonosítható egymással, az alábbiak szerint:

„E tekintetben meg kell állapítani, hogy nem releváns az a kérdés, hogy a megtámadott határozat a végrehajtási intézkedések meghozatalára köteles hatóságok számára hagy‑e mérlegelési jogkört. Igaz ugyanis, hogy a mérlegelési jogkör hiánya olyan kritérium, amelyet vizsgálni kell annak megállapításához, hogy a felperes közvetlen érintettségére vonatkozó feltétel teljesül‑e (…). Az EUMSZ 263. cikk negyedik bekezdésében foglalt azon követelmény azonban, hogy a jogi aktus nem tartalmazhat végrehajtási intézkedést, a közvetlen érintettségre vonatkozótól eltérő feltétel.”[22]

Azt a fogalmat, hogy a rendeleti jellegű jogi aktus nem von maga után végrehajtási intézkedést, a rendelkezés céljának a tükrében kell értelmezni, amely cél lényegében az, hogy a magánszemélynek ne kelljen jogsértést elkövetnie ahhoz, hogy bírósághoz fordulhasson. Az, hogy az EUMSz 263. cikk (4) bekezdése megnyitja az uniós bíróság előtti közvetlen jogorvoslati utat a magánszemélyt közvetlenül érintő rendeleti jellegű jogi aktus jogszerűségének vizsgálata érdekében abban az esetben, ha az aktus nem von maga után végrehajtási intézkedést, a magánszemély hatékony bírói jogvédelemhez való jogát biztosítja. A közvetlen keresetindítás lehetősége nélkül végrehajtási intézkedések hiányában a magánszemély csak abban az esetben hivatkozhatna a nemzeti bíróságok előtt a jogi aktus jogellenességére, ha ezen bírósághoz fordulás és felülvizsgálat biztosítása érdekében megsértené az aktusban szereplő rendelkezéseket, amely jogsértés miatt ellene eljárás indulna.[23]

Annak a vizsgálata, hogy az adott jogi aktus von-e maga után végrehajtási intézkedést, mindig individualizált, azaz azt kifejezetten a jogorvoslati jogára hivatkozó – keresetet indító – személy vonatkozásában kell vizsgálni, irreleváns az a körülmény, hogy a rendeleti jellegű jogi aktus a többi érintett jogalany vonatkozásában – amennyiben vannak ilyenek – von-e maga után végrehajtási intézkedést.[24]

Összefoglaló gondolatok

Az EUMSz 263. cikkének (4) bekezdése szerinti harmadik esetkör alapján benyújtott közvetlen keresetek befogadhatóságának a vizsgálata a fentiek szerint egy komplex feltételrendszer elemzését és valamennyi feltétel együttes teljesülésének az igazolását teszi szükségessé azzal, hogy az egyes feltételek értelmezése és azok fennálltának vizsgálata kapcsán széleskörű uniós esetjog áll rendelkezésre a jelen cikkben is bemutatottak és hivatkozottak szerint, amelynek alapos vizsgálata nagyban hozzájárul a keresetlevél befogadhatósága esélyének felméréséhez és így támogatja a keresetlevél tényleges benyújtását megelőző döntéshozatalt is.

A cikk szerzői: dr. Lehoczki Zóra Zsófia[25] – dr. Karsai Balázs[26]

[3]     EUMSz 256. cikk (1) bek.

[4]     A Törvényszék eljárási szabályzata 130. cikk (1) bek.

[5]     A hivatkozott döntések együttesen jelölik meg a második esetkör szerinti közvetlenül és személyében érintettséget, azonban a közvetlen érintettség fennállta a harmadik esetkör szerint is feltétel, így a tényleges különbséget a személyében érintettség igazolása és vizsgálata jelenti.

[6]     2024. április 4-i Miskolci Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-139/23, ECLI:EU:T:2024:213, 87. pont; 2024. április 4-i Állatorvostudományi Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-133/23, ECLI:EU:T:2024:212, 87. pont; 2024. április 4-i Dunaújvárosi Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-140/23, ECLI:EU:T:2024:210, 87. pont; 2024. április 4-i Debreceni Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-115/23, ECLI:EU:T:2024:209, 82. pont

[7]     2022. július 12-i Nord Stream 2 kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet, C-348/20 P, ECLI:EU:C:2022:548, 43. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2019. február 28‑i Tanács kontra Growth Energy és Renewable Fuels Association ügyben hozott ítélet, C‑465/16 P, EU:C:2019:155, 69. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 1998. május 5‑i Compagnie Continentale [France] kontra Bizottság ítélet, C‑391/96 P, EU:C:1998:194, 41. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[8]     1998. május 5-i Dreyfus kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, C-386/96 P, ECLI:EU:C:1998:193, 44. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[9]     2021. június 22-i Venezuela kontra Tanács (Affectation d’un État tiers) ügyben hozott ítélet, C-872/19 P, ECLI:EU:C:2021:507, 66. pont

[10]   2024. április 4-i Semmelweis Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-138/23, ECLI:EU:T:2024:211, 65. pont; 2024. április 4-i Miskolci Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-139/23, ECLI:EU:T:2024:213, 70. pont; 2024. április 4-i Állatorvostudományi Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-133/23, ECLI:EU:T:2024:212, 70. pont; 2024. április 4-i Dunaújvárosi Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-140/23, ECLI:EU:T:2024:210, 69. pont; 2024. április 4-i Debreceni Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-115/23, ECLI:EU:T:2024:209, 65. pont

[11] 2022. július 12-i Nord Stream 2 kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet, C-348/20 P, ECLI:EU:C:2022:548, 98. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[12] 2023. október 18-i Zippo Manufacturing és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, T-402/20, ECLI:EU:T:2023:640, 33. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2022. május 18-i Uzina Metalurgica Moldoveneasca kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, T-245/19, ECLI:EU:T:2022:295, 45. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[13]   Kokott Főtanácsnok 2013. január 17-én ismertetett indítványa az Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügyben, C-583/11 P, ECLI:EU:C:2013:21, 30. és 32. pontok

[14]   2011. október 25-i Microban International és Microban (Europe) kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, T-262/10, ECLI:EU:T:2011:623, 21. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2011. szeptember 6-i Inuit Tapiriit Kanatami és társai kontra Parlament és Tanács ügyben hozott végzés, T-18/10, ECLI:EU:T:2011:419, 56. pont

[15]   2013. június 6-i T & L Sugars és Sidul Açúcares kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, T-279/11, ECLI:EU:T:2013:299, 36. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[16]   2013. február 27-i Bloufin Touna Ellas Naftiki Etaireia és társai kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, T-367/10, ECLI:EU:T:2013:97, 19. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[17]   Uo. 6. pont

[18]   A Tanács (EU) 2022/2506 végrehajtási határozata (2022. december 15.) az uniós költségvetésnek a jogállamisági elvek magyarországi megsértésével szembeni védelmét szolgáló intézkedésekről

[19]   2024. április 4-i Semmelweis Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-138/23, ECLI:EU:T:2024:211, 35. pont; 2024. április 4-i Miskolci Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-139/23, ECLI:EU:T:2024:213, 40. pont; 2024. április 4-i Állatorvostudományi Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-133/23, ECLI:EU:T:2024:212, 40. pont; 2024. április 4-i Dunaújvárosi Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-140/23, ECLI:EU:T:2024:210, 39. pont; 2024. április 4-i Debreceni Egyetem kontra Tanács ügyben hozott végzés, T-115/23, ECLI:EU:T:2024:209, 35. pont

[20]   Az Európai Parlament és a Tanács (EU, Euratom) 2020/2092 rendelete (2020. december 16.) az uniós költségvetés védelmét szolgáló általános feltételrendszerről

[21]   2011. október 25-i Microban International és Microban (Europe) kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, T-262/10, ECLI:EU:T:2011:623, 21. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[22]   2012. június 4-i Eurofer kontra Bizottság ügyben hozott végzés, T-381/11, ECLI:EU:T:2012:273, 59. pont; 2013. szeptember 12-i Palirria Souliotis kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, T-380/11, ECLI:EU:T:2013:420, 44. pont

[23]   2013. december 19-i Telefónica kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, C-274/12 P, ECLI:EU:C:2013:852, 27. pont; 2018. március 13-i Industrias Químicas del Vallés kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, C-244/16 P, ECLI:EU:C:2018:177, 42. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[24]   2013. december 19-i Telefónica kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, C-274/12 P, ECLI:EU:C:2013:852, 30. pont; 2018. március 13-i Industrias Químicas del Vallés kontra Bizottság ügyben hozott ítélet, C-244/16 P, ECLI:EU:C:2018:177, 45. pont és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat

[25]   Ügyvéd, Nagy és Trócsányi Ügyvédi Iroda

[26]   Irodavezető partner, ügyvéd, Nagy és Trócsányi Ügyvédi Iroda

---