Válságba fordult ünnep: A 70 éves ET története legnagyobb kihívásával néz szembe

Világjogász

2019. június 11. Dr. Petrus Szabolcs LL.M.

dr. Petrus Szabolcs LL.M., EJEB, Emberi Jogok Európai Bírósága, ET, Európa Tanács, Európai Unió

Kapcsolódó termékek: Jogi kiadványok, Ügyvéd Jogtár demo

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A 1949 májusa óta működő, strasbourgi székhelyű Európa Tanács (ET) éppen fennállásának jubileumi évében szembesült lehetőségei korlátozottságával a jogállamiság területén komoly problémákkal küzdő tagjaival szemben.

Túlvállalták magukat

A 1949 májusa óta működő, strasbourgi székhelyű Európa Tanács (ET) éppen fennállásának jubileumi évében szembesült lehetőségei korlátozottságával a jogállamiság területén komoly problémákkal küzdő tagjaival szemben.

„Az ET egyszerre ünnepli fennállásának 70. évfordulóját és küzd története legmélyebb válságával” – mondja a demokráciát és az emberi jogok Európa-szerte védeni hivatott testület soros elnöke, Timo Soini, finn külügyminiszter.[1]

A szervezet 47 tagországa[2] közül többen, mindenekelőtt Oroszországban naponta sértik meg a demokrácia alapelveit és az emberi jogokat. A probléma új dimenziót kapott, amikor Moszkva ’14-ben annektálta a Krím-félszigetet és félkatonai csapatokat küldött Kelet-Ukrajnába. Erőszakosan változtatott meg nemzetközileg elismert határokat. Példátlan eset Európa világháború utáni történetében. Az ET tagállami parlamentek küldöttjeiből álló Parlamenti Közgyűlése kimondta, hogy Oroszország nemzetközi jogot sértett. Egyidejűleg felfüggesztette orosz tagjainak szavazati jogát. A döntés óta a Moszkva delegáltjai bojkottálják a testület üléseit.

Oroszország állandó téma a szervezet szinte minden testületében. A konfliktus bénítja az ET működését. „Az orosz vezetést hidegen hagyják a szankcióink és a Krím ill. Kelet-Ukrajna lakossága sem proftál belőlük, az Európa Tanácsnak viszont komolyan ártanak” – véli Thorbjörn Jagland, aki hosszú évekig volt Norvégia külügyminisztere és 2009 óta az ET főtitkára.[3]

A német delegáció vezetője, Andreas Nick szerint az ET nem rendelkezik a megfelelő eszközökkel Oroszország szankcionálására és a Krím-krízis megoldására. Súlyos hibának tartja, hogy a szervezet belefolyt a konfliktusba. A Parlamenti Közgyűlés tagjainak többsége pártállástól függetlenül osztja a német álláspontot. A szankciók lazítása mellett lennének és megpróbálnák az oroszokat visszaintegrálni a szervezet munkájába.

„Hagyjuk, hogy az orosz küldöttek emberi jogi kérdésekről hozott döntésekben meghozatalában vegyenek részt, amikor a moszkvai vezetés folyamatosan megsérti a demokrácia szabályait és az alapjogokat?” – teszi fel a kérdést az ukrán delegáció vezetője, Volodymyr Ariev.[4] Elképzelhetetlennek tartja, hogy Oroszország tagsági jogainak visszaállítása után Moszkva delegáltjai bekerüljenek az ET kelet-ukrajnai megfigyelő missziójába. A szankciók lazítása sine qua non-jának tartja a Krímben politikai okokból bebörtönzöttek szabadon bocsátását, és azt, hogy a Kreml hozzájáruljon az orosz-ukrán határ ENSZ-kéksisakosok általi ellenőrzéséhez. Ezeket a követeléseket már több, a Krím-konfliktus napirendjén tartó szervezet, így az ENSZ és az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) is megfogalmazta. Az ukrán álláspontot legelkötelezettebb támogatói Grúzia, Örményország, a lengyelek és a balti államok. Azonban ők is tudják, hogy a szankciók a legjobban az azt elfogadó Parlamenti Közgyűlésnek ártanak.

Az ET statútuma[5] szerint a Parlamenti Közgyűlés egy tagállam súlyos jogsértése esetén megvonhatja az ország szavazati jogát. A dokumentum azonban nyitva nagyja, pontosan milyen szavazati jogról van szó: Csak a közgyűlési tagjai nem voksolhatnak vagy az ország az ET egyetlen szervezetének döntéshozatalában sem vehetnek részt? Így az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) bíráinak és a szervezet főtitkárának megválasztásában sem?

Renitens tagállamok

Az ET célja az Emberi Jogok Európai Egyezményében (EJEE)[6] lefektetett alapvető emberi jogok és a demokrácia alapelveinek érvényre juttatása a tagállamokban. Ez hatékonyan nem szankciókkal, hanem úgy érhető el, hogy az érintett tagállam elfogadja az EJEB ítéleteit és az ezekben foglaltakra, valamint az ET más testületeinek ajánlásaira figyelemmel harmonizálják nemzeti jogszabályaikat.

Oroszország esete nyilvánvalóvá tett, hogy az ET-nek nincs hatékony eljárása a nemzetközi jogot ill. a szervezet előírásait sorozatosan megsértő tagjainak szankcionálására. A soros finn elnökség ennek a kidolgozását tekinti fő feladatának. Soino egy három lépcsős eljárás tervezetével állt elő: párbeszéd, megfigyelés, szankcionálás. Utóbbiak között a kizárás lenne az ultima ratio.

Az oroszok nem csak a Parlamenti Közgyűléstől maradnak távol, de tagdíjat sem fizetnek. A fő probléma nem a hiányzó 60 millió euró, hanem hogy az ET statútuma szerint, ha egy tagállam két éven keresztül nem fizet tagdíjat, nem vehet részt a főtitkár megválasztásában és kizárási eljárást kell indítani ellene. A két év idén nyáron fog letelni. Az eljárás nyári megindítása és az oroszok kizárása a testület vezetőjének októberi megválasztásából nyilvánvaló, hogy de facto Oroszország azonnali távozását jelentené.

Moszkva kilépése politikai mérföldkő lenne. Megszűnne az utolsó intézményi kapcsolat Oroszország és a kontinens között. Az orosz polgárok elveszítenék az EJEB által biztosított alapjogvédelmet.

Az alapjogok és a jogállamiság őrei

Az EJEB az ET messze legfontosabb szerve. Feladata a minden tagállam által ratifikált EJEE-ben foglalt alapvető jogok biztosítása: jog az élethez, sajtó-, szólás-, egyesülési-, vallás-, gondolati- és lelkiismereti szabadság, a magán- valamint családi élet tiszteletben tartásához fűződő jog. A tagállamok polgárai keresettel fordulhatnak a testülethez, ha az EJEE-ben foglalt jogaikat megsértve látják.

A bírák legfőbb feladatuknak a tagállamokban nem, vagy csak papíron garantálnak, azonban a gyakorlatban nem érvényesíthető alapjogok biztosítását tekintik. „A szervezet a polgárokért van. Az utóbbi időben különösen fontos szerepet töltünk be az orosz és a török emberek alapjogvédelmében” – mondja Angelika Nussberger, az EJEB német bírája. De nyugat-európai országok esetében is nagy a szervezet jelentősége, különösen, ha egy tagállamban nincs alkotmánybíróság vagy csak sok feltétel teljesítésével lehet a testülethez fordulni. A polgárok csak a hazájukban rendelkezésre álló bírósági végigjárása után fordulhatnak a strasbourgi fórumhoz. „Sokan utolsó esélyükként tekintenek ránk” – érzékelteti az EJEB jelentőségét Nussberger.[7]

Az EJEB természetesen nem csak Oroszországgal és a törökökkel foglalkozik. Itáliát például leginkább az aránytalanul hosszú bírósági eljárások miatt perlik az olasz polgárok. Német vonatkozásban a biztonsági őrizet EJEE-be ütközését kimondó ítélet volt nagy jelentőségű.[8] Írországot Strasbourg kényszerítette a férfiak közötti szexuális kapcsolat dekriminalizálására a ’80-as években. Kimondva, hogy a büntetőjogi üldözés sérti a magánélet szabadságát. Többször megállapították már a kínzás és a kényszermunka tilalmának megsértését is.[9] A legtöbb eljárásnak a szabadságelvonás alatti jogsértés, a magánélet szabadságának csorbítása és a fair eljáráshoz való jog megsértése a tárgya. Ismert, az utóbbi joghoz kapcsolódó eset az utóbbi időből az orosz ellenzéki aktivista, Alekszej Navalnij elleni oroszországi eljárás. Letartóztatását és házi őrizetben tartását politikailag motiváltnak minősítették a strasbourgi bírák. Az orosz államnak kártérítést kellett fizetnie Navalnijnak.[10]

A páneurópai jogszolgáltatásból a tagállami jogelmélet is profitál. A munka 47 ország jogrendszerével megmutatja, hogy ugyan arra a kérdésre sokfajta, akár tucatnyi jó válasz is létezhet. Amit egy tagországban megától érthetődnek, egyetlen, helyesnek tartanak, nem feltétlenül az. Lehetnek jobb megoldások is. „A német jogászokhoz döntő többsége hasonlóan úgy gondoltam, a német jogszabályok a legjobbak. A Strasbourgban eltöltött hat év legfontosabb tanulsága volt, hogy más, sokszor jobb utakat is járhatóak, mint a miénk” – vallja meg őszintén Renate Jaeger, aki 2004 és 2011 között volt a testület német tagja.^[11]

Az EJEB nem változtathatja meg a tagállami bíróságok ítéleteit és nem helyezhet hatályon kívül nemzeti jogszabályokat. Jogsértés elsetén kártérítés megfizetésére kötelezi az elmarasztalt tagállamot az érintett polgára számára. A gyakorlat azonban azt mutatja, hogy a strasbourgi döntések sokszor jogszabályváltoztatásra bírják a tagállamokat, különösen, ha a bírák sorozatban állapítják meg, hogy egy rendelkezés nem egyeztethető össze az EJEE-vel. Az ítéletek politikai szignált is küldenek az érintett és a hasonló problémákkal küzdő tagállamoknak.

Törökország az utóbbi időben leginkább a 2016 puccskísérlet után bevezetett rendkívüli állapot keretében történt tömeges elbocsátások és letartóztatások miatt áll az EJEB előtt. Az országban már tízezres az emiatt folyó eljárások száma. Ezek közül még kevés érte el Strasbourgot, hisz előbb a haza bírói fórumok előtti lehetőségeket kell kimeríteni. Eddig úgy tűnik, a török bíróságok politikailag elfogulatlanul döntenek az ügyekben. A tagállami bírósági utat azonban akkor is végig kellene járni, ha a döntések politikailag motiváltak lennének és ezért a hazai eljárás csak időveszteséget jelentene. Ennek hátterében az áll, hogy az EJEE filozófiája szerint az emberi jogok védelme alapvetően tagállami felelősség. Az EJEB ultima ratio.

Az EJEB sem tökéletes

A határozatok a 3 tagú tanácsokban, a 7 tagú Kamarákban és a 17 bírából álló Nagykamarában is többségi döntéssel születnek. A bírák sokszor nehezen, sok vita árán jutnak eredményre. Habár mind a 47 tagállam az európai jogi kultúra része, közös a tagállami jogrendszerek gyökere, számos jogintézményük megegyezik, sokszor mégis érződnek a nemzeti különbségek. „Nem egy olyan kolléga volt, akinek a világnézetére, jogfelfogásra rányomta a bélyegét, hogy szakmailag a rendszerváltás előtt szocializálódott, vagy, hogy egy ma is az autoriter vezetés jegyeit mutató országból jön és azonosul a hazai rendszerrel” – számol be tapasztalatairól Renate Jaeger.[12] Hozzáteszi, az se ritka, hogy egy bíró nem rendelkezik a megfelelő szakmai felkészültséggel, ill. nyelvtudással, csak a pénz és a presztízs miatt jön Strasbourgba. „Az ilyen kollégák jobb esetben nem folytak bele érdemben a döntéshozatalba” – mondja az egykori bírónő.

Vannak, akiknek kényelmesebb lenne Strasbourg nélkül

A sorozatosan elmarasztalt tagállamok előbb-utóbb kénytelenek változtatni az EJEE-t sértő szabályokon, ill. gyakorlaton. Ehhez azonban egyre többnek nem fűlik a foga. Nem csak a kelet-európaiak közül.

Svájcban tavaly novemberben az u.n. önrendelkezési-kezdeményezésről (Selbstbestimmungsinitiative) tartottak népszavazást. Cél az alkotmány elsőbbségének biztosítása volt a nemzetközi joggal szemben. A többség elutasította a javaslatot (66%-34%). Ha az igenek győztek volna (1) az alaptörtvénnyel ellentétes nemzetközi szerződéseket fel kellett volna mondani; (2) a nemzetközi jog ilyen rendelkezései nem lehetett volna alkalmazni; (3) a Szövetségi Bíróság (Bundesgericht) pedig csak olyan nemzetközi egyezményekre hivatkozhatott volna ítéleteiben, amelyeket népszavazás erősített meg. A kezdeményezők bevallottan az EJEB ítéleteit elégelték meg.

A javaslat megbukott, mégis máig nyugtalanságot okoz Strasbourgban. „Ha egy Svájchoz hasonló ország, amelyben az emberi jogoknak hosszú tradíciójuk van, kilépne, az alapvetően rendítené meg a szervezetet” – véli az EJEB már idézett, hivatalban lévő német bírája, Angelika Nussberger.[13]

A kellemetlen ítéletek miatt nem egy kormány van, amely szíve szerint függetlenítené magát a testülettől. Az utóbbi időben például a lengyel. Az ET-nak nem csak eljárása, ötlete sincs az ilyen országok kezelésére. „Az utóbbi 10-15 évben az egyes polgárok jogai kerültek a fókuszba és túl keveset foglalkoztunk a problémával, hogy bizonyos tagállamokban sorozatos, rendszerszerű jogsértések történnek” – mondja önkritikusan Nussberger. „Triviális, mégis csak mostanság tudatosodik bennünk, hogy a tagállamokban, ahol nem megfelelőek a jogállami keretek, nem lehet effektív alapjogvédelem sem” – folytatja.[14]

Fény az alagút végén

A ET külügyminisztereinek május közepén Helsinkiben tartott soros ülésén némi közeledés történt Moszkva és Strasbourg között. Sergej Lavrov és Heiko Mass, az orosz és a német külügyminiszter kétoldalú találkozójuk után kijelentették, hogy mindkét fél a probléma rendezésében érdekelt. Egyetértettek, hogy Oroszország távozásán mindenki veszítene.

A külügyminiszterek többsége támogatja a finn javaslatot, amely szerint visszaállítanák Oroszország tagi jogait, amennyiben nyilatkozatban tenne hitet az emberi jogok tiszteletben tartása mellett. Cserébe a Parlamenti Közgyűlés elismerné, hogy részben jogalap nélkül korlátozta az oroszok szavazati jogát. Kérdés, hogy Ukrajna és a balti államok nyitottak lesznek-e a kompromisszumra.

A külügyminiszterek elhatároztak, hogy jobban be fogják vonni a civil szervezeteket az ET munkájában. Izgalmas kérdés, miként fog működni ez a gyakorlatban, hisz több tagállamban, így Oroszországban is korlátozzák az NGO-k tevékenységét.

A nyáron hivatalba lépő új főtitkár feladata lesz, hogy megoldást találjon a renitens tagállamok kezelésére, úgy, hogy közben biztosítva maradjon mind a 800 millió európai polgár effektív strasbourgi alapjogvédelme.

[1] https://www.deutschlandfunk.de/krise-im-jubilaeumsjahr-der-europarat-blockiert-sich-selbst.724.de.html?dram:article_id=447897

[2] Fehéroroszország kivételével lényegében valamennyi európai ország és a Kaukázus államai is.

[3] https://www.deutschlandfunk.de/krise-im-jubilaeumsjahr-der-europarat-blockiert-sich-selbst.724.de.html?dram:article_id=447897

[4] https://www.deutschlandfunk.de/krise-im-jubilaeumsjahr-der-europarat-blockiert-sich-selbst.724.de.html?dram:article_id=447897

[5] https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016802f6a4f

[6] https://www.echr.coe.int/Documents/Convention_HUN.pdf

[7] https://www.deutschlandfunk.de/krise-im-jubilaeumsjahr-der-europarat-blockiert-sich-selbst.724.de.html?dram:article_id=447897

[8] M. kontra Németország (19359/04 sz. kérelem), 2009. december 17.

https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22languageisocode%22:[%22HUN%22],%22appno%22:[%2219359/04%22],%22documentcollectionid2%22:[%22CHAMBER%22],%22itemid%22:[%22001-139328%22]}

[9] Norris kontra Írország (10581/83 sz. kérelem), 1988. október 26. http://www.eugrz.info/PDF/EGMR4/EGMR04-12.pdf

[10] Navalnij kontra Oroszország (43734/14 sz. kérelem), 2019. április 9.

https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-192203%22]} (angolul)