A fegyelmi felelősség kérdései I.

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A munkaviszonyban, illetőleg a közszféra munkaviszony jellegű jogviszonyaiban foglalkoztatottakat a rájuk irányadó jogszabályok, kollektív szerződés, illetve a velük kötött szerződések, illetőleg kinevezésük alapján különféle kötelezettségek terhelik. A fegyelmi felelősség kérdése akkor merül fel, ha e kötelezettségeket a foglalkoztatott megszegi. A fegyelmi felelősség szabályozásának három fő témaköre: a felelősséget megalapozó kötelezettségszegések, az ezekből fakadó jogkövetkezmények, valamint az ezek megállapítására irányadó eljárás.

A foglalkoztatott felelősségének közjogias és magánjogias felfogása

A szocialista munkajogra 1992 előtt a közjogi szemlélet volt jellemző, ennek megfelelően az akkori Munka Törvénykönyve (1967. évi II. törvény) 55. §-a „a munkaviszonyával kapcsolatos kötelezettségét vétkesen megszegő dolgozóval szemben” a következő fegyelmi büntetéseket engedte alkalmazni: megrovás, szigorú megrovás, meghatározott kedvezmények és juttatások csökkentése vagy megvonása, a személyi alapbér csökkentése, áthelyezés, illetőleg azonnali hatályú elbocsátás. Ez utóbbi alkalmazását előbb-utóbb akár az érintett (volt) munkavállaló közveszélyes munkakerülésért való elmarasztalása is követhette.

Az 1992. évi XXII. törvénnyel (a továbbiakban: régi Mt.) kihirdetett, a rendszerváltás utáni Mt. szakított a korábbi felfogással, a „fegyelmi” szót a normaszöveg nem is tartalmazta, a törvény átmeneti szabályai pedig a folyamatban lévő fegyelmi eljárásokat megszüntették. A régi Mt. 109. §-a a munkaviszonyból származó kötelezettségeknek a munkavállaló általi vétkes megszegése esetére kizárólag kollektív szerződés rendelkezése esetén tette lehetővé törvényben nem szereplő jogkövetkezmények meghatározását, egyébként pedig a rendkívüli felmondás volt az a jogintézmény, amelyet a munkáltató alkalmazhatott akkor, ha a munkavállaló a munkaviszonyból származó lényeges kötelezettségét szándékosan vagy súlyos gondatlansággal jelentős mértékben megszegte, vagy egyébként olyan magatartást tanúsított, amely a munkaviszony fenntartását lehetetlenné tette [régi Mt. 96. § (1) bekezdés]. Mindebben a magánjogias felfogás oly módon tükröződött, hogy a régi Mt. többé nem ismerte el a munkáltatót a munkavállaló felett álló jogalanynak, hanem két egyenrangú fél viszonyát szabályozta. Ezzel függött össze egyfelől az, hogy a kötelezettségszegés jogkövetkezménye nem törvényben meghatározott „büntetés”, hanem elsősorban a felek között fennálló szerződés megszüntetése, másodsorban szerződésben meghatározott jogkövetkezmény lehetett. Másfelől pedig a régi Mt. alapján nem csupán a munkáltatót, de a munkavállalót is megillette a rendkívüli felmondás joga, ha a kötelezettségszegést vele szemben a munkáltató követte el.

A közjogias szemlélet azonban 1992 után megmaradt a közszféra munkajogi törvényeiben: a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (Ktv.), a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (Kjt.), az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény (Üsztv.), a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény (Bjt.), az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény (Iasz.), valamint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (Hszt.) továbbra is szabályozta a fegyelmi eljárást és az annak eredményeként kiszabható fegyelmi büntetéseket. Mindez igaz az említett törvények helyébe lépő, azonos szabályozási tárgyú újabb jogállási törvényekre is.

A folyamat következő lépése az volt, amikor 2012. július 1-jén hatályba lépett a jelenlegi Munka Törvénykönyve, a 2012. évi I. törvény (a továbbiakban: Mt.). Ezzel összefüggésben a Kjt. is módosult, mégpedig oly módon, hogy a közalkalmazottakkal szembeni fegyelmi eljárás lefolytatásának lehetősége megszűnt, a Kjt. 45-54. §-ai hatályon kívül kerültek. Cikksorozatunk első részében ezt az „elmagánjogiasodott” közalkalmazotti szabályozást vesszük szemügyre.

A közalkalmazottak vétkes kötelezettségszegése

A munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény hatálybalépésével összefüggő átmeneti rendelkezésekről és törvénymódosításokról szóló 2012. évi LXXXVI törvény (Mth.) indokolása leszögezte, hogy a jogalkotó a közalkalmazottak fegyelmi felelősségét túlszabályozottnak, bürokratikusnak és rugalmatlannak, illetőleg „jelentős mértékben indokolatlannak” találta. Kiemelte, hogy  közalkalmazottak jogállása – más jogállási törvényekkel összehasonlítva – jellegét tekintve talán a legközelebb áll a munkaviszonyhoz. A további közelítés valósult meg azáltal, hogy a Kjt-ből kikerült a fegyelmi eljárás jogintézménye, és hogy ezzel párhuzamosan a Kjt. 44/A. §-a alapján a közalkalmazottakra irányadónak kell tekinteni az Mt. 56. §-át, mely a munkavállaló vétkes kötelezettségszegésének jogkövetkezményeit határozza meg. Emellett pedig a rendkívüli felmentésről szóló Kjt. 33/A. § is alkalmazandó.

 A közalkalmazotti jogviszonyból származó kötelezettség vétkes megszegése esetén sor kerülhet rendkívüli felmentésre, illetőleg hátrányos jogkövetkezmények alkalmazására. Rendkívüli felmentéssel ezen felül akkor is élhet a munkáltató, ha a közalkalmazott nem kötelezettségszegő, de olyan magatartást tanúsít, amely a közalkalmazotti jogviszony további fenntartását lehetetlenné teszi (az a munkáltatótól nem várható el). A kötelezettségek közé a legalapvetőbb, munkavégzési és rendelkezésre állási  kötelezettségek mellett mellékkötelezettségek is tartoznak, például a gondosság, a munkatársakkal való együttműködés, a munkakörnek megfelelő bizalom tanúsítása [Mt. 52. § (1) bekezdés]. Egyes kötelezettségszegések megítélése egyszerűbb – például egyes munkaköri feladatok ellátásának, a munkaidőben való megjelenés elmulasztása, igazolatlan hiányzás, késés, összeférhetetlen helyzet megszüntetésének elmulasztása, munkáltatói utasítás jogosulatlan megtagadása –, másoké nehézkesebb: például a megfelelő színvonalú munkavégzés követelményének megsértését a közalkalmazott minősítésével, munkáltatói visszajelzésekkel stb. lehet bizonyítani. A közalkalmazottakra is vonatkozik az Mt. 8. § (2) bekezdése, mely szerint a közalkalmazott a munkaidején kívül sem tanúsíthat olyan magatartást, amely – különösen munkakörének jellege, a munkáltató szervezetében elfoglalt helye alapján – közvetlenül és ténylegesen alkalmas munkáltatója jó hírnevének, jogos érdekének vagy a közalkalmazotti jogviszony céljának veszélyeztetésére. Ennek alapján – elvileg, az eset összes körülményei mérlegelése alapján – a botrányos magánélet is képezheti a tágabb értelemben vett fegyelmi felelősségre vonás alapját.

A kötelezettségszegésnek vétkesnek, azaz szándékosnak vagy gondatlannak kell lennie; ha a közalkalmazottat még gondatlanság sem terheli, felelősségre nem vonható. Ha a közalkalmazott a cselekedet, mulasztás következményeit előre látja, és kívánja is azok bekövetkezését, illetve közömbös az iránt, bekövetkeznek-e vagy sem, magatartása szándékosnak minősül; ha a cselekedet, mulasztás következményeit előre látja, de könnyelműen bízik azok elmaradásában, vagy akár a következményeket azért nem látja előre, mert elmulasztotta a tőle elvárható figyelmet vagy körültekintést, gondatlanságról beszélünk. A fegyelmi jogkövetkezmény alkalmazását tehát a munkáltató részéről meg kell előzze a közalkalmazott tudati állapotának ezen szempontok szerinti vizsgálata is. (A vétkesség ugyanakkor nem feltétele a rendkívüli felmentésnek, ha az a jogviszony fenntartását lehetetlenné tevő magatartáson alapul.)

A közalkalmazott kötelezettségszegése okozhat kárt vagy személyiségi jogi sérelmet is a munkáltatónak vagy harmadik személynek, ám mindez nem feltétele annak, hogy a fegyelmi jogkövetkezmény megállapítható legyen.

A fegyelmi jogkövetkezmények

A törvény egyedül a rendkívüli felmentést nevesíti. A rendkívüli felmentés jogintézményét 2007-ben csak a gyakornokokra nézve vezették be, a fegyelmi eljárás megszüntetésével tették általában minden közalkalmazottra alkalmazható jogkövetkezménnyé. Tartalmában a rendkívüli vagy azonnali hatályú felmondásnak felel meg: a közalkalmazotti jogviszonyt felmentési idő nélkül szünteti meg, így a közalkalmazottat állása elvesztésén túl távolléti díj és végkielégítés sem illeti meg.

Az egyéb hátrányos jogkövetkezményekkel kapcsolatosan a Kjt. csak annyit ír elő, hogy azok egyfelől a kötelezettségszegés súlyával arányosak, másfelől a munkaviszonnyal összefüggők, harmadrészt csak határozott időre szólók, negyedrészt személyiségi jogot (a közalkalmazott emberi méltóságát) nem sértők kell, hogy legyenek. E jogkövetkezményeket a kollektív szerződésben, vagy a kinevezésben kell meghatározni. Ennek során nincs akadálya annak, hogy a korábbi Kjt-szabályozásból merítsen a munkáltató és a szakszervezet. Előírható például szóbeli figyelmeztetés, írásbeli megrovás,  az előmeneteli rendszerben történő várakozási idő legfeljebb egy évvel történő meghosszabbítása; jogszabály alapján adományozott címtől való megfosztás; pénzbüntetés vagy illetmény-eltérítés megvonása (a vagyoni hátrány nem haladhatja meg a foglalkoztatott – a hátrányos jogkövetkezmény megállapításakor hatályos – havi illetményének, munkabérének 50 %-át), magasabb vezető, illetve vezető beosztás visszavonása stb.

A fegyelmi felelősség megállapítása

A Kjt-ből, mint már említettük, elmaradtak a rugalmatlannak és bürokratikusnak ítélt eljárási szabályok. Nem szerepel a törvényben a korábbiak szerinti két eljárási szakasz (vizsgálat és fegyelmi tárgyalás), az egyes eljárási cselekmények lefolytatására feljogosított személyek, az egyes eljárási cselekményekre vonatkozó részletes határidők sem. A törvény csak néhány lényeges pontot határoz meg.

Az egyik a jogkövetkezmény meghatározására jogosult személye: azaz a munkáltatói jogkörgyakorló. Az Mt. illetve a Kjt. nem cizellálja a munkáltatói jogköröket aszerint, mely vezető jogosult a fegyelmi jogkört gyakorolni; a munkáltatói joggyakorlás rendjét – a jogszabályok keretei között – a munkáltató határozhatja meg [Mt. 20. § (2) bekezdés], de a jogkörgyakorló(k) személyéről a közalkalmazottat előzetesen tájékoztatni kell [Mt. 46. § (1) bekezdés h) pont]. Ha a munkáltatói jogkört nem az arra jogosított személy (szerv, testület) gyakorolta, eljárása érvénytelen. Itt is érvényesül ugyanakkor az Mt-nek az a szabálya, hogy ha a jogkör gyakorlója a jognyilatkozatot utólagosan jóváhagyta, vagy a közalkalmazott a körülményekből alappal következtethetett az eljáró jogosultságára, a fegyelmi jogkövetkezményt érvényesnek kell tekinteni [Mt. 20. § (3) bekezdés]. Lehetséges, hogy a közalkalmazottal szembeni fegyelmi jogkört – például önkormányzati intézmény magasabb vezetője esetén – testület gyakorolja. Ez esetben a tudomásszerzés időpontjának azt kell tekinteni, amikor a rendkívüli felmentés okáról a testületet – mint a munkáltatói jogkört gyakorló szervet – tájékoztatták.

A másik lényeges, törvényben meghatározott pont a jogkövetkezmény alkalmazására nyitva álló határidő. A Kjt. 33/A. § (3) bekezdése a rendkívüli felmentés jogát az annak alapjául szolgáló okról való tudomásszerzéstől számított 15 napon belül, legfeljebb azonban az ok bekövetkeztétől számított egy éven belül, bűncselekmény elkövetése esetén a büntethetőség elévüléséig teszi lehetővé. Ugyanez irányadó az egyéb jogkövetkezményekre is az Mt. 56. § (3) és 78. § (2) bekezdése alapján. A szubjektív határidő rövidsége és a megalapozottság követelménye együttesen egyfelől azt eredményezi, hogy viszonylag szűk körben lehet élni a fegyelmi jogkövetkezmények alkalmazásának lehetőségével; másfelől, hogy a kollektív szerződésben, kinevezésben is csak olyan egyszerű eljárási szabályok írhatók elő, amelyek lehetővé teszik a körülmények feltárását és a döntés meghozatalát ilyen rövid idő alatt is.

A harmadik fontos, törvényben meghatározott eljárási szabály az az előírás, hogy a hátrányos jogkövetkezménnyel járó intézkedést írásba kell foglalni és indokolni kell [Mt. 56. § (5) bekezdés]. Az indokolással szemben a valóság, okszerűség és világosság követelménye alkalmazandó.

Melyek lehetnek az eljárási szabályok, amelyeket a kollektív szerződésben, kinevezésben indokolt meghatározni? Lehetőség van például arról rendelkezni, hogy egyes fegyelmi jogköröket kik gyakorolnak, illetve felhatalmazni a munkáltatói jogkörgyakorlót, hogy adott esetben kijelölje az eljáró személyt (például a vizsgálat lefolytatásával megbízzon egy másik vezetőt). Meghatározhatók összeférhetetlenségi szabályok (kizárható a jogkörgyakorlásból, akit a vizsgálat során tanúként kell meghallgatni, aki az eljárás alá vont közalkalmazott hozzátartozója, vagy akitől egyébként az ügy elfogulatlan elbírálása nem várható el). Meghatározhatók az eljárás alá vont személy jogai (észrevétel tétele, bizonyítás javasolása, iratokba való betekintés, szakszervezet bevonása). Indokolt lehet továbbá előírni a bizonyítás lefolytatásának, eredményének jegyzőkönyvbe foglalását.

---