A közigazgatási eljárás és az ésszerű időtartam

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

„A lassú közigazgatás rossz közigazgatás”, következésképpen az ügyek gyors vitele a megfelelő közigazgatás egyik fő ismérve. Eme elv különös jelentőséggel bír azokban az esetekben, ahol egy tevékenység jogszerű gyakorlása előtt egy engedélyt vagy bármilyen más hozzájárulást kell beszerezni a közigazgatástól.

Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a jó közigazgatásról szóló ajánlása szerint: A közigazgatási hatóságoknak ésszerű időn belül kell teljesíteniük kötelezettségüket és kell eljárniuk.

Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a közigazgatási hatóságok mérlegelési jogkörének gyakorlásáról szóló ajánlása pedig eképpen fogalmaz: A közigazgatási hatóság mérlegelési jogkörének gyakorlása során döntését az adott ügy szempontjából ésszerű határidőn belül hozza meg.

„A lassú közigazgatás rossz közigazgatás”, következésképpen az ügyek gyors vitele a megfelelő közigazgatás egyik fő ismérve.  Ezen elv különös jelentőséggel bír azokban az esetekben, ahol egy tevékenység jogszerű gyakorlása előtt egy engedélyt vagy bármilyen más hozzájárulást kell beszerezni a közigazgatástól. Ilyenkor a kérelmező számára lényeges, hogy amilyen gyorsan csak lehetséges, beszerezze a hatóság ezen engedélyét. Amennyiben egyáltalán nem lenne a jog által előírt határidő a döntés meghozatalára, úgy a kérelmező meghatározatlan ideig egy bizonytalan helyzetben lenne, amely számottevő nehézséget róna rá a gyakorlatban és az önkényességnek egy rejtett formáját valósítaná meg.

Számos tényezőtől függ, hogy az adott esetben mi minősül ésszerű időtartamnak, különösen a szóban forgó ügy összetettségétől, a meghozandó döntés sürgősségétől és az érintett személyek számától. Európai szinten az Emberi Jogok Európai Egyezményének szervei által kialakított esetjog mutatja meg azt a módszert, amellyel az ésszerű időtartam megállapítható, többek között közigazgatási ügyekben.

A természetes személyek jogait és kötelezettségeit meghatározó eljárások gyors lefolytatása az igazságosság lényegi eleme. A gyorsaság követelménye az eljárások nézőpontjából – amely egyébiránt szintén megtalálható az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. Cikkének 1. bekezdésében – tovább erősíti a jogbiztonság követelményének célkitűzését. Tulajdonképpen, mielőtt a közigazgatási eljárást eldöntő aktus megszületik, az eljárás elintézetlen marad és így a jogi helyzet meghatározatlan lesz, csupán ez az aktus fogja megnyitni az eljárás vagy a döntés elleni jogorvoslat lehetőségét. Éppen ezért, amennyiben az eljárás egy alakszerű közigazgatási aktus meghozatalával zárul, az érintett közigazgatási hatóságnak le kell folytatnia az eljárás különböző szakaszait és ésszerű időn belül meg kell hoznia a döntést. Ezen alapelvnek érvényesülnie kell, függetlenül attól, hogy az eljárást a közigazgatási szerv indította hivatalból, vagy egy ügyfél kérelmére indult. A cselekvés hiányát (a közigazgatás hallgatása) a nemzeti jog szerint egy bizonyos idő eltelte után vagy úgy kell tekinteni, mintha valamilyen (pozitív vagy negatív) döntéstartalmú aktus született volna, vagy pedig lehetővé kell tenni ezen helyzet felülvizsgálatát egy közigazgatási vagy bírói fórum által, amely alkalmas ezen cél elérésére (a mulasztás kontrollja).

Az Európai Unión belül általában szintén nem találhatunk precíz időkorlátokat a közigazgatási döntések vonatkozásában, úgy, mint egyes tagállamokban, jóllehet, ez egyértelmű garanciát jelentene az állampolgárok számára.  A közigazgatási szervek ésszerű időn belül való eljárásának kötelezettségét éppen ezért a bírósági esetjog alakította ki.  Az Európai Bíróság is elismerte, hogy egy pontos maximális határidőt képtelenség meghatározni általánosságban, az eljárás időtartamának ésszerű volta csak az adott ügy konkrét körülményeinek fényében ítélhető meg, figyelembe véve annak bonyolultságát, annak jelentőségét az érintettekre nézve, valamint mind a felek, mind pedig a hatóság magatartását.  A Bíróság több esetben rávilágított arra, hogy valamely – főként alapító szerződésben foglalt – határidő be nem tartása olyan súlyos eljárási hibának minősül, hogy a közösségi szerv aktusát meg kell semmisíteni.  Az elv értelmezését segítheti elő A helyes hivatali magatartás európai kódexének szabályozása, amely az alábbiakat tartalmazza az ésszerű határidő vonatkozásában:

A tisztviselő biztosítja, hogy az intézményhez intézett valamennyi kérelemmel vagy panasszal kapcsolatban ésszerű határidőn belül, haladéktalanul, de mindenképpen a beérkezés időpontjától számított maximum 2 hónapon belül határozat szülessen. Ez a rendelkezés a nyilvánosság tagjainak leveleire adandó válaszokra, valamint a tisztviselő által feletteseinek küldött olyan hivatali feljegyzésekre adott válaszokra is kiterjed, amelyekben a tisztviselő a meghozandó határozattal kapcsolatosan kér utasítást.

Ha az intézményhez intézett kérelemről vagy panaszról az abban felvetett kérdések bonyolultsága miatt a fent említett határidőn belül nem lehet határozatot hozni, a tisztviselő a lehető leghamarabb tájékoztatja erről az ügyfelet. Ebben az esetben a végleges döntésről a legrövidebb időn belül értesíteni kell az ügyfelet.

A Kódex rendelkezéseiből kitűnően az ésszerű határidő követelményét kiterjesztően kell értelmezni, az nem csupán a döntés meghozatala során, a meghozatalhoz szükséges időtartamot jelenti, hanem kiterjed az eljárás egyes részcselekményeinek (pl. válaszadási kötelezettség) megfelelő időn belül történő elintézésére is. Az ésszerű idő pontos tartamának problematikus voltát tükrözi a Kódex is, hiszen konkrét időtartamot (2 hónap) a határozat megszületéséhez fűz csupán, más esetekben – a határidő meghatározhatatlan volta miatt – „lehető leghamarabb”, illetőleg „a legrövidebb időn belül” kell eljárni, amely fogalmak nyilvánvalóan tág keretek között értelmezhetők, így kikényszeríthetőségük meglehetősen kérdéses lehet.

A magyar Alkotmánybíróság az ésszerű időtartam követelményét elsődlegesen az igazságszolgáltatás vonatkozásában fejtette ki. Ennek értelmében a tisztességes eljárás követelményeinek széles értelmezése magában foglalja az ésszerű időn belüli elbírálás követelményét, ami igazolhatja az egyszerűsített eljárási formák meghonosítását és bizonyos körben akár a tárgyaláson kívüli ügyintézést is. Az időszerűség követelménye azonban csak egy a tisztességes eljárás elmei közül, amelynek érvényre juttatása végletekig nem fokozható, s amely a tisztességes eljárás további szempontjai fölött nem szerezhet uralkodó befolyást, más alapjogot pedig semmiképpen nem sérthet. A védelem jogainak korlátozásából eredő „időnyereség” nem tekinthető olyan számottevő értéknek, amely az alkotmányos jogok és követelmények megszorítását indokolhatná. Ez a megfontolás az igazságszolgáltatás alkotmányos működéséhez méltatlan, merőben praktikus szempontnak tekinthető, amellyel szemben áll a bíróságnak az ügyek alapos felderítésére, a bizonyítékok körültekintő mérlegelésére, a súlyosító és enyhítő körülmények hibátlan felderítésére, az igazságos és a jogszabályoknak megfelelő döntés meghozatalára vonatkozó kötelezettsége.

Az Alkotmánybíróság a közigazgatás vonatkozásában az elvet a jogbiztonság követelményéből a következőképpen vezette le: az Alkotmányban meghatározott jogállam fogalmának egyik feltétlen ismérve a jogbiztonság. A jogbiztonságnak viszont elengedhetetlen követelménye, hogy a jogalkalmazói magatartás – adott esetben: az államigazgatás és az önkormányzat döntési feladat- és hatáskörébe tartozó ügy törvényi szabályozás szerinti elintézésének időtartama – előre kiszámítható legyen. Az ügyfél közigazgatási határozathozatalra vonatkozó joga nem tehető függővé attól, hogy a közigazgatási szerv milyen időpontban hajlandó dönteni a hatáskörébe utalt ügyben. A közigazgatásnak ugyanis alkotmányos kötelessége, hogy hatáskörét gyakorolja, azaz illetékességi területén a hatáskörébe utalt ügyben az erre megszabott idő alatt érdemi döntést hozzon. Az érdemi közigazgatási határozat meghozatalára az általános és a különös államigazgatási eljárási törvények – a polgári perrendtartástól eltérően – különféle határidőket írnak elő. A közigazgatási eljárás nem nélkülözheti a kötelező ügyintézési határidőket. Akár kérelemre, akár hivatalból indul tehát az eljárás, a közigazgatási határozat előírt időben történő kiadása jogos magán- és – közvetlenül vagy közvetve – közérdeket szolgál. A jogbiztonság és a jogállamiság alkotmányos követelménye sérül ezért ama törvényhozói mulasztás miatt, mely az egyébként tételesen előírt ügyintézési határidők – a közigazgatási szerv mulasztásából eredő – be nem tartása ellen nem nyújt hatékony jogvédelmi eszközt az ügyfél számára.

Az ésszerű időtartam követelménye a közigazgatás vonatkozásában helyet kapott az új Alaptörvényben is. „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok […] ésszerű határidőn belül intézzék.”  A magyar közigazgatási eljárási kódex az ésszerű határidő helyett az ügyintézési határidő, illetőleg a jogszabályban meghatározott határidő kifejezést használja. „Az ügyfeleket megilleti a tisztességes ügyintézéshez, a jogszabályokban meghatározott határidőben hozott döntéshez való jog és az eljárás során az anyanyelv használatának joga.”  A jogelmélet szerint „az ügyintézési határidő az az eljárási törvényben és az esetleges külön jogszabályban rögzített határidő számítási szabályok alapján megállapított és érvényesülő, az adott közigazgatási hatósági ügy érdemi elintézésére irányadó időtartam, melyen belül a hatóságnak érdemi döntési kötelezettségét teljesítenie kell.”  Kiemelendő, hogy az ügyintézési határidő sohasem abszolút, hiszen mindig az adott ügy konkrét körülményeitől függ, hogy ez az időtartam mikor kezdődik, mikor ér véget és milyen olyan eljárási cselekmények zajlanak a két végpont között, amelyek nem számítanak bele az ügyintézési határidőbe. A hatályos Ket. az ügyintézési határidőt szabályozó fejezetén belül – rövid vargabetű után – az általános, harminc napos határidőt veszi alapul. „A határozatot, az eljárást megszüntető végzést, valamint a másodfokú döntést hozó hatóságnak az első fokú döntést megsemmisítő és új eljárásra utasító végzését […] harminc napon belül kell meghozni és gondoskodni a döntés közléséről. Ennél rövidebb határidőt bármely jogszabály, hosszabbat pedig törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg.”  Ezen általános szabály alól természetesen számos kivételt találhatunk, egyrészt magában a Ket.-ben, másrészt pedig az egyes külön eljárási jogszabályokban.  Kiemelendő az eljárási kódexnek a Ket.-novella által eszközölt legutóbbi azon módosítása, melynek értelmében „ha e törvény valamely eljárási cselekmény teljesítésének vagy végzés meghozatalának határidejéről nem rendelkezik, a hatóság haladéktalanul, de legkésőbb nyolc napon belül gondoskodik arról, hogy az eljárási cselekményt teljesítse vagy a végzést meghozza”.  Ennek megfelelően tehát a hatóság még akkor sem halogathatja a cselekvést, ha egyébként nincsen konkrét határidő előírva a számára.

A szerző: dr. Váczi Péter ügyvéd

 

---