AB: nem alaptörvény-ellenes a hajléktalanokkal kapcsolatos szabálysértés

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság szerint a szabálysértési szankció alkalmazásának meg kell felelnie az életvitelszerű közterületen tartózkodás tilalma alkotmányos céljának, az elesett, magukról gondoskodni nem tudó személyek ellátórendszerbe vonásának.

1. Az alapügy

A Kaposvári Járásbíróság bírája az előtte életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése szabálysértés miatt folyamatban lévő szabálysértési ügyben bírói kezdeményezést terjesztett az Alkotmánybíróság elé. Ebben indítványozta a Szabs. tv. 178/B. § (1) bekezdése, (5) bekezdése, (6) bekezdés a) és b) pontja, (7) bekezdése, valamint (13)-(15) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését. A kezdeményezés alapjául szolgáló ügyben a Kaposvári Rendőrkapitányság a bíróság elé állított eljárás alá vont személyt előállította és feljelentést tett ellene a Szabs. tv. 178/B. § (1) bekezdése szerinti életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése szabálysértés miatt. A feljelentés szerint az eljárás alá vont személy 2018. október 25-én egy áruház lépcsőjén egy kartonpapíron aludt. Ezt megelőzően az eljárás alá vont személyt három alkalommal helyszíni figyelmeztetésben részesítették. Később hasonló ügyekben hasonló beadvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz a Pesti Központi Kerületi Bíróság két bírája, és a Székesfehérvári Járásbíróság bírája is.

Az indítványozók érvelése szerint a hajléktalanság, mint – jellemzően – kényszerű, kiszolgáltatott állapot szabálysértéssé minősítése nem egyeztethető össze a jogállamiság követelményével, az Alaptörvénynek az alapvető jogok korlátozására vonatkozó rendelkezéseivel, illetve az Alaptörvény Nemzeti hitvallásának az elesettek és a szegények megsegítésének kötelezettségét kinyilvánító rendelkezésével. Az Alkotmánybíróság több határozatában köztük a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatban már vizsgálta a büntető jogalkotás, ideértve a szabálysértési tényállás megállapítása alkotmányos követelményeit, és megsemmisítette a Szabs. tv.-nek a jelen ügyben alkalmazandó jogszabállyal tartalmilag megegyező tényállását. Az indítványozók szerint a támadott szabályozásnak nincs legitim indoka, hiszen a hajléktalanok által esetenként tanúsított társadalomra veszélyes magatartásformákat (pl.: koldulás, csendháborítás, köztisztasági szabálysértés) a Szabs. tv. külön-külön is szankcionálja. Így a támadott rendelkezések valójában a hajléktalanságot kriminalizálják, a jogalkotó pedig a korántsem teljes körűen rendelkezésre álló szociális ellátások igénybe vételére próbálja szorítani az érintetteket. Ezenfelül, tekintettel arra, hogy ennek a szabálysértésnek az elkövetői egyértelműen megállapíthatóan a hajléktalanok, ezért a hivatkozott rendelkezések a diszkriminációtilalom elvébe és az egyenlő méltósághoz való jogba is ütköznek, valamint ellentétesek a tisztességes tárgyalás követelményével és a jogorvoslathoz való joggal is.

Eljárása során az Alkotmánybíróság beszerezte a belügyminiszter, az igazságügyi miniszter és az emberi erőforrások minisztere véleményét. Továbbá az Alkotmánybíróság a Hajléktalanokért Közalapítványt, a Magyar Máltai Szeretetszolgálat Egyesületet és a Menhely Alapítványt is megkereste az indítványokkal kapcsolatos szakmai álláspontjuk kifejtésére.

 2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság elsőként arra utalt, hogy az Alaptörvény Hetedik módosítása az Alaptörvény XXII. cikkét az alábbiak szerint módosította: „(2) Az emberhez méltó lakhatás feltételeinek a megteremtését, továbbá a közterület közcélú használatának védelmét az állam és a helyi önkormányzatok azzal is segítik, hogy törekszenek valamennyi hajlék nélkül élő személy számára szállást biztosítani. (3) Tilos az életvitelszerű közterületen tartózkodás.” A hivatkozott XXII. cikk (2) és (3) bekezdései tehát új alaptörvényi rendelkezéseket iktattak az Alaptörvénybe, amelyek az Alaptörvény egészéhez képest is tartalmuknál fogva új alaptörvényi hátteret adnak a most vizsgált ügynek. Ebből következően már másként, újszerűen merül fel a jelen ügyben vizsgálandó alkotmányossági kérdés, mint a korábbi az Alaptörvény Hetedik módosítása előtti alkotmánybírósági határozatok alapjául fekvő ügyekben, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozók által idézett korábbi alkotmánybírósági határozat már nem irányadó, nem köti az Alkotmánybíróságot az új szabálysértési tényállás alkotmányossági vizsgálata során.

Ezt követően az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozta, hogy számára az Alaptörvény az alkotmányos mérce, az Alaptörvény tételes rendelkezéseit és annak módosítását tartalmi szempontból – az ezt lehetővé tevő hatáskör hiányában – nem ítélheti meg. Ebből következően az Alaptörvény Hetedik módosításával beiktatott XXII. cikke kötelezően alkalmazandó mérce jelen ügyben, és az Alaptörvény XXII. cikkéhez kapcsolt indokolásban kifejezésre juttatott alkotmányozói szándék, illetve cél sem hagyható figyelmen kívül. Ennek értelmében az új alkotmányos szabályok a közterület közcélú használatának a védelmét biztosítja a (3) bekezdésben foglalt alaptörvényi tilalom által.

Az Alkotmánybíróság ezt követően az egyén alkotmányos jogainak a közösség tagjaként való gyakorlását, az együttműködési kötelezettség kérdését vizsgálta. Ennek értelmében a közösség minden tagját egyenlően illetik meg az alkotmányos jogok, az egyén az önrendelkezési joga gyakorlása során is úgy kell, gyakorolja az alkotmányos jogát, hogy azzal mások alkotmányos joggyakorlását – a szükségesség-arányosság követelményrendszerének szem előtt tartásával – ne sértse. A Nemzeti hitvallás szerint „[v]alljuk, hogy az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki”. Egyensúly kell, tehát, hogy fennálljon az egyén alkotmányos jogainak a gyakorlása és a közösség érdekei, a közösséget alkotó más személyek alkotmányos jogainak a gyakorlása között. Az AB szerint azt az egyensúlyt bontja meg az Alaptörvény XXII. cikk (3) bekezdésében foglalt alkotmányos tilalom megszegése. Az államot ugyanakkor az Alaptörvény XXII. cikk (2) bekezdésében foglalt államcél megvalósításában, illetve az ehhez kapcsolódó alapjogok védelmében objektív intézményvédelmi kötelezettség terheli. Az egyén pedig az alkotmányos jogai gyakorlása, illetve alkotmányos kötelezettségei teljesítése során együttműködni köteles nemcsak a közösség tagjaival, de az objektív intézményvédelem biztosítására köteles állammal is. A hatékony objektív intézményvédelem ugyanis nem tud megvalósulni az érintett egyének együttműködése nélkül.

Az Alkotmánybíróság ezen előzményeket követően vizsgálta a támadott tényállást, és arra jutott, hogy a Szabs. tv. szabályozása nem egy élethelyzetet, nem a hajléktalan létet, hanem az együttműködési kötelezettség szándékos és ismételt megtagadását, illetve folyamatos negligálását szankcionálja. Mivel pedig a támadott szabályozás nem célzottan és kizárólagosan a hajléktalanokra, hanem az elkövetők jól elkülöníthető csoportjára nézve állapít meg sajátos szabályokat, így az nem ütközik a hátrányos megkülönböztetés tilalmába sem.

Ezen túlmenően a Szabs. tv. kifogásolt szabályozása csak végső esetben alkalmazható, akkor, ha az együttműködési kötelezettséget szándékosan és ismételten (három alkalommal) megszegik. A fokozatosság elve nyilvánul meg ugyanis abban, hogy a szankcionálást egy intézkedés előzi meg: az eljáró hatósági személyek legalább három alkalommal felkérik az elkövetőt arra, hogy távozzon a helyszínről. A rendelkezés tehát abban tér el a szabálysértés általános eljárási rendjének szabályaitól, hogy első, második, valamint harmadik elkövetéskor nem azonnali szankcionálás, illetve szabálysértési feljelentés történik, hanem felkérik az elkövetőt a terület elhagyására. A Szabs. tv. ezen túlmenően további korlátozó feltételeket állapít meg: pénzbírság, illetve helyszíni bírság kiszabásának nincs helye. Elzárásra pedig főszabály szerint nem kerülhet sor, viszont azokat, akik a közérdekű munka elvégzését nem vállalják, vagy azokat, akik visszaesőnek minősülnek (ha az eljárás alá vont személyt hat hónapon belül már kétszer, jogerősen felelősségre vonták az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése miatt), a bíróság döntése alapján elzárással lehet, illetve visszaeső esetén elzárással kell szankcionálni. Az Alkotmánybíróság értékelése szerint a Szabs. tv. szabályozása a fokozatosság és az arányosság elvét érvényesíti, és megfelel az alkotmányos szabálysértési jog követelményeinek is, érvényesíti annak a garanciáit, amely garanciákat az Alkotmánybíróság a Szabs. tv. egyes rendelkezéseit érintő alkotmányossági vizsgálatai során munkált ki határozataiban. A konkrétan panaszolt alaptörvényi sérelmekkel kapcsolatban az AB szerint nem állapítható meg, hogy a támadott szabályozásban szereplő azon előírás, amely 90 napon belül három alkalommal történő előzetes figyelmeztetéshez köti a szabálysértési eljárás kötelező megindítását eleve értelmezhetetlen és ezért alkalmazhatatlan lenne. Továbbá a vizsgált normaszöveg rugalmas mérlegelési lehetőséget ad a jogalkalmazó szervek számára annak kialakítására, hogy milyen magatartást minősítenek „életvitelszerűnek”. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság arra jutott, hogy a támadott szabályozás nem sérti a normavilágosság, illetve a jogbiztonság követelményét.

A tisztességes bírósági eljáráshoz való joggal és a hatékony jogorvoslathoz való joggal összefüggésben az AB azt hangsúlyozta, hogy a Szabs. tv. 178/B. § (13) bekezdése többoldalú garanciát épít be az őrizet maximális időtartama meghatározására, a hatékony jogorvoslat lehetősége pedig a Szabs. tv. általános szabályai szerint az elrendelt szabálysértési őrizettel szemben is biztosított.

Ezt követően az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az érintettek részéről az alkotmányos együttműködési kötelezettség tanúsítása és az alaptörvényi tilalom megtartása csak akkor várható el, ha az állam is eleget tesz az objektív intézményvédelmi kötelezettségének, azaz ha kialakítja és működteti, illetve – a gazdasági teljesítőképességéhez mérten – folyamatosan fejleszti a hajléktalan személyek részére fenntartott differenciált ellátásokat nyújtó ellátórendszert. Az Alaptörvény XXII. cikk (2) bekezdésének az emberhez méltó lakhatás feltételeinek biztosítását előíró rendelkezéséből az következik, hogy ezen államcél megvalósítása érdekében az állam és a helyi önkormányzatok törekednek valamennyi hajléktalan személy számára szállást biztosítani. Ebből a fokozott állami szerepvállalásból pedig az következik, hogy az állam az intézményvédelmi, illetve életvédelmi kötelezettségének is eleget kíván tenni. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy az utcán élés az, ami emberhez méltatlan életkörülményeket jelent. Épp a méltóság és az emberi élet védelme érdekében kell az államnak az intézményvédelmet biztosítani, figyelemmel a szegények és elesettek megsegítésének az Alaptörvény Nemzeti hitvallásban foglalt rendelkezésére is. Az állam ezért a fokozott intézményvédelmi kötelezettség keretében jogilag szabályozott és megfelelően fenntartott ellátórendszer igénybe vétele érdekében az érintett együttműködési kötelezettségének a megszegését ultima ratio eszközként szabálysértési tényállás keretében szankcionálja. Az önrendelkezési jog, illetve a cselekvési autonómia a Szabs. tv. támadott szabályozásán keresztül szükséges korlátozás alá esik, mert az alkotmányosan védett érték (közterület közcélú jogszabályi keretek között történő „bárki” általi használata) illetve ahhoz kapcsolódóan mások alapjogai ezt megkövetelik. A korlátozás pedig arányos is egyben, mert a szabálysértési szankció csak ultima ratio eszköz, amely megfelel a szabálysértési joggal szemben támasztott alkotmányossági követelményeknek (fokozatosság, arányosság). A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott szabályozás nem sérti az emberi méltósághoz való alapjogot.

Végül az Alkotmánybíróság azt hangsúlyozta, hogy az egészséghez való joggal összefüggésben az állam alkotmányos kötelezettségét akkor teljesíti, ha a szociális ellátó rendszert megszervezi és működteti. Az Alkotmánybíróság elvontan, általános ismérvekkel csak igen szélső esetekre (ellátatlanság, a megfelelő számú férőhely hiánya) korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges alkotmányos minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Az állam által fenntartott és működtetett intézmény, illetve ellátórendszer célszerűségi, illetve hatékonysági szempontjainak mikénti megítélése azonban nem alkotmányossági kérdés, vagyis az ellátás színvonalának önmagában nincsen alkotmányos mércéje. Az állam ugyanakkor az alkotmányos kötelezettsége teljesítése során nem okozhat területenként, vagy társadalmi csoportonként ellátatlanságot. Ezért az AB alkotmányos követelményt fogalmazott meg, amelyben arra helyezte a hangsúlyt, hogy az állam és az önkormányzatok gazdasági teljesítőképességükhöz igazodóan kötelesek az alkotmányos követelményben foglalt államcél megvalósulásához szükséges feltételeket biztosítani, illetve az Alaptörvény XXII. cikk (3) bekezdésben foglalt tilalmat érvényre juttatni.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Sulyok Tamás volt. A döntéshez Pokol Béla párhuzamos indokolást, Czine Ágnes, Hörcherné Marosi Ildikó, Juhász Imre, Schanda Balázs, Stumpf István és Szalay Péter különvéleményt csatoltak.

---