Az önkormányzatok működésének nyilvánossága

A közéletben való részvétel, illetve az azokkal kapcsolatos vélemény kialakítása és kinyilvánítása elképzelhetetlen lenne akkor, ha az érintett szervek eltitkolhatnák, vagy a saját belátásuk szerint tehetnék hozzáférhetővé a közérdekű adatokat.

Alapelvek

Magyarország Alaptörvényének VI. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez. Az Alkotmánybíróság a régi Alkotmányra alapított 2/1992. (V. 29.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy ezen alapjog „lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok demokratikus működését”.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa a Köf.5036/2012/6. számú határozatában kifejtette: „[…] A nyilvánosság részben a képviselő-testület ülésein való részvételt, részben pedig az arról készült adatok megismerésének lehetőségét jelenti. A kettő együtt adja a nyilvánosságot, s ennek következményeként a közérdekű adatokhoz való hozzáférés lehetőségét, ami egyben megteremti a működés feletti kontroll gyakorlásának lehetőségét is”.

A közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog gyakran előkérdése és kiindulópontja egy másik alapjog, a szabad véleménynyilvánításhoz való jog gyakorlásának, ahogy erre az Alkotmánybíróság már többször rámutatott.

A közéletben való részvétel, illetve az azokkal kapcsolatos vélemény kialakítása és kinyilvánítása elképzelhetetlen lenne akkor, ha az érintett szervek eltitkolhatnák, vagy a saját belátásuk szerint tehetnék hozzáférhetővé a közérdekű adatokat.

A közhatalom, ezen belül a helyi közhatalom gyakorlásának nyilvánossága a demokratikus működés alapja, a jogállami működés egyik sarkalatos pontja – mondta ki a Kúria.

Az Infotörvény megkülönbözteti egymástól a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatokat. Az Infotörvény azonban nem az irat, hanem a közérdekű és a közérdekből nyilvános adatok megismerhetőségét szabályozza, mert egy adott dokumentum sokféle adatot tartalmazhat (közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adat, személyes adat, üzleti titok, egyéb védett adat), amelyből csak a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok ismerhetők meg, a teljes dokumentum nem minden esetben.

A nyilvános és zárt ülések

Az Mötv. 2. §2-a alapelvként deklarálja a képviselő-testületi ülések nyilvánosságát, amely azt jelenti, hogy az állampolgár a képviselő-testület ülésein részt vehet és az arról készült jegyzőkönyv adatait megismerheti.

A képviselő-testület működése során egyaránt biztosítani kell a közérdekű adatok nyilvánosságát, valamint a személyes adatok védelméhez fűződő jogot, ezért a zárt ülés tartását az Mötv. szigorú szabályokhoz köti. A zárt ülés kötelező, ha önkormányzati hatósági ügyről van szó.

Ezen esetek közé tartoznak az önkormányzat képviselő-testületéhez telepített, illetve annak bizottságához delegált azon egyedi önkormányzati hatósági ügyek, melyek elbírálása, tárgyalása során a döntéshozó szerv különleges, szenzitív (főként szociális és vagyoni helyzetre, egészségi állapotra vonatkozó) személyes adatokat is kezel.

Lakásbérbeadási ügyek

Az egyedi önkormányzati hatósági ügyek egyik csoportja az önkormányzat képviselő-testületének hatáskörébe tartozó lakásbérbeadási ügyek, melyek a Lakástörvény alapján többféle típusúak lehetnek. Az önkormányzati lakások bérbeadása történhet szociális helyzet alapján, költségelven vagy piaci alapon.

A tulajdonos önkormányzatok mindhárom esetben nyilvánosan meghirdetett pályázati eljárás keretében választják ki az önkormányzati bérlakások bérlőit. A pályázóknak pályázati adatlapot kell kitölteniük  melyen a saját és hozzátartozóik személyes adatain kívül az egy főre jutó jövedelem megállapításához szükséges adatokat, valamint a pályázónak vagyoni-, illetve lakásviszonyára vonatkozóan is nyilatkoznia kell. Ezekben az esetekben a NAIH szerint indokolt a nyilvánosság korlátozása.

A zárt képviselő-testületi/bizottsági ülésen tárgyalandó önkormányzati hatósági ügyek gyakorlati megvalósítása tekintetében a NAIH javasolja, hogy az előterjesztés a benyújtott egyéni kérelmek alapján készüljön, amely –figyelemmel az adatkezelés célhoz kötöttségének elvére –azokat az adatokat, információkat tartalmazza, melyek elengedhetetlenül szükségesek a döntés meghozatalához.

A Hatóság következetes álláspontja szerint a zárt ülésen hozott döntések anonimizálása során, illetve ezen adatok megismerésére irányuló adatigénylés elbírálásakor figyelembe kell venni az adatok megismerhetőségét korlátozó rendelkezéseket és szempontokat is, vagyis a személyes adatok védelmének kötelezettségét.

Akik szociális helyzetükre tekintettel, szociális alapon bérelhetik az önkormányzat tulajdonában lévő lakást az Államháztartási törvény alapján nem tekinthetőek az önkormányzattal üzleti kapcsolatban álló személyeknek, –így figyelemmel arra, hogy köztulajdont használnak –a nevükön és a bérleti jogviszony fennállására vonatkozó személyes adatukon kívül más adatuk nem minősül közérdekből nyilvánosnak. A pályázó személyazonosító adatai, valamint a döntés alapjául szolgáló pénzügyi, vagyoni, szociális, egészségügyi adatok (egyéb védett adatok) nem közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok, így azokat felismerhetetlenné kell tenni a zárt ülés határozatainak közzétételéhez, illetve ezen határozatok közérdekű adatigénylés útján történő megismeréséhez.

Azon magánszemélyeknek, illetve egyéb gazdasági tevékenységet folytató szervezeteknek, személyeknek, akik piaci, üzleti alapon bérlői a köztulajdonban álló ingatlannak, a nevük és a jogviszonyuk mellett a köztulajdont érintő és a bérleti jogviszonnyal összefüggő más adataik, így a bérleti díj hátralékuk is közérdekből nyilvános adatnak minősül.

A természetes személy érintetteket a szerződéskötéskor, illetve ha ez nem történt meg, akkor az adatok kiadása előtt tájékoztatni kell az adataik továbbításáról, annak törvényes jogi alapjáról, illetve a helyi önkormányzati rendeletben is rendelkezni kell a tájékoztatásról.

Szociális ügyek

A képviselő-testület szociális ügyekben hozott határozataiban szereplő adatok megismerhetőségére az Ákr., valamint a Szoctv. rendelkezéseit is figyelembe kell venni. A szociális ügyekben hozott döntések az Ákr. 33. § (5) bekezdése szerint ismerhetőek meg, azok anonimizálását különös gonddal kell elvégezni.

A NAIH állásfoglalása szerint az önkormányzat szerveinek nemcsak azt kell megakadályozniuk, hogy a zárt ülés előterjesztései, jegyzőkönyvei ne kerüljenek nyilvánosságra, hanem azt is, hogy az önkormányzati szervei maguk se sértsék meg a személyes adatok védelméhez fűződő, illetve egyéb más védett érdekeket.

A GDPR rendelkezéseit figyelembe véve a NAIH arra az álláspontra helyezkedett, hogy a szociális nyilvántartásadatait a képviselő-testület tagjai csak akkor és olyan körben ismerhetik meg, amennyiben a kérdéses ellátás odaítéléséről a képviselő-testület saját hatáskörében dönt, és a testület tagjaként a döntési feladatkört a képviselő személyesen gyakorolja.

Az átruházott hatáskörben meghozott szociális ellátást érintő eljárások személyes adatait (a határozatokat és az eljárás iratait) a képviselő-testület tagja csak akkor ismerheti meg, ha a képviselő a jogorvoslati eljárásban benyújtott fellebbezés elbírálására döntési jogkörrel felruházott bizottság, illetve egyéb testület megválasztott tagja. A polgármester, illetve a jegyző által átruházott hatáskörében odaítélt támogatások címzettjéről, összegéről, illetve mértékéről, a képviselő-testület tagja csak zárt testületi ülés keretében kaphat személyes adatokat is tartalmazó tájékoztatást, és csak abban a körben, amely a képviselői feladatainak ellátásával összefüggésben feltétlenül indokolt.

A NAIH szerint adatvédelmi szempontból a helyes eljárás az, ha a zárt ülésre készült előterjesztéseket, a levelében említett tájékoztatást, valamint a zárt ülésről készült jegyzőkönyveket a képviselő-testületi, illetve a bizottsági ülés résztvevői az érdemi döntést követően visszaszolgáltatják.

Az önkormányzati képviselő feladatának ellátáshoz kapcsolódó adatmegismerési joga

A NAIH szerint a képviselő adat megismerési joga önmagában nem terjed ki arra, hogy a szociális nyilvántartásból személyes adatokat kikérjen. A gyakorlatban a szociális ügyek terén e képviselői jogot a képviselő az érintett, elutasított igénylő kérésére, vagy a polgármester által a döntésekről adott tájékoztatás alapján gyakorolhatja, vagyis az adatok megismerésére az érintett adhat felhatalmazást, illetve az adatokat az érintett bocsáthatja a képviselő rendelkezésére a kérelme pozitív elbírálása érdekében, illetve a felülvizsgálat kezdeményezéséről a képviselő-testület maga is döntést hozhat.

A zárt ülés adatainak közzététele

Az ülés résztvevői értelemszerűen megismerhetik a zárt ülésen szereplő előterjesztéseket, illetve –amennyiben csak egyes napirendi pontok tárgyalásánál lehetnek jelen –az adott napirend előterjesztéseit, valamint jegyzőkönyvét. Az Mötv. különböző rendelkezései alapján a képviselő-testületi ülés résztvevői, továbbá a képviselő-testület bizottságainak tagjai, a polgármesteri hivatalnak az előterjesztés és a jegyzőkönyv elkészítésében résztvevő dolgozói, valamint –a képviselő-testület (bizottság) ülését követően –a törvényességi ellenőrzést végző kormányhivatal vezetője jogosult a zárt ülés előterjesztéseit, illetve a jegyzőkönyvének tartalmát megismerni.

A célhoz kötöttség elvére figyelemmel a zárt ülésekre beterjesztendő iratokat –az irattári példányon felül –annyi példányban célszerű elkészíteni, ahány példány a döntésben résztvevők (a képviselő-testület és a bizottságok tagjai, az ülésre, illetve az adott napirendhez tanácskozási joggal meghívottak, stb.), valamint a kormányhivatal tájékoztatásához elengedhetetlen. Az Infotörvénynyel összhangban áll az a megoldás is, amely szerint az egyes másolati példányokat számozással látják el és regisztrálják, hogy ki kapta azokat.

A zárt ülés előterjesztéseinek sorsa a zárt ülést követően

Adatvédelmi szempontból helyes gyakorlat, ha a zárt ülésre készült előterjesztéseket a képviselő-testületi, illetve a bizottsági ülés résztvevői az érdemi döntést követően visszaszolgáltatják. Erre azonban nem kötelezhetőek, szabadon mérlegelhetik, hogy a kérésnek eleget tesznek-e. Az ülést elnöklő személytől elvárható, hogy figyelmeztesse az ülés résztvevőit az ügyben elhangzott információk bizalmas kezelésére, az azzal kapcsolatos titoktartási kötelezettségre. A zárt ülés előterjesztéseit a helyszínen kell kiosztani annyi példányban, ahány a döntésben résztvevők tájékoztatásához szükséges, és a döntés megalapozását szolgáló iratot az érdemi döntést követően az ügyviteli feladatokat ellátó jegyzőkönyvvezetőnek, vagy a jegyzőnek lehet visszaszolgáltatni.

Az Mötv. rendelkezései szerint a választópolgárok sem a zárt ülés előterjesztéseibe, sem pedig a zárt ülés jegyzőkönyvébe nem tekinthetnek be. Ebből következően a zárt ülés előterjesztéseit és jegyzőkönyvét nem kell közzétenni. A közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerhetősége érdekében a zárt ülés anonimizált határozatait nyilvánosságra kell hozni, azokat bárki számára hozzáférhetővé kell tenni. A testületi működés átláthatóságának biztosítása érdekében a zárt ülés dokumentumaiban szereplő közérdekű és közérdekből nyilvános adat megismerhetőségét, az arra irányuló kifejezett kérésteljesítésével biztosítania kell az adatkezelőnek.

Tehát a zárt üléssel kapcsolatos közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismerésére irányuló, bárki által előterjesztett adatigénylés esetén azt nem lehet arra hivatkozással elutasítani, hogy az adott kérdés megtárgyalása, illetve a döntés meghozatala zárt ülésen történt, ezért az emiatt nem megismerhető.

Anonimizálás

A nyilvános képviselő-testületi és bizottsági ülésen elhangzott előterjesztések, nyilatkozatok, az ott történt események közérdekű, illetve közérdekből nyilvános adatnak minősülnek, ezért az erre vonatkozó adatok, információk főszabályként bárki által szabadon, korlátozás nélkül megismerhetőek és terjeszthetőek. A  képviselő-testületi nyilvános ülésen hallgatóként történő részvétel alkalmával az ott elhangzottakat és a képviselők által leadott szavazatokat bárki megismerheti, azokról feljegyzéseket, illetve felvételeket készíthet és azokat később szabadon terjesztheti és ugyanígy bárkinek joga van arra, hogy az elhangzottakat rögzítő magnó-(esetleg videó-) felvételek tartalmát megismerhesse.

Előfordulhat az, hogy a nyilvános testületi ülés dokumentumaiban olyan adat is szerepel, mely nem közérdekű adat, és nem közérdekből nyilvános adat. Ebben az esetben azt természetesen felismerhetetlenné kell tenni. Önmagában az a körülmény, hogy valamely védett, illetve védendő adat a nyilvános ülésen elhangzik, még nem eredményezi azt, hogy az adat e körülményből fakadóan közérdekből nyilvánossá válna.

Az ülések érintettjeinek nyilatkozata zárt ülés esetén

Az Infotörvény és a személyes adatok védelmével összefüggő alkotmánybírósági döntések alapján az információs önrendelkezési jog tartalma szerint mindenki maga rendelkezik személyes adatainak felfedéséről és felhasználásáról. E jogot az Mötv. 46. § (2) bekezdés b) pontja azzal biztosítja, hogy az érintett személy –annak ismeretében, hogy mely személyes adata feltárására kerülhet sor a testületi/bizottsági ülésen –kérheti a képviselő-testülettől/bizottságtól az őt érintő napirend zárt ülésen történő tárgyalását.

Több érintett esetén akkor kerülhet sor nyilvános ülés lefolytatására, ha mindannyian egyhangúan nyilatkozatukkal hozzájárulnak a nyilvános ülés tartásához. Amennyiben az érintettek nyilatkoztatására nem kerül sor, illetve egyikük sem nyilatkozik, vagy a több érintettből akár csak egy személy is kéri a zárt ülés tartását –a képviselő-testületnek zárt ülést kell elrendelnie.

A NAIH elfogadhatónak tartja azt a megoldást, mely szerint a képviselő-testület a döntés meghozatala előtt zárt ülésen valamennyi érintett személyt egyenként meghallgatja. Ezt követően zártan (az érintettek jelenléte nélkül) tanácskozik és hozza meg döntését, melyről tájékoztatja az érintetteket.

Az önkormányzati vagyonról való rendelkezés

Az önkormányzat vagyonával való rendelkezés esetén, továbbá az Mötv. rendelkezései szerint, ha a nyilvános tárgyalás az önkormányzat vagy más érintett üzleti érdekét sértené, a képviselő-testület –mérlegelési jogkörével élve –zárt ülést rendelhet el. A transzparencia érdekében a NAIH mégis azt javasolja, hogy az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos ügyek tárgyalásánál az önkormányzati testületek lehetőleg kerüljék a zárt ülés elrendelését.

A Hatóság nem támogatja azt a gyakorlatot, mely az adatok nyilvánosságának kétféle, egymással ellentétes megállapítását eredményez(het)i: a vagyont érintő előterjesztést az önkormányzati bizottság nyilvános ülésen tárgyalja, ugyanakkor a képviselő-testület már zárt ülést rendel el ugyanezen napirend tárgyalásakor.

Annak érdekében, hogy ilyen eset ne forduljon elő, az ülések előkészítését felügyelő, mint a „törvényesség őre”, köteles jelzéssel élni a testületek felé, amennyiben feladatellátásuk kapcsán jogsértést, vagy annak veszélyét észleli. Szakmai vezetőként a jegyző feladata annak biztosítása, hogy a képviselő-testület, illetve bizottságai működése során ne fordulhasson elő jogsértő helyzet, illetve a döntések minden esetben jogszerűen szülessenek meg.

A NAIH felhívta a figyelmet arra is, hogy az Alaptörvény és a vonatkozó jogszabályok közpénzek átláthatóságára vonatkozó rendelkezéseit az Alkotmánybíróság több ügyben is értelmezte. A testület a 21/2013. (VII. 19.) AB határozatban kifejtette, hogy a közpénzekre és a nemzeti vagyonra vonatkozó információk közérdekű adatként történő alaptörvényi minősítésének célja az átláthatóság és a közélet tisztasága elvének biztosítása. A NAIH az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos előterjesztések zárt ülés keretében történő megtárgyalásának lehetősége kapcsán hangsúlyozta a széles körű nyilvánosság biztosításának fontosságát, illetve felhívta a figyelmet az Infotörvény azon rendelkezésére, amely szerint “Közérdekből nyilvános adatként nem minősül üzleti titoknak a központi és a helyi önkormányzati költségvetés, illetve az európai uniós támogatás felhasználásával, költségvetést érintő juttatással, kedvezménnyel, az állami és önkormányzati vagyon kezelésével, birtoklásával, használatával, hasznosításával, az azzal való rendelkezéssel, annak megterhelésével, az ilyen vagyont érintő bármilyen jog megszerzésével kapcsolatos adat, valamint az az adat, amelynek megismerését vagy nyilvánosságra hozatalát külön törvény közérdekből elrendeli. A nyilvánosságra hozatal azonban nem eredményezheti az olyan adatokhoz–így különösen a védett ismerethez –való hozzáférést, amelyek megismerése az üzleti tevékenység végzése szempontjából aránytalan sérelmet okozna, feltéve hogy ez nem akadályozza meg a közérdekből nyilvános adat megismerésének lehetőségét.”

Az üzleti titok és az információszabadság konfliktusát feloldva az Infotörvény a közpénzekkel való gazdálkodás átláthatóságának érdekében minősíti közérdekből nyilvános adatoknak a fentieket.

Természetesen egy adott dokumentumban (például szerződés, árajánlat) olyan adatok is szerepelhetnek, melyek nem tartoznak az Infotörvény 27. § (3) bekezdésében megjelölt adatkörök egyikébe sem (például árazott költségvetés), vagy melyeket az önkormányzattal szerződő fél üzleti titokká minősített. Amennyiben a titokgazda megtette a szükséges jogi intézkedéseket (pl. az üzleti titokra vonatkozó részek kifejezett megjelölése,és a védettség indokának részletes kifejtése) az üzleti titok megőrzésére, az önkormányzat, mint szerződéses partnere azt jogosulatlanul nem hozhatja nyilvánosságra.

A képviselő-testület működéséhez kapcsolódó, illetve annak során keletkeződokumentumok nyilvánossága és kötelező közzététele

az Infotörvény szerinti általános közzétételi lista II/8. közzétételi egysége pontosan meghatározza azt a dokumentum-és adatkört, melyek esetében elrendeli azok kötelező közzétételét: „A testületi szerv döntései előkészítésének rendje, az állampolgári közreműködés (véleményezés) módja, eljárási szabályai, a testületi szerv üléseinek helye, ideje, továbbá nyilvánossága, döntései, ülésének jegyzőkönyvei, illetve összefoglalói; a testületi szerv szavazásának adatai, ha ezt jogszabály nem korlátozza”.

Az Mötv. ugyan nem tartalmaz rendelkezést a testületi ülés meghívójának közzététele vonatkozásában, azonban a NAIH álláspontja szerint a nyilvánosság-korlátozás egyik esete áll fenn, ha az állampolgárok nem kapnak megfelelő tájékoztatást a testületi ülésekről, hiszen így nem tudják gyakorolni a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjogukat.

Az ülésről készült jegyzőkönyv kötelező tartalmi elemeként rögzíti a döntéshozatalban résztvevők számát, a döntésből kizárt önkormányzati képviselő nevét és a kizárás indokát, valamint a szavazás számszerű eredményét. A jegyzőkönyv nyilvánosságával azonosan, az abban kötelező tartalmi elemként szereplő adatok is nyilvános adatnak minősülnek.

(naih.hu)

Kapcsolódó cikkek:


Őszi Könyvszüret az NKE-n
2019. december 5.

Őszi Könyvszüret az NKE-n

A könyvmustrán évről-évre bemutatják a tanszéki oktatók részvételével készült publikációkat, és önálló írásokat, amelyek közvetve közvetlenül kapcsolódnak az EU-hoz.

Az ügyész a bíróság előtti eljárása közhatalmi tevékenység
2019. december 5.

Az ügyész a bíróság előtti eljárása közhatalmi tevékenység

Az ügyész a bíróság előtti eljárásban közhatalmi tevékenységet folytat; közhatalmi szerv hatáskörében eljárva ügyészi szolgálati viszonya alapján gyakorolja az ügyészt megillető jogokat és tesz eleget az ügyészt terhelő kötelezettségeknek – a Kúria eseti döntése.