Így működik a Kúria Önkormányzati Tanácsa

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

2012-től már nem az Alkotmánybíróság végzi az önkormányzati rendeletek normakontrollját, hanem a Kúria által életre hívott Önkormányzati Tanács. A háromtagú testület két bírája ősszel sajtóbeszélgetésen összegezte a tanács megalakulásának okait, céljait, eddigi munkájuk tapasztalatait, és egyben fogalmazott meg tanácsokat, javaslatokat a jogalkotók számára.

Az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdése értelmében a Kúria dönt az önkormányzati rendeletek törvényességéről. Míg 2011. december 31-ig minden jogszabály jogszabály-hierarchiába illeszkedését kizárólag az Alkotmánybíróság vizsgálhatta, addig az alaptörvény megtörte ezt a privilégiumot és lehetővé tette a Kúria eljárását. Ennek érdekében kezdte meg munkáját 2012. április 1-jén a Kúria háromtagú Önkormányzati Tanácsa (ÖT). Elnöke dr. Kalas Tibor, a Kúria közigazgatási-munkaügyi kollégiumának vezetője, két bírája pedig dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó és dr. Balogh Zsolt, akik sikeres pályázatuk révén foglalhatták el új munkakörüket; korábban mindketten az Alkotmánybíróságon dolgoztak.

A tanács normakontroll-tevékenységet végez, ám ez nem azt jelenti, hogy az ÖT kis Alkotmánybíróság lenne – hangsúlyozta dr. Marosi Ildikó a sajtóbeszélgetés elején, majd hozzáfűzte: munkájuk közigazgatási bíráskodás, ami egyébként Európában, a nagy joghagyományokkal rendelkező, fejlett jogkultúrájú európai országokban már régóta működik, és működőképes évtizedek óta, az angolszász országokon kívül például Franciaországban és Németországban is. E közigazgatási típusú bíráskodásra voltak kezdeti lépések a két világháború között Magyarországon, de ez a folyamat megszakadt. A tanács felállását és normakontroll-tevékenységét a kúriai bíró jelentős fordulatnak tartja a hazai joggyakorlatban: „Az elmúlt huszonkét évben abban gondolkodtunk, hogy vannak a jogszabályok, a normák, és minden jogszabály, norma felülvizsgálata a jogállamiság szem-pontjából az Alkotmánybíróságra tartozik. És vannak az egyedi közigazgatási határozatok, amelyeknél pedig minden jogállamiság szempontú felülvizsgálatot a közigazgatási bíróság végez. Ez a paradigma dőlt meg, és a közigazgatás egyik alapvető ága, az önkormányzati igazgatás került a maga teljességében rendes bírói, konkrétan közigazgatásai bírói kontroll alá – fogalmazott dr. Marosi Ildikó. – Ha az önkormányzat hoz egy jogi normát, egy rendeletet, mostantól már az is közigazgatási bírói kontroll alá tartozik. Ha egyedi határozat hoz, az korábban is és most is e bírói kontroll alatt volt és van. Tehát a változással a közigazgatás egyik alrendszerének, az önkormányzati igazgatásnak a közigazgatási bírói kontroll alá helyezésről van szó.” Ezzel a paradigmaváltással a közigazgatási bíráskodás teljesedhet ki, melyet a bíró jelentős fordulatnak tart: „Nem alkotmánybírói tevékenységet végzünk – emelte ki. – A mi tevékenységünknek nem az alaptörvény a mércéje, hanem a törvényesség. A mi tevékenységünk lényege egy rendes bírói tevékenység és nem az alkotmány alapú normakontroll, absztrakt módon. Mi mindig a konkrét egyedi ügyekhez, egyedi határozatokhoz, az önkormányzatok által megalkotott rendeletek felülvizsgálatával foglalkozunk egy speciálisnak mondott közigazgatási bírósági eljárási rendben.”

Az Alkotmánybíróság (AB) elmúlt bő húszéves tevékenységét elemezve kitűnik, hogy annak fő eleme a törvények alkotmányossági vizsgálata volt – jegyezte meg dr. Balogh Zsolt. Az önkormányzati rendeletekről, mint a hierarchia alján lévő jogszabályok vizsgálatairól az alkotmánybírák mindig is úgy gondolták, helyesebb lenne, ha rendes bírósághoz tartoznának. Azt is megemlítette, hogy e mostani folyamat az első jelentős lépés, amelyet azonban elvileg az államigazgatás normatív aktusainak felülvizsgálhatóságának kellene követnie. Azzal, hogy az önkormányzati rendeletek felülvizsgálatával elkezdődött a rendes bírósági normakontroll, megtört az 1989- ben kiforrott elképzelés, mely szerint az AB-hoz tartozik minden jogszabály vizsgálata – nemcsak a törvények, hanem a különféle alacsonyabb rendű jogszabályok, például rendeletek –, a közigazgatási bírósághoz pedig minden egyedi államigazgatási határozat, konkrét ügyben született hatósági döntés felülvizsgálata. Ezt a szabályozást létrejötte óta vitatta a szakemberek egy része, akik állították: az önkormányzati rendeletek jogszabályok ugyan, de felülvizsgálatukat praktikusabb lenne a közigazgatási bíróságokhoz telepíteni.

Az Alkotmánybíróságon már a kilencvenes évek eleje óta megfogalmazódott az igény a változásra – egészítette ki a gondolatot dr. Marosi Ildikó, hiszen az AB nem ténybíróság, nincsenek eljárási eszközei, például bizonyítási eszközei arra, vajon egy-egy rendelet törvényes-e vagy sem. Az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata praktikusabb a közigazgatási bírónál, aki elvileg nem eszköztelen. Ugyanakkor a Legfelsőbb Bíróságon is megjelent az igény a változtatásra, volt rá törekvés, hogy ezt a hatáskört átvegye a közigazgatási bíróság berkeibe. Ehhez viszont szükség volt a kétharmados parlamenti törvényalkotói többségre – tette hozzá.
Dr. Balogh Zsolt példát is említett: az Alkotmánybíróság, amikor korábban az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálatát végezte, eszköz híján gyakran megakadt, és határozataiban az volt olvasható, hogy az AB nem ténybíróság. Mindezt példával is illusztrálta: az AB nem tudta vizsgálni, hogy egy helyi építésügyi rendelet megalkotása előtt megtörtént-e a véleményezési eljárás vagy sem, megkötötték-e és határidőben kötötték-e meg a szükséges szerződéseket, s ha igen, az a törvénynek megfelelően történt-e meg vagy sem. A rendes bíróság eszköztára viszont jóval szélesebb.

Az ÖT tevékenységéről dr. Balog Zsolt megjegyezte: egyelőre nincs ügydömping. Áprilistól, a tanács létrejötte óta mindössze néhány tucatnyi önkormányzati rendelet felülvizsgálatát kezdeményezték, emellett a hatáskörváltozás miatt átvettek az AB-tól mintegy félszáz korábbi hasonló ügyet. A viszonylag kevés ügyszámnak több oka is van. Az egyik az, hogy az új jogintézményt csak a kormányhivatalok, illetve a konkrét perekben önkormányzati rendeleteket alkalmazó bírák vehetik igénybe, a kormányhivatalokat azonban jelenleg elsősorban az önkormányzati és igazgatási rendszer radikális átalakításának, a járások létrehozásának teendői foglalják le. De az is igaz, hogy ezt az új jogi lehetőséget egyelőre nemigen ismeri sem az indítványozásra jogosultak köre, sem a jogi közvélemény. (Talán ezért is szervezte meg a Kúria e sajtóbeszélgetést.)

Döntések, indoklások Az ÖT döntéseiből íme néhány azok közül, amelyek konkrét eljárással kapcsolatban jövőbe mutató megállapításokat tartalmaznak, s amelyek a későbbiekben hivatkozásul szolgálhatnak, ismeretük pedig az indítványozóknak is hasznos lehet. Illetékmentesség Gyöngyössolymos község önkormányzata szervezeti és működési szabályzata vizsgálata során az ÖT eljárásának – más eljárásokhoz viszonyított – jellegét a költség- és illetékmentesség oldaláról így határozta meg a Köf. 5036/2012/6. határozat: „Az Önkormányzati Tanács normakontroll eljárása sui generis jellegű, mert annak lényege közhatalommal rendelkező szervek jogalkotási feladatai törvényességének megítélése.A Bszi. IV.Fejezet 15. pontja önálló eljárási szabályokat alkotott erre az eljárásra, amelyből az állapítható meg, hogy az eljárás illetékmentes az Indítványozó számára, és az eljárás során felmerült költségek előlegezésére és megfizetésére az Indítványozó és az érintett önkormányzat nem kötelezhető.” (Indokolás II/3. pont) A rendeletek megsemmisítéséről Budakeszi város önkormányzatának a helyi építési szabályzatról és szabályozási tervről szóló rendelete vizsgálatához kapcsolódva az 5031/2012/11. határozat a normahierarchia védelmével összefüggésben a következőket állapította meg: „A Kúria Önkormányzati Tanácsa az önkormányzati rendeletek törvényességi vizsgálata során az önkormányzati rendeletet (vizsgált rendelkezését) mindig a hatályos törvényekhez és a hatályos más jogszabályokhoz méri. A Kúria Önkormányzati Tanácsának – az alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés c) pontjában és a Bszi. 24. § (1) bekezdés f) pontjában foglalt hatáskörében eljárva – az alaptörvényből és törvényből eredő feladata, hogy az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg – az új jogalkotást tekintve – összhangban tartsa. Az önkormányzati rendszer hatályos szabályainak a mindenkor hatályos törvényekkel és más jogszabályokkal kell összhangban állni. Ezt fejezi ki az alaptörvény és a Bszi. idézett szabálya akkor, amikor kimondja, hogy a Kúria Önkormányzati Tanácsa a más jogszabályba ütköző önkormányzati rendeletet megsemmisíti.” (Indoklás II/6. pont) A jogalkotási kötelezettség elmulasztásáról Gyöngyöspata község önkormányzatának a szociális rászorultságtól függő pénzbeli és természetbeni ellátásokról szóló rendeletével összefüggésben a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotói kötelezettségének elmulasztása vizsgálatához kapcsolódva a Köm. 5046/2012/6. határozat rámutatott: „A Kúria Önkormányzati Tanácsa ebben az ügyben jár el első alkalommal a helyi önkormányzat jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának vizsgálata tárgyában, s – mint ahogy a jelen ügyben is megállapítható – a vizsgálat kiterjedhet egy adott tárgyú önkormányzati rendelet egésze, illetve hatályos rendelet meghatározott rendelkezése megalkotása elmulasztásának vizsgálatára is.” (Indokolás II/1. pont) E döntés a Bszi. 55. § (2) bekezdése és az 57.§-a alapján megállapította, hogy „az önkormányzati rendelet vagy annak valamely rendelkezése más jogszabályba ütközik – a megsemmisítés illetve a törvényellenesség megállapítása mellett – elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben és a helyben szokásos módon történő közzétételét.” (Indokolás II/6. pont) Indítványhoz kötöttség Az indítványhoz kötöttség kapcsán – Foktő község önkormányzatának a szervezeti és működési szabályzatáról szóló rendelete törvényességi vizsgálat során – az ÖT a következőket állapította meg: „A Bszi. 55. § (1) bekezdése értelmében „(a)z Önkormányzati Tanács az indítványhoz kötve van, de az önkormányzati rendeletnek az indítványban megjelölt rendelkezésével szoros összefüggésben álló más rendelkezését is vizsgálhatja”. Az ÖT indítvány alapján jár el, ahhoz kötve van. Azon túlmenően csak annak az önkormányzati rendeleti rendelkezésnek végzi el a jogszerűségi felülvizsgálatát, amely a támadottal szoros – tartalmi, logikai – összefüggést mutat és amennyiben a „kiterjesztett” vizsgálat hiánya értelmezhetetlen, alkalmazhatatlan jogszabályt eredményez, az önkormányzati működést akadályozó helyzetet teremtene.” (Köf. 5030/2012/9. határozat Indokolás II/1. pont)

Korábban az Alkotmánybíróságnál bárki kezdeményezhette az önkormányzati rendeletek vizsgálatát, most a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény szerint csak két indítványozó lehet: a kormányhivatal, valamint az eljáró bíró, aki ha úgy észleli, hogy az önkormányzati rendelet törvénysértő, a tanácshoz fordulhat – ismételte meg a kúria bírája, hozzátéve: „Lehet azon vitatkozni, hogy ez a két indítványozói kör kevés-e, mindenesetre úgy érzékeljük, jó lenne, ha ezt a kört adott esetben sikerülne bővíteni, mert akkor az egyéni jogvédelem is megjelenhetne az Önkormányzati Tanács működésében! Ha az állampolgár úgy véli, hogy egy helyi adórendelet törvénysértő, akkor jelenleg nem fordulhat közvetlenül a Kúriához, hanem csak a kormányhivatalhoz, és ott kérheti az ellenőrzést, és a kormányhivatal fordulhat hozzánk. A másik esetkör az, amikor a bíró a peres eljárásban észleli az önkormányzati rendelet törvénysértő jellegét és a tanácshoz fordul. Az utóbbi esethez azonban folyamatban lévő per kell”.

Mindkét kúriai bíró úgy látja, az egyéni jogvédelemben joghézag, hogy az érintett embereknek nincs lehetőségük megtámadni egy kifogásolt önkormányzati rendeletet közvetlenül a Kúriánál. Ezért szerintük bővíteni kellene az indítványozói kört: mind az érintett állampolgároknak, mind az alapvető jogok biztosának meg kellene adni a lehetőséget arra, hogy az önkormányzati rendeletek vizsgálatának kérésével a Kúriához fordulhassanak! Mindezt azért nem parttalanul – egészítette ki a javaslatot dr. Balogh Zsolt: ahogy az Alkotmánybíróságnál is érintettséghez kötött az alkotmányjogi panasz, ezekben az esetekben is elképzelhető lehet egy érintettséghez kötött törvényességi panasz.

Az eddig az ÖT elé került, megvizsgált és döntéssel is végződő önkormányzati rendeletekről a két bíró általánosságban elmondta: a helyi szabályozások felvetik a magánszféra autonómiájának és a közhatalom szabályozási körének dilemmáját, például azt, hogy egy helyi önkormányzat milyen mértékig szólhat bele az emberek, családok magánéletébe. Hol húzódik meg a rendeletalkotás határa, nem lépi-e túl a szociális törvény kereteit, amikor a szociális segély, lakhatási támogatás feltétele, hogy a kérelmezők és családtagjaik betartsanak például alapvető higiéniai normákat. Az önkormányzati rendelet is része az egységes jogforrási rendszernek, ilyen jogi szabályozást nem szabad alkotni – hívta fel a figyelmet dr. Marosi Ildikó.
A Kúria bírái az eljárási folyamatot bemutatva elmondták: a tanács megsemmisítheti a törvénysértőnek ítélt önkormányzati rendeleteket, ha pedig mulasztásos törvénysértést állapít meg, akkor rendeletalkotási kötelezettséget írhat elő az adott önkormányzatnak, harminc-hatvan napos határidővel. Az ÖT-nek az elé kerülő ügyekben kilencven, legfeljebb százhúsz napon belül kell döntenie.

A sajtóbeszélgetés második felében a jelenlévő szakújságírók kifejtették észrevételeiket, és kérdéseket tettek fel a bíráknak. Magazinunk megkérdezte: az önkormányzatok képviselői rendeletalkotásuk folyamatában dilemmáikkal fordulhatnak-e az Önkormányzati Tanácshoz? Például megkérdezhetik-e, hogy tervezett rendeletük jogszabályba ütközik-e vagy sem?

Dr. Balogh Zsolt határozott nemmel felelt, mondván: a tanács nem tanácsadója az önkormányzatoknak, először ők mérlegeljenek, döntsenek arról, hogy a törvény keretei között alkották-e meg szabályaikat. Ha ezt megtették, de rendeleteik ellen mégis kifogás merül fel, akkor majd a bíróság ítélkezik szabályaik felett. Az is felvetődött kérdésként, vajon egy kormányhivatal, melynek indítványozói hatásköre van, dönthet-e úgy, hogy nem továbbítja a felmerült panaszt az ÖT-hez. A bírák válasza: igen, a kormányhivatal törvényességi felügyelet gyakorol, szabad mérlegelési jogköre van. Bekéri a vitatott rendeletet, ügyintézője azt megvizsgálja, és csak akkor fordul a tanácshoz, ha törvénysértőnek találja.

(A cikk teljes terjedelmében az Önkormányzati Pénzügyi Magazin 2012. évi 4. számában olvasható)

---