Jogállami mérce, hogy a jogalkotó nemcsak megalkotni, hanem betartani is köteles az általa alkotott jogszabályban foglaltakat
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Ami a tényállást illeti, az önkormányzat képviselő-testülete 2018. július 10-én rendes ülést tartott. A szervezeti és működési szabályzat (SMSZ) értelmében a képviselő-testület rendes üléseinek időpontját a képviselő-testület 2018. évi munkaterve tartalmazza. Az SZMSZ szerint a képviselő-testület az év júliusára és augusztusára nem tervez rendes ülést, ülésszünetet tart, így a Munkaterv sem tervezett 2018. július és augusztus hónapokra rendes ülést. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása során megállapította, hogy a képviselő-testület rendes ülésének összehívására, valamint az ülés napirendjének elfogadására, az SZMSZ, a…
Ami a tényállást illeti, az önkormányzat képviselő-testülete 2018. július 10-én rendes ülést tartott. A szervezeti és működési szabályzat (SMSZ) értelmében a képviselő-testület rendes üléseinek időpontját a képviselő-testület 2018. évi munkaterve tartalmazza. Az SZMSZ szerint a képviselő-testület az év júliusára és augusztusára nem tervez rendes ülést, ülésszünetet tart, így a Munkaterv sem tervezett 2018. július és augusztus hónapokra rendes ülést. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárása során megállapította, hogy a képviselő-testület rendes ülésének összehívására, valamint az ülés napirendjének elfogadására, az SZMSZ, a Munkaterv és jogszabályba ütköző módon került sor. A törvényességi felhívással a képviselő-testület nem értett egyet. Az ismételt törvényességi felhívást követően a képviselő-testület 2019. február 15-én megtartott ülésén újra úgy döntött, hogy nem ért egyet a törvényességi felhívással, ismételten elfogadta és megerősítette a képviselő-testület 2018. július 10. napi rendes ülésének napirendjéről szóló határozatát, és határozatban döntött arról, hogy ismételten elfogadja és megerősíti a 2018. július 10-ei ülésen hozott önkormányzati rendeletet (Ör.).
Mivel az ismételt törvényességi felhívás is eredménytelevolt, a kormányhivatal a Kúriához fordult, kezdeményezte az Ör. törvényességi vizsgálatát és megsemmisítését.
A kormányhivatal indítványa
A kormányhivatal indítványában hivatkozott arra, hogy az önkormányzati rendelet kizárólag önkormányzati rendelettel módosítható, illetve jogszabálysértő önkormányzati rendelet önkormányzati határozattal történő megerősítése, ismételt elfogadása a hatályos jogszabályi környezet alapján nem lehetséges. Az Ör. egy későbbi határozattal történő megerősítése nem eredményezi a rendelet közjogi érvényességét, mivel a rendeletet a jogalkotási eljárás szabályainak betartásával, ismételten meg kellett volna alkotni.
A kormányhivatal álláspontja szerint, mivel a Munkaterv az SZMSZ július és augusztus hónapra ülésszünetet megállapító rendelkezéseinek megfelelően az év júliusára és augusztusára nem tartalmazott rendes ülés tartására vonatkozó időpontot, ezért a képviselő-testület szükség esetén csak és kizárólag rendkívüli ülést tarthat. A kormányhivatal úgy érvelt, hogy amennyiben ebben az időszakban rendes ülés megtartásra kerül sor, az ülésen hozott valamennyi döntés jogszabálysértő, mert a döntéshozatali eljárás során sérülnek az eljárás garanciális szabályai (képviselői jogok és kötelezettségek gyakorlása). Mindez a megalkotott jogszabályok közjogi érvénytelenségét is maga után vonja.
Az önkormányzat védiratában előadta, hogy sem jogszabály, sem az SZMSZ kifejezetten nem mondja ki, hogy a képviselő-testület július és augusztus hónapokban nem tarthat rendes ülést. Az SZMSZ szövege szerint a testület nem „tervez” ülést tartani, ami azt jelenti, hogy adott esetben jogszabály és az SZMSZ alapján lehetősége van rendes ülés tartására. Kiemelte, hogy az önkormányzat rendeletalkotási jogát jóhiszeműen, a köz érdekben gyakorolta, azzal a céllal, hogy a helyi közösség javát szolgálja.
A Kúria Önkormányzati Tanácsának megállapításai
Az SZMSZ szerint a képviselő-testület az év júliusára és augusztusára rendes ülést nem tervez, ülésszünetet tart. A Kúria kiemelte, hogy jogállami mérce, hogy a jogalkotó nemcsak megalkotni, hanem betartani is köteles az általa alkotott jogszabályban foglaltakat. Ha attól el kíván térni, a jogszabályt először módosítani kell. A képviselő-testület (és szervei) nem hozhatnak olyan döntést, ami ellentétes az általa megalkotott rendelettel. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási szabályok érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, észszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele. Ennek része a képviselő-testületi ülés összehívására vonatkozó szabályok betartása. Így ülésszünet idejére a munkatervben nem tervezett rendes ülés nem hívható össze, akkor sem, ha a korábbra tervezett testületi ülés elmaradt. Rendkívüli ülés összehívására azonban ilyenkor is lehetőség van.
Az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata szerint csak a formalizált eljárás szabályainak a betartásával keletkezhet érvényes jogszabály. Ha a jogalkotás során a jogalkotási eljárás garanciális szabályai sérülnek, akkor ez az adott jogszabály közjogi érvénytelenségét vonja maga után. Az önkormányzati rendeletalkotás garanciális szabályait törvények tartalmazzák, de adott esetben garanciális rendelkezéseket tartalmazhat az adott önkormányzat által saját maga eljárására nézve – a törvény keretei között – meghatározott helyi szabályozás is. Az eljárási szabályok betartása és az eljárási garanciák érvényesülése a rendeletalkotási eljárás kiszámíthatóságának, észszerű rendben történő lefolytatásának is lényeges feltétele. Részei ennek a képviselő-testületi ülések összehívásának, a lakosság tájékoztatásának, a napirendi javaslatok megfelelő továbbításának, az ülések vezetésének és nyilvánosságának szabályai, csakúgy, mint a megfelelő szavazataránnyal elfogadott rendelet jogszabályokban meghatározottak szerinti kihirdetése. A rendeletalkotási eljárás garanciális szabályainak sérelme az ott elfogadott rendelet közjogi érvénytelenségét vonja maga után.
Ebből következően az önkormányzati rendeletalkotási eljárás során nemcsak a törvényi rendelkezéseket, de a törvényi keretek között megalkotott rendeletalkotásra vonatkozó helyi szabályokat is be kell tartania a képviselő-testületnek. Az önkormányzatoknak a saját maguk által elfogadott és hatályos szervezeti és működési szabályzat betartására kötelezettségük van a jogállami mérce szerint (annak ellenére, hogy azt a törvény keretei között módosíthatják).
Ha az SZMSZ szerint az önkormányzat az év júliusára és augusztusára ülésszünetet tartott, akkor a képviselő-testület erre az időszakra csak és kizárólag rendkívüli ülést hívhat össze. Amennyiben ebben az időszakban rendes ülés megtartásra kerül sor, az ülésen hozott valamennyi döntés jogszabálysértő, az eljárási szabályok betartásának hiánya miatt közjogilag érvénytelen.
Sem az Alaptörvény, sem a jogalkotási törvény nem teszi lehetővé az önkormányzati rendeletek (és általában a jogszabályok) utólagos megerősítését. Így az önkormányzati rendelet közjogi érvénytelenségének megszüntetése utólagos megerősítéssel nem lehetséges önkormányzati rendelettel sem, a rendeletet a jogalkotási eljárás szabályainak betartásával ismételten meg kell alkotni. Jelen esetben az önkormányzat rendeletét önkormányzati határozattal erősítette meg. A Kúria rámutatott, hogy egy önkormányzati határozat semmilyen módon nem érintheti egy önkormányzati rendelet hatályát. A helyi önkormányzatok legfontosabb közhatalmi jogosítványa a rendeletalkotás: a képviselő-testület a helyi közügyek intézése során közhatalom birtokában rendeletet alkot. Önkormányzati rendeltet csak önkormányzati rendelettel lehet módosítani. Az önkormányzat határozata nem jogszabály, ezért tartalmától függetlenül nem járhat olyan joghatással, amely az önkormányzati rendelet módosításához vagy kiegészítéséhet vezet.
Mindezek alapján a Kúria úgy ítélte meg, hogy a rendeletalkotás érvényességéhez fűződő jogbiztonság követelménye a rendelet visszamenő hatályú megsemmisítését vonja maga után.
Az ismertetett döntés (Kúria Köf.5009/2019.) a Kúriai Döntések 2019/10. számában 285. szám alatt jelent meg.
Releváns jogszabályhely: 2010. évi CXXX. törvény 8. § (1) bekezdés, 23. § (2) bekezdés.
