AB: pontosítani kell a közjegyzői fegyelmi eljárás szabályozását

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett elő azáltal, hogy a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvényben nem az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó követelményeknek megfelelően szabályozta a közjegyzői fegyelmi bíróságok megalakításával és eljárásával kapcsolatos egyes részletszabályokat.

1. Az alapügy

Az indítványozó közjegyző a Kúria Közjegyzői Fegyelmi Bírósága Kjö.Fgyf.1/2014/5. számú, a Pécsi Törvényszék mellett működő Közjegyzői Fegyelmi Bíróság Fgy.1/2014/24. számú határozata, valamint a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Közjtv.) 3. §-ának (1) bekezdése, 80. §-ának (3) bekezdése, 86. §-ának (1) bekezdése, valamint 121. §-a alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

Az indítványozó adminisztratív ügyben a területi közjegyzői kamara székhelyén tartózkodott, amikor közölték vele, hogy az ugyanezen időpontban ülést tartó területi közjegyzői kamara  elnöksége meg kívánja őt hallgatni. A kamara elnöksége a 12. napirendi pont alatt a fedezetelvonás-gyanús közjegyzői okiratok problémáját tárgyalta meg. E napirendi pontra az adott okot, hogy a Bírósági Döntések Tárának 2013. évi 7-8. számában megjelent egy előterjesztés a Pécsi Ítélőtábla Polgári Kollégiumának ülésére „A fedezetelvonás gyakorlati problémái” címmel. Ez az előterjesztés 7 olyan jogesetet tartalmazott, amelyben az alapul szolgáló okiratokat és végrehajtható okiratokat az indítványozó állította ki. A napirendi pont tárgyalásán az indítványozó is részt vett és válaszolt a feltett kérdésekre; az alkotmányjogi panaszban leírtak szerint a meghallgatást megelőzően annak okáról, céljáról, eljárási helyzetéről, jogairól és kötelezettségeiről tájékoztatást, kioktatást nem kapott.

A kamara elnöksége 10/2013. (X. 11.) határozatával célvizsgálatot rendelt el az indítványozó irodájában a közjegyzői okiratokon alapuló végrehajtási eljárásokra kiterjedően, különös tekintettel az indítványozó végrehajtási záradékolási gyakorlatának időszerűségére. A célvizsgálat a 2010-2012. évek végrehajtási ügyeire, valamint 2013-ban 17 db végrehajtási ügyre terjedt ki. A célvizsgálat lefolytatásával megbízott közjegyzők helyszíni vizsgálatot folytattak az indítványozó közjegyzői irodájában, iratokat tanulmányoztak és vettek át, és 2013. november 26-i dátummal elkészítették a vizsgálatról szóló jelentésüket. A célvizsgálat megállapításait a Kamara elnöksége a 2013. november 29-i ülésén tárgyalta meg. A Kamara elnöke arra tett határozati javaslatot, hogy „tegyünk fegyelmi feljelentést a fegyelmi bíróság elnökénél és vizsgálják meg ők is az ügyet”. A Kamara elnöksége 7 igen és 2 tartózkodás mellett, ellenszavazat nélkül döntött arról, hogy feljelentést tesz a fegyelmi bíróság elnökénél. Az ülésen az elnökön kívül 6 közjegyző és 2 közjegyző-helyettes vett részt.

Ezt követően a Pécsi Törvényszék mellett működő Közjegyzői Fegyelmi Bíróság a fegyelmi eljárást megindította. A kijelölt vizsgálóbiztos jelentésében azt állapította meg, hogy az indítványozó a Közjtv. 70. §-ának a) pontja szerint vétkesen mulasztott, amikor a Közjtv. 3. § (1) bekezdése ellenére nem tagadta meg a közreműködését a többnyire magas ügyértékű, esetenként visszatérő – nem pénzintézet – ügyfelek által kezdeményezett tartásdíj és munkabér jogcímén fennálló, lejárt tartozásokra tett jognyilatkozat közjegyzői okiratba foglalása vonatkozásában. Az indítványozó sorozatosan, súlyos gondatlanságból megszegte a Közjtv. 1. § (2) bekezdését, 120. § (1) bekezdésének a) és b) pontját, valamint a Magyar Közjegyzőség Etikai Szabálykönyvéről szóló MOKK 13. számú iránymutatásának I. (8) pontját, mert a közjegyzői okiratok elkészítésével közreműködött a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény  200. §-ának (2) bekezdése, 203. §-a, 206. §-ának (6) bekezdése rendelkezéseinek megsértésében. A vizsgálóbiztos a Közjtv. 72. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti írásbeli megrovást és a d) pont szerinti pénzbírság fegyelmi büntetés kiszabását javasolta.

A Pécsi Törvényszék mellett működő Közjegyzői Fegyelmi Bíróság az indítványozó vétkességét megállapította és vele szemben írásbeli megrovást valamint pénzbírság fegyelmi büntetést szabott ki. Az indítványozó fellebbezése folytán eljárt, a Kúria Közjegyzői Fegyelmi Bírósága az elsőfokú fegyelmi határozatot helybenhagyta. Az indítványozó ezt követően nyújtotta be alkotmányjogi panaszát.

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság elsőként a fegyelmi eljárásokra vonatkozó szabályozást általánosságban tekintette át. Megállapította, hogy a közjegyzők esetében elsőfokú fegyelmi bíróságként 5 különböző bíróság járhat el, az illetékesség pedig aszerint alakul, hogy a közjegyző mely területi kamara tagja. A közjegyzők esetében az eljáró fegyelmi tanács 2 bíróból (köztük az elnök) és 3 közjegyzőből áll. A közjegyzők fegyelmi felelősségre vonásának szabályai tehát atipikusak: az eljárás során végigvonul az a kettősség, hogy egyszerre van jelen a szakmai képviselet és a hivatásos bírói eljárás. Tekintettel arra, hogy az indítványozó a fegyelmi eljárásának minden egyes szakaszával kapcsolatban azt állította, hogy az – különböző okokból – nem felelt meg az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésében, illetve XXVIII. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott tisztességes eljárás követelményének, az Alkotmánybíróság áttekintette a közjegyzők fegyelmi felelősségre vonására irányuló eljárásnak a szabályozását. E szerint a közjegyző eljárásának törvényességét a közjegyző székhelye szerint illetékes törvényszék elnöke felügyeli, míg a közjegyzők ügyvitelének, hivatali működésének és magatartásának rendszeres ellenőrzése a Kamara területi elnökségének a feladata. Ennek eszköze a közjegyző működésének kamarai vizsgálata, amelyet legfeljebb 4 évente el kell végezni, de amely vizsgálat indokolt esetben bármikor elrendelhető. Ez utóbbit egyrészt a törvényszék elnöke, másrészt a területi elnökség rendelheti el (célvizsgálat). Ha a célvizsgálat eredményeként a fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúja merül fel, a területi elnökség határozatot hoz és feljelentést tesz a fegyelmi bíróság elnökénél.

A tisztességes hatósági, illetve bírósági eljárással kapcsolatos indítványi elemekhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság arra mutatott rá, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdéséhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróságnak rendkívül sokrétű, széleskörű, az alapjog egyes részjogosítványait részletesen kibontó gyakorlata alakult ki és került megerősítésre. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében foglalt tisztességes eljáráshoz való jog részjogosítványai különösen: a bírósághoz fordulás joga, a tárgyalás igazságossága, a tárgyalás nyilvánosságának és a bírói döntés nyilvános kihirdetésének a követelménye, a törvény által létrehozott bíróság, a bírói függetlenség és a pártatlanság kívánalma, továbbá az észszerű határidőn belüli elbírálás követelménye. A szabály de facto nem állapítja meg, de az Alkotmánybíróság értelmezése szerint része a tisztességes eljárásnak az is, hogy az eljárásban biztosítva legyen a fegyverek egyenlősége.

Jelen ügyben az AB értékelése szerint azonban a bírósági döntésekből az tűnik ki, hogy a fegyelmi eljárás során az indítványozó nem hivatkozott eljárási szabálysértésre a fegyelmi eljárás megindításáról szóló, az elsőfokú fegyelmi tanács által hozott döntéssel kapcsolatban, azt először az Alkotmánybíróság előtti eljárásban kifogásolta. Az indítvány, illetve annak kiegészítése sem állítja azt, hogy erre a bírósági eljárásban sor került volna. Az Alkotmánybíróság utalt arra a gyakorlatára, hogy csak végső fórumként, akkor él a bírósági döntések megsemmisítésének eszközével, ha az eljárt rendes bíróságok nem orvosolták az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértését. Az eljárási szabálysértések orvoslásának viszont előfeltétele, hogy azokat már a rendes bírósági eljárás során jelezzék az eljáró bíróságoknak. Ennek hiányában ugyanis nem várható el a bíróságoktól a jogsértés észlelése és a következményeinek a levonása. Ezen túlmenően az AB értékelése szerint a bíróságok kellő részletességgel megindokolták azt, hogy miért tartották megalapozottnak a fegyelmi vétség elkövetésének megállapítását.

Az Alaptörvény XXVIII. cikk (3) bekezdésének a sérelmével kapcsolatban az indítványozó azt kifogásolta, hogy a célvizsgálat elrendelését megelőző meghallgatáson, illetve a fegyelmi eljárást kezdeményező elnökségi ülésen nem képviseltethette magát jogi képviselővel. Jelen ügyben tehát az indítványozó a fegyelmi eljárást megelőző eljárásokkal kapcsolatban hivatkozott az alapjogsérelemre. A Közjtv. ugyanakkor sem a célvizsgálat elrendelésére irányuló eljárás során, sem a fegyelmi feljelentés megtételéről való döntés meghozatalára irányuló eljárás során nem rendelkezik az érintett meghallgatásáról. Meghallgatásról először a fegyelmi vizsgálat elrendelését követően, a vizsgálóbiztos eljárása során rendelkezik. A Közjtv. 89. § (2) bekezdése szerint pedig „Ha a fegyelmi eljárás alá vont személy a meghallgatáson nem jelenik meg vagy nem nyilatkozik, ez az eljárás lefolytatását nem akadályozza.”

Az indítványozó ezen túlmenően a Közjtv. 80. § (3) bekezdésének és 86. § (1) bekezdésének az alaptörvény-ellenességét is állította, mivel szerinte ezek a vizsgálóbiztossal kapcsolatos szabályok ellentétesek az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével. Az indítványozó álláspontját arra alapította, hogy nézete szerint a fegyelmi eljárás „egy bűnvádi eljárással rokon, ahhoz hasonló kontradiktórius eljárás”, „ahol »vád« és »védelem« áll egymással szemben, és amely jogvitában a független bíróságnak kell dönteni”, ezért nem felel meg a pártatlanság, fegyverek egyenlősége követelményének, hogy a kontradiktórius eljárás egyik résztvevőjét maga az ügyben eljáró bíróság jelöli ki. Az hogy ez a peres fél a bíróság munkájában is részt vesz, megkérdőjelezi a bíróságnak az eljárás egyik résztvevőjétől való függetlenségét, s ekképp a tisztességes eljárásnak még a látszatát sem biztosítja.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban a fegyelmi eljárás nem tekinthető a bűnvádi eljárással rokon, kontradiktórius eljárásnak abban az értelemben, ahogyan arra az indítványozó hivatkozik. A fegyelmi eljárásban a vád és a védelem elkülönülése nem jelenik meg; a vizsgálóbiztos feladata nem a „vád” képviselete, hanem egyrészt a „szolgálati érdek” képviselete a fegyelmi ügyben, másrészt a fegyelmi vizsgálatot lefolytatása, amelynek során köteles a tényállás megállapításához szükséges körülményeket tisztázni. Míg a Be. alapján a vádemelésről az ügyészség dönt és az ügyész a vádat akár ejtheti is, addig a vizsgálóbiztos feladta a tényállás megállapításához szükséges körülmények tisztázása és erről jelentés készítése, a fegyelmi eljárás megindításáról pedig nem a vizsgálóbiztos dönt hanem a fegyelmi tanács, és a fegyelmi eljárás megszüntetésére sem lehet közvetlen hatása. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság nem állapította meg az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének részjogosítványaként sem a bíróság pártatlanság, sem a fegyverek egyenlősége követelményének a sérelmét, ezért a Közjtv. 80. § (3) bekezdésének és 86. § (1) bekezdésének a megsemmisítésére irányuló indítvány elutasította.

Mindazonáltal  az Alkotmánybírósághoz beérkezett bírósági válaszokból kitűnt, hogy a jelen ügyben érintett eljárás szabályozása bizonytalan tartalmú, így például a bíróságok egy része szerint nem hozható nyilvánosságra a fegyelmi tanácsok összetétele, míg más bíróságok ennek nem látták akadályát. Ezen túlmenően a szabályozásból hiányoznak olyan garanciális szabályok, amelyek biztosítanák a fegyelmi eljárás alá vont közjegyzők törvényes, illetve törvény által rendelt bíróhoz való jogának az érvényesülését. A hatályos szabályok alapján ugyanis nem biztosított, hogy az adott fegyelmi ügyben egy előre megismerhető, objektív automatizmuson alapuló elosztási rend szerint megalakított fegyelmi tanács hozzon döntést; ugyanígy esetleges és előre nem látható, hogy az adott ügyben melyik vizsgálóbiztos fog eljárni. Az AB szerint az eljáró fegyelmi tanács kijelölésének előre megismerhető elvi szabályait, az eljáró tanácsok összetételének nyilvánosságára vonatkozó szabályokat törvényben kell rendezni. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet idézett, és felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2019. december 31-ig tegyen eleget.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Salamon László volt.

Kapcsolódó cikkek:


Jogszabályfigyelő 2019 – 46. hét
2019. november 18.

Jogszabályfigyelő 2019 – 46. hét

Alábbi cikkünkben 2019/180–182. számú Magyar Közlönyök újdonságai és az elfogadásra váró törvényjavaslatok közül válogattunk.

Kié az utolsó szó, ha a Bizottság kezdi egy összefonódás vizsgálatát, de a tagállami versenyhatóság fejezi be?
2019. november 15.

Kié az utolsó szó, ha a Bizottság kezdi egy összefonódás vizsgálatát, de a tagállami versenyhatóság fejezi be?

A fúziók ellenőrzésére vonatkozó munkamegosztás az Európai Unió Bizottsága valamint a tagállami versenyhatóságok között első látásra világos hatásköri szabályokon nyugszik. A főszabály szerint a tagállami versenyhatóságok nem dönthetnek olyan fúzióról, amely a Bizottság hatáskörébe tartozik, és fordítva, a szubszidiaritás elvével összhangban a Bizottság sem dönthet olyan összefonódásokról, amely a tagállami versenyhatóságok hatáskörében van.

A felülvizsgálható határozatok köre jogi analógia útján nem bővíthető
2019. november 15.

A felülvizsgálható határozatok köre jogi analógia útján nem bővíthető

Az eljárást hivatalból megszüntető végzés ellen felülvizsgálatnak nincs helye, ezért a Kúria az ilyen végzés ellen előterjesztett felülvizsgálati kérelmet visszautasítja. A felülvizsgálható határozatok köre jogi analógia útján nem bővíthető, mert a perrendi szabályok eltérést nem engedő természete az ilyen kiterjesztő jogmagyarázat alkalmazását kizárja – a Kúria eseti döntése.