Nem teljesítették a közérdekű adatigénylést a minisztériumok

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A NAIH többszöri felszólítása ellenére a minisztériumok nem teljesítették a közérdekű adatigénylést a hatásvizsgálati statitsztikákra vonatkozóan, ezért a NAIH jelentést bocsátott ki az ügyben.

Egy állampolgár (a továbbiakban: Bejelentő) bejelentést tett a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatósághoz (a továbbiakban: Hatóság) mert álláspontja szerint, a www.kimittud.atlatszo.hu portálra is feltöltött közérdekű adatigényléseit, amelyekben a 2014-2018. évi kormányzati ciklusra vonatkozóan, a jogszabályok előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelet (a továbbiakban MvM rendelet) 8. § (1) bekezdés c) pontja szerinti hatásvizsgálati beszámolók, valamint a Miniszterelnöki Kabinetiroda (MK) részéről, további adatok1 kiadását kérte,
– a Miniszterelnökség (ME), a Miniszterelnöki Kabinetiroda (MK), az Igazságügyi Minisztérium (IM),
– a Belügyminisztérium (BM), a Pénzügyminisztérium (PM), a Külgazdasági és Külügyminisztérium (KüM), a Honvédelmi Minisztérium (HM), az Emberi Erőforrások Minisztériuma (EMMI), az Innovációs és Technológiai Minisztérium (ITM), valamint az Agrárminisztérium (AM) jogszerűtlenül utasította el.

A bejelentés alapján a Hatóság, az Infotv. 38. § (3) bekezdés a) pontja alapján vizsgálatot indított és megkeresést intézett az érintett minisztériumok felé.

A NAIH következetes álláspontja és értelmezése szerint, a közfeladatok illetéktelen befolyástól mentes ellátását szolgálja az, hogy a döntés megalapozását szolgáló adatok, illetve az azokat tartalmazó dokumentumok legfeljebb tíz évig elzárhatók a nyilvánosság elől. Erre azonban csak akkor van lehetőség, amennyiben a nyilvánosság kizárása nem vezet a döntési folyamat átláthatatlanná tételéhez, illetőleg ha erősebb közérdek fűződik az adatok titokban tartásához, mint azok nyilvánosságra hozatalához.

A Hatóság, a NAIH 2017/1047/V számú jelentésében elvi éllel rögzítette, hogy „(…) az Infotv. alapján döntést megalapozó adatként indokoltan zárhatók el a nyilvánosságtól azok az információk, amelyek ténylegesen a döntési folyamat részét képezik, és nyilvánosságra hozataluk veszélyeztetné a végrehajtás sikerét, vagy például egyes piaci szereplőket indokolatlan előnyökhöz juttatna. A védelem a döntés meghozatala után is megilleti azokat az adatokat, amelyeknek a megismerése veszélyeztetné az érintett szerv törvényes működési rendjét, vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását.

A döntés megalapozását szolgáló adat megismerésére irányuló igény a döntés meghozatalát követően akkor is elutasítható, ha az adat további jövőbeli döntés megalapozását is szolgálja. Amennyiben tehát a kérdéses információ olyan adatösszesség része, amelynek egyes elemei tekintetében már döntés született, de más elemei még további döntés tárgyai lesznek, ez utóbbi adatok tekintetében az első döntés meghozatala után nem érvényesül a nyilvánosság. Annak eldöntése, hogy melyik adat kapcsolódhat adott esetben egy további döntéshez, nem teljesen egyértelmű. Egy információ gyakorlatilag számtalan további tevékenység vagy döntés alapjául szolgálhat, az információszabadság korlátozásának ilyen tág értelmezése azonban alaptörvény-ellenes lenne.

A közfeladatot ellátó szerveknek mérlegelniük kell, hogy – a döntés meghozatalát követően – az egyes adatok tekintetében fennáll-e olyan közérdek, amely a nyilvánosság korlátozását indokolná. Amennyiben nem, például az adott döntés megszületett, további intézkedések már nem szükségesek, a döntés megalapozását szolgáló adatok megismerhetőségét biztosítani kell.

„A pusztán adminisztratív jellegű megfontolások nem eredményezhetik az információszabadság korlátozását, az AB kimondta, hogy [a] közfeladatot ellátó szervek és személyek kényelmi szempontjai nem élvezhetnek elsőbbséget egy alapvető joggal szemben.”

A Jat. 17. § (1) bekezdése értelmében a jogszabály előkészítője – a jogszabály feltételezett hatásaihoz igazodó részletességű – előzetes hatásvizsgálat elvégzésével felméri a szabályozás várható következményeit. Az előzetes hatásvizsgálat eredményéről a Kormány által előterjesztendő törvényjavaslat, illetve kormányrendelet esetén a Kormányt, önkormányzati rendelet esetén a helyi önkormányzat képviselő-testületét tájékoztatni kell. A Kormány tagja rendeletében meghatározott esetben a közjogi szervezetszabályozó eszköz előkészítője előzetes hatásvizsgálatot végez.

A fentiek alapján, a NAIH álláspontja szerint, a Bejelentő által a 2014-2018 évek közötti kormányzati ciklust érintő és közérdekű adatigénylés keretében kért, a miniszteri tájékoztató összeállítása alapjául szolgáló hatásvizsgálati beszámolók – tekintettel arra, hogy azok alapján a jogalkotással kapcsolatos döntés már megszületett − nem tekinthetőek jövőbeli döntés(ek) megalapozását szolgáló, a nyilvánosság elől jogszerűen elzárható adatkörbe tartozóknak.

Mindezek alapján, az Infotv. 54. § (1) bekezdésének a) és c) pontja, valamint (2) bekezdése alapján a NAIH elnöke felkérte a megkeresett tárcák közigazgatási államtitkárait arra, hogy 30 napon belül írásban és érdemben tájékoztassák a Hatóságot arról, hogy a megjelölt adatigénylést miért nem teljesítették, egyúttal felhívta őket a közérdekű adatigénylés keretében kért adatok kiadására.

A NAIH felhívta a figyelmet arra, hogy az Infotv. 30. § (5) bekezdése a közfeladatot ellátó szervek számára érdekmérlegelési teszt elvégzését írja elő, amely szerint: ha a közérdekű adat megismerése iránti igény teljesítésének megtagadása tekintetében törvény az adatkezelő mérlegelését teszi lehetővé, a megtagadás alapját szűken kell értelmezni, és a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítése kizárólag abban az esetben tagadható meg, ha a megtagadás alapjául szolgáló közérdek nagyobb súlyú a közérdekű adat megismerésére irányuló igény teljesítéséhez fűződő közérdeknél.

Az Infotv. 31. § (2) bekezdése szerint a megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait egy esetleges jogvitában az adatkezelőnek kell bizonyítania. Ezért az adatigénylés elutasítását olyan módon kell megindokolni, amely alkalmas lehet arra, hogy egyrészt a bíróság előtt is alkalmas legyen az elutasítás jogszerűségének alátámasztására, másrészt az adatigénylő kétséget kizáróan megbizonyosodhasson arról, hogy az elutasítás mind anyagi, mind eljárás jogi szempontból megalapozott.

A NAIH megkeresésére adott válaszaikból megállapíthatóan az EMMI, az IM, a MK, valamint a KÜM – a hatásvizsgálati beszámolók összeállításának hiányában – nem rendelkezik a Bejelentő által kért, a NAIH álláspontja szerint is közérdekű adatokkal, így az eljárásukkal kapcsolatban elrendelt vizsgálatot – egyéb jogi lehetőségei hiányában − a Hatóság lezárta.

Miniszterelnökség (ME)

A Miniszterelnökség a közérdekű adatigénylés elutasítását arra alapozta, hogy a hatásvizsgálati beszámolókban foglalt adatok a hatásvizsgálati rendszer működtetéséhez, továbbfejlesztéséhez kapcsolódó döntések megalapozását szolgáló adatoknak minősülnek, így azok kiadását jogszerűen tagadta meg.

az Infotv. 54. § (1) bekezdésének a) és c) pontja, valamint (2) bekezdése alapján a NAIH ismételten arra kérte a ME-et, hogy a közérdekű adatigénylés keretében kért adatokat adja ki a közérdekű adatigénylőnek. Nyomatékosan hívta fel továbbá a figyelmet arra, hogy az Infotv. 31. § (2) bekezdése szerint a megtagadás jogszerűségét és a megtagadás indokait egy esetleges jogvitában az adatkezelőnek kell bizonyítania. A NAIH álláspontja szerint, a konkrét ügyben a Hatósághoz forduló Bejelentőnek, a közérdekű adatigénylése elutasításával kapcsolatos válasz egyik feltételnek sem felelt meg.

Honvédelmi Minisztérium (HM)

A NAIH megkeresésére adott, 2021. március 12-én kelt válaszában a HM arra hivatkozott, hogy az Infotv. 27. § (5) bekezdése alapján végzett mérlegelés (vagyis: az adat megismeréséhez, illetve a megismerhetőség kizárásához fűződő közérdek súlyának összevetése) szerint a hatásvizsgálati beszámolók tartalma, illetve az adatok kiadása és annak megismerése veszélyezteti a közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendjét vagy feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását.

A HM álláspontja szerint a közfeladatot ellátó szerv törvényes működési rendje több módon veszélyeztethető, továbbá a törvényi szabályozás nem tér ki arra, hogy ennek a veszélyeztetésnek milyen nagyságrendűnek kell lennie, és arra sem, hogy ez milyen módon nyilvánul, vagy nyilvánulhat meg a szerv működése során.

Ezért csak feltételezni lehet, hogy valamely adat nyilvánosságra kerülése ilyen veszélyt eredményezhet-e. Emiatt arra a következtetésre jutottak, hogy amennyiben a beszámoló nyilvánosságra kerülne, úgy az a HM törvényes működésének rendjét veszélyeztetné, ugyanis belső, nem a nyilvánosságnak szánt információkat tartalmaz a hatásvizsgálatok elkészítésére, felhasználására, hasznosulására és fejlesztésére vonatkozó gyakorlati tapasztalatok vonatkozásában.

Véleményük szerint ebben ez esetben az Infotv. nem kimondottan adatokat véd, hanem magát a közfeladatot ellátó szervet, illetve annak működési rendjét, ugyanis, ha külső személy vagy szerv megismerné a döntést megelőző, az azokat megalapozó adatokat, háttérbedolgozásokat, véleményeket, javaslatokat, az „nagy valószínűséggel”, következményekkel, veszéllyel járna a közfeladatot ellátó szerv működésére vonatkozóan.

A HM válaszát a Hatóság az MvM rendelet fentiekben hivatkozott 2. § (1) bekezdésének 1) pontja, 8. § (1) bekezdésének c) pontja, valamint a Hatóság, NAIH 2017/1047/V számú jelentésében tett megállapításokra hivatkozva, ez esetben sem fogadta el.

A NAIH álláspontja szerint az MvM rendelet által kötelezően összeállítani rendelt, az érintett szerv ügyirat-kezelési rendszerében önálló iratazonosító számon nyilvántartott, a tárgyévet megelőző évi előzetes hatásvizsgálat eredményeit röviden és áttekinthetően megjelenítő statisztikai összefoglalókat tartalmazó beszámolók önálló döntések, nem tartoznak a döntés-előkészítő anyagok körébe, így azokkal összefüggésben nem is alkalmazhatóak az Infotv. 27. §-a által taxatíve felsorolt, a nyilvánosság törvényes korlátozására előírt rendelkezések.

Agrárminisztérium (AM)

Az AM a NAIH megkeresésére adott, 2021. március 11-én kelt válaszában, az adatigénylést elutasító álláspontjának fenntartása mellett, az Alkotmánybíróság 34/1994 (VI.24.) AB határozatára (is) utalt, amely szerint: „(…) A belső használatra szánt munkaanyagok, emlékeztetők, tervezetek, vázlatok, javaslatok, a szervezeten belül váltott levelek, általában a döntés előkészítés körében alkotott iratok, amelyek nyilvánosságra hozatala jelentősen hátráltathatja a köztisztviselőket feladataik teljesítésében, rendszerint mentesek a nyilvánosság alól. Éppenséggel garanciális intézménye a köztisztviselői munka színvonalának és hatékonyságának, hogy a köztisztviselők döntés előkészítése szabadon, informálisan és a nyilvánosság nyomásától mentesen folyik. Ezért az aktanyilvánosság a közbülső munkaanyagokra nem, hanem csak a végeredményre vonatkozik.”

A NAIH álláspontja szerint azonban a fenti hivatkozás nem a jelen ügyben tárgyalt esetkörre vonatkozik, így ismételten hangsúlyozta, hogy az MvM rendelet 8. § (1) bekezdés c) pontja alapján a tárgyévet követően elkészíteni rendelt hatásvizsgálati beszámolók az MvM rendelet értelmében kizárólag az adott évre vonatkozó összesített statisztikát, a hatásvizsgálatok elkészítésére, felhasználására, hasznosulására vonatkozó gyakorlati tapasztalatokat valamint a hatásvizsgálati tevékenység fejlesztésére vonatkozó javaslatokat tartalmaznak (ezért nem/sem tekinthetők egy vagy több kormányzati döntés megalapozását szolgáló adatnak, különös tekintettel arra, hogy a statisztikák alapján döntéshozatal, jogalkotás nem történik, azok kizárólag az MvM rendelet 8. § (4) bekezdése szerinti miniszteri tájékoztató elkészítéséhez szükségesek és meghatározásuk szerint, csupán az előzetes hatásvizsgálat eredményeit röviden és áttekinthetően megjelenítő összefoglalók.

Belügyminisztérium (BM)

A BM 2021. május 6-án kelt válaszában arról tájékoztatott, hogy a NAIH átiratában foglaltak alapján az adatigényt ismételten megvizsgálták, és az adatigénylőnek a 2014-2018-as évekre vonatkozó hatásvizsgálati beszámolók megismerésével kapcsolatban előterjesztett közérdekű adat kiadása iránti igényét részben – a 2016-2017 évekre vonatkozóan − teljesítették.

A korábbi évekre kért adatokkal összefüggésben arra hivatkozott a tárca, hogy az MvM rendelet 2016. április 30-án lépett hatályba, így az adatkérés a 2014. és a 2015. évet a konkrét rendeleti hivatkozás miatt nem érinti. Válaszában a BM arról is tájékoztatott, hogy a 2018. év tekintetében hatásvizsgálati beszámoló nem áll rendelkezésére.

Innovációs és Technológiai Minisztérium (ITM)

Az ITM közigazgatási államtitkára 2021. június 1-jén kelt válaszában arról tájékoztatta a Hatóságot, hogy felszólítására, 2021. május 28-án megküldte a Bejelentőnek a közérdekű adatigénylésével összefüggésben a tárca rendelkezésére álló dokumentumokat.

Pénzügyminisztérium (PM)

A PM a NAIH megkeresésére 2021. május 14-én adott válaszában arra hivatkozott, hogy „(…) a jelzett jogszabály (MvM rendelet) értelmében a hatásvizsgálati beszámolókban olyan információk is rögzítésre kerülhetnek, amelyek befolyást gyakorolnak a hatásvizsgálati tevékenységgel kapcsolatos további kormányzati döntésekre, valamint amelyekből következtetések vonhatóak le a PM döntési mechanizmusáról.” Úgy vélték továbbá, hogy „(…) az igényelt adat további jövőbeli döntés megalapozását is szolgálja, illetve az adat megismerése a PM feladat- és hatáskörének illetéktelen külső befolyástól mentes ellátását, így különösen a PM álláspontjának a döntések előkészítése során történő szabad kifejtését veszélyeztetné, erre figyelemmel az Infotv. 27. § (6) bekezdése alapján a vizsgálattal érintett adatigénylés nem teljesíthető.”

A NAIH az előzőekben már hivatkozott következetes álláspontja miatt a kapott választ nem fogadta el.

A NAIH az általa lefolytatott vizsgálatok tapasztalatai alapján, a ME, a HM, az AM, a PM és szűkebb körben a BM, 2014-2018. évi kormányzati ciklusra vonatkozóan, a jogszabályok előzetes és utólagos hatásvizsgálatról szóló 12/2016. (IV. 29.) MvM rendelet alapján a minisztériumoknak elkészíteni előírt hatásvizsgálati beszámolók közérdekű adatigénylés keretében kért kiadásának a teljesítésével kapcsolatos elutasító álláspontja ismeretében megállapítja, hogy a tárcák megsértették az Infotv. rendelkezéseit, amikor nem teljesítették a Bejelentő közérdekű adatigénylését, továbbá megsértették a közérdekű és közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez fűződő jogát is azáltal, hogy az adatigénylés teljesítésének elmulasztása mellett, az indokolási kötelezettségének sem tettek teljes körűen eleget.

(naih.hu)

---