A közérdekű adatok kiadásának nemzetközi gyakorlata

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Cikkünkben bemutatjuk többek között az ENSZ és az eu-s szabályozást, illetve az EJEB közérdekű adatok kiadásával kapcsolatos gyakorlatát.

A közérdekű adatok megismerése, mint alkotmányos alapjog a magyar szabályozáshoz hasonlóan a nemzetközi viszonylatban is a vélemény-nyilvánításhoz, illetve a sajtószabadsághoz való jog keretében jelenik meg, azonban a nemzetközi egyezmények azt nem nevesítik önálló alapjogként.

Nemzetközi Egyezmények rendelkezései

A jogforrások áttekintése során a szerző kiemelte az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatát, amelynek 19. cikke garantálja a véleménynyilvánítás szabadságát, amelyet a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának (PPJNE) 19. cikke is nevesít.

Az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának döntései

A szerző hivatkozása szerint az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának 2011-es értelmezése szerint a PPJNE 19. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az kiterjed „a köztestületek által kezelt információkhoz való hozzáférés” jogára. Ilyennek kell tekinteni különösen „a közfeladatot ellátó szerv által kezelt dokumentumok is, tekintet nélkül arra, hogy milyen formában tárolják őket, valamint az adott információ forrására és keletkezésének idejére.” Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága szerint minden olyan testület köztestületnek minősül, amely közfeladatot lát el.

Szélesebb körben az ENSZ azt is rögzítette, hogy a médiának –és a médián keresztül az állampolgároknak – joga van hozzáférni a közérdekű információkhoz.

Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága a Rafael Rodríguez Castañeda kontra Mexikó ügyben foglalkozott a közérdekű adatokhoz való hozzáférés jogával.

Az ügyben a mexikói férfi a választáson megszámolt összes szavazólaphoz akart hozzáférni, annak érdekében, hogy felderítse a szavazatszámlálás során rosszul rögzített szavazatokat.

A közérdekű adatokat kezelő szerv azonban csak az ország 300 választókerületének minden egyes szavazókörében véletlenszerűen kiválasztott polgárok által készített szavazólap-kimutatásokat bocsátott a rendelkezésére.

Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága jogszerűnek találta, hogy Mexikó nem biztosított hozzáférést a szavazólapokhoz, mert a kért adatokhoz–fizikai szavazólapok formájában történő –hozzáférés-biztosítás megtagadása mögött az a szándék húzódott meg, hogy garantálni kell a demokratikus társadalomban a választási eljárás feddhetetlenségét. Ez az intézkedés arányos, a közrend védelme érdekében szükséges, a jogszabályoknak megfelelő korlátozás volt.

A szerző kitekint a szólás-és véleményszabadsághoz való jog előmozdításával és védelmével foglalkozó különleges ENSZ-előadó véleményére is, amelyben kimondja, hogy a nyilvánosságnak joga van hozzáférni a közérdekű adatokhoz,[1], illetve korábban a közadatokhoz való hozzáférést alapvető emberi jogként határozta meg.[2]

Az Európa Tanács 2009. június 18-án Tromsø-ban fogadta el az Európa Tanács közérdekű adatot tartalmazó iratokhoz való hozzáférésről szóló Egyezményét, amelyet Magyarország a 2009. évi CXXXI. törvénnyel hirdetett ki, így az hazánkban is közvetlenül alkalmazandó.

Az Egyezmény 2. cikke szerint:

„1. A Feleknek megkülönböztetés nélkül, bárki számára biztosítaniuk kell a jogot, hogy adatigénylés alapján hozzáférhessenek a közhatalmi szerv kezelésében lévő, közérdekű adatot tartalmazó iratokhoz.

2. A Feleknek meg kell tenniük a szükséges belső jogi intézkedéseket annak érdekében, hogy a közérdekű adatot tartalmazó iratokhoz való hozzáférés a jelen Egyezményben foglalt rendelkezések szerint érvényesülhessen.

3. Ezeket az intézkedéseket legkésőbb akkor kell meghozni, amikor ez az Egyezmény az érintett Fél tekintetében hatályba lép.”

Az Egyezmény 3. cikke szerint a közérdekű adatokhoz való hozzáférést nemzetbiztonság, honvédelem és nemzetközi kapcsolatok, közbiztonság, bűncselekmények megelőzése, felderítése és üldözése, fegyelmi eljárások, közhatalmi szerv által folytatott vizsgálat, felügyelet és ellenőrzés, magánélet és egyéb jogos magánérdek, üzleti és egyéb gazdasági érdek, az állam gazdasági,monetáris és árfolyampolitikája, a felek egyenlősége a bírósági eljárásokban és az igazságszolgáltatás megfelelő működése, környezetvédelem, vagy a  közhatalmi  szerven  belüli  vagy  a  közhatalmi  szervek  közötti  egyeztetések  egy tárgykör vizsgálata érdekében lehet megtagadni.

A szerző példaként hozza még az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE) 10. cikkét, amely rögzíti, hogy a véleménynyilvánítás szabadságához való jog magában foglalja az információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson.

Az EJEE 10. cikkét eredetileg két külön cikkben szabályozta az Egyezmény, de hosszas alkudozást követően végül elfogadták a 10. cikk ma is hatályos végleges szövegét, amelyet aztán tovább értelmeztek a gyakorlatban felmerülő problémák alapján.

„Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése 1970.január 23-án fogadta el, a tömegtájékoztatásra és az emberi jogokra vonatkozó 582. ajánlását”, amelyben rögzítették, hogy „a információszabadsághoz való jog kiterjesztése érdekében külön jegyzőkönyvet” kell elfogadni.

Az 1980-ban elkészült jegyzőkönyvtervezet szerint az EJEE „10. cikke 2. bekezdése és 16. cikke rendelkezései az információkeresés szabadságára is vonatkoznak.”

A kiegészítő jegyzőkönyv elfogadására a PPJNE és az EJEE összhangjának megteremtése miatt volt szüksége, mivel a PPJNE 19. cikke „az információk és gondolatok „keresésének” szabadságára is utal, ami az Egyezmény 10. cikkében – expressis verbis- nem szerepelt.”

Az EJEB gyakorlata

Az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) az EJEE 10. cikkének értelmezése során a közérdekű adatokhoz való hozzáféréshez való jogot is értelmeznie kellett.

A szerző az EJEB gyakorlatának bemutatását az 1987-es Leander üggyel kezdi, amelyben az EJEB úgy foglalt állást, hogy „a (…) 10. cikk nem biztosít hozzáférési jogot az egyénnek a személyes helyzetére vonatkozó adatokat tartalmazó nyilvántartáshoz, és nem is ró olyan kötelezettséget a kormányzatra, hogy a szóban forgó adatokat közölje az egyénnel. „

Ezt az álláspontot 1989-es Gaskin ügyben, illetve az 1998-es Guerra ügyben is megerősítette.

Az EJEB Nagykamarája azzal egészítette ki a korábbi álláspontot, hogy „az információk megismerésének szabadsága „a jelen ügyhöz hasonló körülmények között nem értelmezhető úgy, hogy pozitív kötelezettséget ró az államra a tekintetben, hogy hivatalból információkat gyűjtsön és terjesszen.”

Ezekben az ügyekben közös, hogy a kérelmezők a magánéletükkel kapcsolatos információt igényeltek.

Az EJEB a 10. cikket az újságírók szempontjából is vizsgálta, amikor a Dammann ítéletben megállapította, hogy „az információgyűjtés az újságírás elengedhetetlen előkészítő lépése, egyben a sajtószabadság elválaszthatatlan, védett része is”, ugyanakkor arra az álláspontra helyezkedett, hogy „az Egyezményből nehezen vezethető le az adminisztratív jellegű adatokhoz és dokumentumokhoz való általános hozzáférés joga.”

Az áttörést a Grupo Interpres SA ítélet hozta meg, amelyben az EJEB arra jutott, hogy „a köztestületnek a vonatkozó, azonnal elérhető adminisztratív dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadására irányuló, kifogásolt határozata beavatkozásnak minősül a kérelmezőnek az Egyezmény 10. cikkében garantált, információk megkeresésére vonatkozó jogába.”

Az EJEB a 10. cikk sérelmét abban az ügyben is megállapította, amikor a kérelmező jogerős bírósági határozaton alapuló joggal rendelkezett az információkhoz, de a hatóságok nem közölték az információkat.

A fenti ügyekkel párhuzamosan kialakult egy másik irányvonal a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) kontra Magyarország, illetve a Österreichische Vereinigung ügyekben. A Nagykamara ezekben az ügyekben arra jutott, hogy „bizonyos korlátozott információ-hozzáférési jog létezik az Egyezmény 10. cikkében foglalt szabadságok részeként.”

A TASZ ügyben az EJEB arra jutott, hogy a hatóságok az előkészítő szakban adminisztratív akadályok állításával beavatkoztak az információkérésbe. Az Alkotmánybíróság információmonopóliuma így egyfajta cenzúrát jelentett. Ezenfelül, figyelemmel arra, hogy a kérelmező szervezet szándéka az volt, hogy közölje a nagyközönséggel az alkotmányjogi panaszból származó információkat, és ezzel hozzájáruljon a kábítószerrel összefüggő bűncselekményekre vonatkozó jogszabályokkal kapcsolatos nyilvános vitához, a kérelmező szervezetnek az információközléshez való joga egyértelműen sérelmet szenvedett.”

A két irányvonal a Magyar Helsinki Bizottság kontra Magyarország  ügyben ért össze, amelyben az EJEB úgy foglalt állást, hogy „nincs akadálya annak, hogy az Egyezmény 10. cikke 1. bekezdését úgy értelmezze, hogy az az információhoz valóhozzáférés jogát is magában foglalja” és a korábban kialakított álláspontját úgy módosította, hogy „az az álláspont, miszerint az információhoz való hozzáférés joga semmilyen körülmények között nem tartozhat az Egyezmény 10. cikkének hatálya alá, olyan helyzetet teremtene, ahol az információk „megismerésének és közlésének” szabadsága olyan módon és mértékben sérülne, ami már a véleménynyilvánítás szabadságának lényegét rombolná.

A Bíróság számára olyan körülmények között, amikor az információhoz való hozzáférés elősegíti a kérelmező információk megismeréséhez és közléséhez való jogának gyakorlását, e jog megtagadása a szóban forgó jogba való beavatkozásnak minősülhet. Az Egyezmény szerinti jogok gyakorlati és tényleges biztosításának elve megkívánja, hogy ilyen helyzetben a kérelmező számíthasson az Egyezmény 10. cikke szerinti védelemre.”

Az EJEB a közérdekű adatok megismeréséhez való jogot kizárólag abban az esetben helyezi az EJEE 10. cikkének védelme alá, ha a kért információ valóban szükséges-e a véleménynyilvánítási jog gyakorlásához, így például az újságírói munka eredményességéhez.

A szükségesség kritériumát az EJEB szerint akkor lehet megállapítani, ha az információ visszatartása akadályozza az érintettet a véleménynyilvánítási szabadsága gyakorlásában.

Az EJEB a közérdekűség fogalmát értelmezve kifejtette, hogy „az olyan kérdésekre vonatkozik, amelyek olyan mértékben érintik a nagyközönséget, hogy az jogosan érdeklődhet irántuk, megragadják a nyilvánosság figyelmét, vagy jelentős mértékben foglalkoztatják az embereket, különösen, ha a polgárok jólétét vagy a közösség életét érintik. Ez a helyzet azokkal a dolgokkal is, amelyek adott esetben súlyosan ellentmondásosak lehetnek, amelyek fontos társadalmi kérdést érintenek, vagy olyan problémával függnek össze, amelyről a nagyközönségnek tudnia kell. A közérdek nem korlátozódhat a nagyközönség mások magánéletével kapcsolatos információéhségére, illetve a közönség szenzációéhségére vagy leskelődési hajlamának kiélésére.”

A kérelmező szerepét is vizsgálja az EJEB, ennek során pedig „különleges fontosságot tulajdonít a kérelmező újságírói szerepének, illetve társadalmi kontrollfunkciójának vagy annak, hogy a kérelmező civilszervezet, amelynek tevékenysége közérdekű kérdésekhez kapcsolódik”, így az információ közlésének megtagadása a közvélemény hiteles tájékoztatását akadályozza.

Az Európai Unió joga

A szerző az eu-s hátteret bemutatva hivatkozik az Európai Unió Alapjogi Chartájára, amely kimondja, hogy a véleménynyilvánítás szabadsága magában foglalja a jogot, hogy „az információk, eszmék megismerésének és közlésének szabadságát országhatárokra tekintet nélkül és anélkül, hogy ebbe hatósági szerv beavatkozhasson.” „Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult hozzáférni az Unió intézményeinek, szerveinek és hivatalainak dokumentumaihoz, függetlenül azok megjelenési formájától.” Ezt az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet, valamint az adatvédelmi irányelv és a GDPR is megerősítette.

A GDPR rendelkezése szerint „a közérdekű feladat teljesítése céljából közhatalmi szervek, vagy egyéb, közfeladatot ellátó szervek, illetve magánfél szervezetek birtokában lévő hivatalos dokumentumokban szereplő személyes adatokat az adott szerv vagy szervezet az uniós joggal vagy a szervre vagy szervezetre alkalmazandó tagállami joggal összhangban nyilvánosságra hozhatja annak érdekében, hogy a hivatalos dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférést összeegyeztesse a személyes adatok e rendelet szerinti védelméhez való joggal.”

[1] A szólás-és véleményszabadsághoz való jog előmozdításával és védelmével foglalkozó különleges ENSZ-előadó az ENSZ közgyűlésének szóló, 2013. szeptember 4-énközzétett, az információhoz való hozzáférés jogával kapcsolatos A/68/362 számú jelentése

[2] A szólás-és véleményszabadsághoz való jog előmozdításával és védelmével foglalkozó különleges ENSZ-előadó, az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet médiaszabadsággal foglalkozó képviselője és az Amerikai Államok Szervezetének a véleménynyilvánítás szabadságával foglalkozó különleges előadója 2004. december 6-i együttes nyilatkozat

---