A valós igény nélküli állami megrendelések fátylát végleg lerántja a Bizottság “célszerűségi” vizsgálata

2023. június 14-én hozta meg ítéletét az Európai Unió Bíróságának Törvényszéke a legújabb Ryanair-ügyben, melyben a felperesek az Európai Bizottság azon döntését támadták, miszerint az állam nem csupán akkor nyújt tiltott állami támogatást, ha nem piaci áron rendel meg egy szolgáltatást, hanem akkor is, ha arra a szolgáltatásra egyébként nincs valós szüksége, fizessen érte bármennyit is. A kérdés azonban adja magát: meddig mehet el a Bizottság annak értékelésében, hogy kinek mire lehet szüksége?

A tények

Az ügy lokációja a francia Montpellier városának nemzetközi repülőtere, mely az államnak betudható entitások tulajdonában áll. Ezen reptéren is aktív a Ryanair, mely több európai reptérről biztosít légi közlekedést ezen desztináció felé. A Ryanair -az ügy szempontjából kulcsfontosságú- leányvállalata az Airport Marketing Services Ltd. (AMS), amely a Ryanair marketingcége, és a Ryanair weboldalán elhelyezett reklámhelyeket értékesíti. A repülőtérben tulajdonos kereskedelmi és iparkamara kezdeményezésére felállításra került az Association de Promotion des Flux Touristiques et Économiques (APFTE), melynek célkitűzése a helyi turizmus és gazdaság fellendítése, s amelynek tagjai helyi önkormányzatok és helyi magánvállalkozók, utóbbiak kisebb befolyással.

Az APFTE három marketingszolgáltatási megállapodást kötött a Ryanairrel és az AMS-sel. Az első megállapodás értelmében az AMS vállalta, hogy a Ryanair honlapján nagy számú promóciós anyagot tüntet fel, ezen túlmenően azonban a Ryanair vállalta több légi útvonal üzemeltetését is ezen szerződés integráns részeként: egyrészt a Frankfurt-Hahn repülőtér és Montpellier közötti légi útvonalét, előírva, miszerint nyáron heti négy, télen pedig legalább heti két járatot indít, a Brüsszel-Charleroi repülőtér és Montpellier közötti útvonalét, amelyen egész évben legalább heti három járatot indít, valamint a Leeds-Bradford repülőtér felé tartó légi útvonalét, amelyen nyáron legalább heti két járatot indít. A megállapodás továbbá úgy rendelkezett, hogy az AMS által kínált marketingszolgáltatások kifizetését a Ryanair azon kötelezettségvállalásához kötik, miszerint Montpellier térségét a fenti repülőterekről induló járatokkal szolgálja ki, s amennyiben ezt megszegi a Ryanair, úgy a marketinganyagokért fizetett összeget felülvizsgálja az APFTE, azaz lényegében a promóciós szolgáltatás ellentételezését járatüzemeltetési kötelezettséghez kötötték. A második megállapodáscsomagban a Ryanair és az AMS vállalta, hogy a piacon rendelkezésre álló valamennyi médiumon keresztül népszerűsítik a Montpellier régiójába irányuló turisztikai és gazdasági beáramlást, és hogy honlapjukon hiperlinket biztosítanak az APFTE weboldalára. A harmadik és egyben utolsó szerződéscsomag különböző régiókra osztotta a népszerűsítési célpontokat, aszerint hirdetett pályázatot ezen régiókra, egyesével. A Ryanair-AMS egyébiránt mindegyik későbbi szerződését nyilvános pályázat nyerteseként kötötte, azaz a szolgáltatás jogának elnyerése nem zárt ajtós vagy meghívásos megállapodások eredményeként jött létre.

Az Air France panaszt nyújtott be a Bizottsághoz, mely már önmagában is érdekes, mivel kevésbé gyakori, hogy a nemzeti légitársaság az, amely panasszal él a saját tagállamával szemben. A Bizottság az EUMSz.108. cikk (2) bekezdése alapján megindította eljárását, és megállapította döntésében[1] a fentiek tiltott és jogellenes állami támogatás-mivoltát az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése alapján. A Ryanair és az AMS (a felperesek) a Törvényszékhez fordult a Bizottság döntésének megsemmisítése iránt az EUMSz. 263. cikke alapján.

A tiltott állami támogatás

Érdemes számba venni, mi szükségeltetik ahhoz, hogy egy intézkedés a tiltott állami támogatás kategóriába sorolódjék az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazásában. Szem előtt tartva, hogy az EUMSz. nem határozza meg az állami támogatás fogalmát, ehelyett a Bizottság megalkotta az állami támogatás fogalmáról szóló közleményt[2], megállapítható, egy tiltott (összeegyeztethetetlen) állami támogatás olyan intézkedés a joggyakorlat[3] alapján, mely

i) a tagállamok által nem feltétlenül[4] központi költségvetésből nyújtott intézkedés, hanem az bármely, a tagállamnak betudható forrásból nyújtható, amely felett az állam ellenőrzéssel bír, abban meghatározó befolyása, kiváltságos jogállása[5] van, legyen az állami vagy magánszervezet[6];

ii) bármilyen formában nyújtható, legyen az kölcsön, adóintézkedés, tőkeinjekció, kötvényjegyzés, garancia, vissza nem térítendő támogatás, adósságátvállalás, díjfizetés, kártalanítás, fizetési halasztás, osztaléknyújtás, díjrögzítés, frekvenciaelosztás, kedvezményes tarifa, preferenciális slot, stb; a támogatás tulajdonképpen annyiféleképpen manifesztálódhat, ahányféleképpen egy állam képes befolyásolni a piacok működését[7], közös jellemzőjük, hogy a támogatás előnyt biztosít;

iii) nem feltétlenül torzítja ténylegesen a versenyt, elég, ha csupán azzal fenyeget, függetlenül a tagállam szándékától és attól is, hogy más tagállamok hasonló intézkedéseket alkalmaztak-e[8];

iv) szelektív kell, hogy legyen pozitív vagy negatív módon, azaz a hasonló ténybeli és jogi helyzetben, hasonló releváns piacon tevékenykedő vállalkozásokat eltérően érinti;

v) kedvezményezettje általában vállalkozás, státuszától, finanszírozásától, nyereségorientációjától függetlenül;

vi) hatással lehet a belső piacra; s

vii) anélkül kerül biztosításra, hogy az uniós jog forrásai által meghatározott mentesítéssel rendelkezne.

A Bizottság vitatható értékelése[9]

A Bizottság úgy értékelte, a fenti kritériumoknak megfelelt az inkriminált szerződéscsomag-együttes, hiszen az APFTE többségében állami szereplők egyesülete, meghatározó állami befolyással, állami célokat követve, s mint ilyen, az általa kötött szerződés úgy tekintendő, mintha azt maga a Francia Állam kötötte volna. Azt sem tartotta a Bizottság kétségesnek, hogy a szerződésekkel előnyhöz juttatta az APFTE a Ryanairt, s mivel egyéb légitársaságok nem bizonyultak sikeresnek a pályázatokon, így az szelektíven, csupán a Ryanairt érintette. Franciaország (többek között) azzal érvelt, miszerint nincs szó állami támogatásról, ugyanis a szerződéseket piaci feltételeknek megfelelően kötötték a felek. A már említett, az állami támogatás fogalmáról szóló közlemény 4.2. pontja fő metódusként nevezi meg a piaci magánszereplői tesztet (MEO-tesztet), mint eszközt, annak megállapítására, hogy egy piaci szereplő ugyanúgy járt volna-e el az adott ügylet során, ahogyan azt az állam tette, s amennyiben ez igazolásra kerül, úgy fogalmilag kizárttá válik az állami támogatás.

A Bizottság azonban, véleményem szerint, elhamarkodottan, úgy döntött, nem szükséges MEO-tesztet lefuttatni, hiszen ahhoz, hogy vizsgálható legyen, hogy egy adott tranzakcióban a szereplők milyen feltételekkel vennének részt, tulajdonképpen egyfajta nulladik logikai lépcső kell, hogy legyen az, miszerint magára a tranzakcióra szükség van, azaz azt állítja a Bizottság, ennek hiányában egy piaci magánbefektető sosem involválná magát egy hasonló tranzakcióban, mivel észszerű befektető nem köt olyan szerződést, melyre nincs szüksége. Ugyanakkor azt is kijelentette a Bizottság, hogy még ha lenne is helye MEO-tesztnek, akkor is negatív eredménnyel zárulna, ugyanis a szerződésben foglalt kötelezettségek ellenértéke nem volt piacinak tekinthető, az a piacinál jóval magasabb szinten került beárazásra. A Bizottság a BAI-ügyre[10] hivatkozott ennek kapcsán, melyet a Törvényszék is megerősített később, azonban ezt nem tartom tökéletes helyzetértékelésnek, ugyanis az érintett döntésben, véleményem szerint, nem arról volt szó, hogy egy megrendelésre szükség volt-e egyáltalán, hanem arról, hogy a szolgáltatás ellentételezése és annak paraméterei, mennyisége nem a bevett üzleti rend szerint történt (not ‘in the nature of a normal commercial transaction’). Maga az ítélet is rögzíti, a BAI-ügyben a tagállam sikeresen igazolta, hogy a szerződött szolgáltatásra igenis szükség volt (‘real need’, azaz valós igény) kulturális és szociális okokból, s a Bíróság csupán azt vitatta, ezen valós szükség piaci feltételek mentén és a szükséges mennyiségben került-e kielégítésre, ezt pedig már az ítélet sem a ‘real need’ kifejezéssel írja le, hanem az ‘actual need’ (tényleges igény) szófordulattal, mely, úgy vélem, megvilágítja, a szükségesnél nagyobb mennyiség beszerzése nem a ‘real need’ körébe, hanem az ‘actual need’ vizsgálata alá esik. Mindazonáltal kijelenthető, már 1999-ben vizsgálat tárgya volt egy szerződés szükségessége az állami támogatás összeegyeztethetősége körében, s mivel bebizonyosodott a szükségessége egy egyszerű és plauzibilis érvelés alapján, így a továbbiakban annak részletes kondícióit vizsgálta a Bíróság. Azonban a BAI-ügytől (és egy hasonló, 2003-as ügytől[11]) eltérően, jelen ügyben nem csupán a rendelt mennyiség és feltételek inogtak, de maga a teljes tranzakció létjogosultsága is.

A Törvényszék ítélete[12]

Bár a Törvényszék, az ügy érdemét tekintve, azonos következtetésre helyezkedett, mégis sárga lapot mutatott a Bizottságnak, ugyanis kijelentette, helytelenül tekintett el a MEO-teszt szükségességétől, ugyanis annak megítélése, hogy egy megrendelésre szükség van-e, a MEO-teszt körébe tartozik, nem pedig egy, azt megelőző lépcsőfok. A Törvényszék megismételte az állami támogatás fogalmáról szóló közlemény 82. pontját, mely kimondja, a BAI-ügyre hivatkozva, “annak értékelésekor, hogy egyes ügyletek összhangban állnak‑e a piaci feltételekkel, az adott eset valamennyi releváns körülményét meg kell vizsgálni, fennállhatnak például olyan rendkívüli körülmények, amelyek esetén egyes szolgáltatások állami szerv általi – akár piaci áron történő – megvásárlása nem tekinthető a piaci feltételekkel összhangban állónak”, s mely szakasz -az ítélet szerint- megalapozza a “valós igény”, a ‘real need’ doktrínáját.

A Törvényszék főként arra támaszkodott ítéletében, miszerint egyértelműnek tűnt, a marketingszerződések tulajdonképpen nem szolgálták a régió és a reptér hasznát, csupán burkolt ellentételezésként szolgáltak azért cserébe, hogy a Ryanair járatokat üzemeltessen Montpellier repterére. Valószínűsíthetően a Ryanair számára nem volt teljes mértékben kifizetődő a Montpellier repterére történő légiforgalom-lebonyolítás, az csupán az eladott jegyekből veszteséget termelt volna, így egyedül úgy volt hajlandó fenntartani ezen vonalakat, amennyiben ellentételezésben részesül a veszteségért cserébe, s mivel, meglátásom szerint, nem részesedhetett kompenzációban az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló bizottsági határozat[13] keretein belül, ahogyan az Altmark-kritériumokra[14] sem hivatkozhattak közszolgáltatási kötelezettség hiányában, így az egyedüli, burkolt megoldásnak az tűnhetett, hogy létrehoznak “fedőszerződéseket”, melyek tárgya nem áll messzire az alapjogviszonytól, és különösebb láthatóság nélkül lehetséges rajtuk keresztül aránytalanul nagy összegeket átmozgatni a másik fél javára. Ezt erősíti az is, hogy a marketingszerződések legfontosabb eleme a Ryanair járatfenntartási kötelezettsége volt, tehát láthatóan manifesztálódott a szerződések szövegében is a “fedőszerződés” valódi célja, mely más esetben nem képezné központi, sőt, marginális elemét sem egy promóciós szerződésnek, s mely tényezőt azon tény sem homályosítja el, miszerint nyilvános pályázaton került kiválasztásra a Ryanair-AMS, ugyanis a pályázatokat tulajdonképpen csupán a Ryanair által üzemeltetett útvonalakra írták ki, mondhatni személyesen a Ryanairre szabva a pályázatokat, mely tovább igazolta a valódi célok elfedésére történő törekvést.

Vélemény

Felmerül a kérdés, hogy az idézett közlemény 82. pontja nem csupán az ‘actual need’ körére utal-e, hiszen piaci feltételekre utal, nem pedig magára az igény fennálltára. Természetesen ez önmagában nem okoz jogalkalmazási gondot, hiszen a közlemény egyébként is a soft law körébe tartozik. Arra viszont mindenféleképpen rávilágít, úgy vélem, hogy a Bizottság feszegeti a határait, és túlmegy azon kereteken, melyeket saját maga korábban saját magának szabott közleményében, s túlmegy azon is, mely a BAI-ítéletből következne, álláspontom szerint, ezt pedig a Törvényszék is szentesíti. Fontos volna különbséget tenni a valós és a tényleges igény között, s a kettő definiálása után eldönteni, hogy valóban jogában áll-e az uniós intézményeknek vizsgálni a ‘real need’ körét is az ‘actual need’ körén túl. Jelen ítélet nem teszi meg ezen szükséges distinkciót, pusztán elfogadja azt, hogy a Bizottság ezt megtette. Nem megnyugtató azonban a körülmények alapján az a helyzet, melyben egy hatóság megállapíthatja, hogy az államnak nem lehet valós igénye arra nézve, hogy a saját kezében lévő repteret és saját államának régióját népszerűsítse. Úgy vélem, bizonyos feltételek mentén ez színtisztán gazdasági érdeke lehet egy államnak, melyet egy magánbefektető is megtenne, hiszen valós megtérülést hozhat, kifejezetten jelen ügy szervezete tekintetében, mely tulajdonos a reptérben és célja a régió gazdasági és turisztikai fellendítése, bevonva magánvállalkozókat is, az ő érdekükben, mely így ezáltal az APFTE -mint piaci magánszereplői- érdeke is, például a megnövekedő tagdíjak okán, nem állami szerepkörében, piaci megtérülést eredményezve. Jelen ügyben vizsgálhatatlannak tartom, hogy a konkrét promóciós anyagoknak köszönhetően érkezett-e többlettőke a régióba, hiszen, példának okáért, ha valaki ellátogat a hirdetésnek köszönhetően Montpellier városába, majd ott ezután cukrászdát nyit, már nem lesz ilyen könnyedén kimutatható ezen gazdasági többlet a promóciós anyagok hatásának vizsgálatának körében a tovagyűrűző hatások okán.

Ezért aggályosnak tartom azt, ha nehezen kvantifikálható területen az ‘actual need’ helyett a ‘real need’ kerül vizsgálatra egy hatóság által, s ezen tágítást olyan helyzetekre szorítanám, melyek könnyebben kimutathatók, például, ha egy kórház évente lecserélné az autóflottáját vagy egy állami jogi egyetem antik ékszereket vásárolna, hiszen ezek prima facie ellentétesek főtevékenységükkel és a racionalitással, azzal, hogy ezen esetekben is fontosnak tartom az ellenkező bizonyíthatóságát.  Minden más esetben szorítkoznék az ‘actual need’ vizsgálatára, amennyiben lehetséges, azaz például arra, hogy pontosan olyan mennyiségre volt-e szükség és olyan típusú szolgáltatásra vagy árura, ami megrendelésre került. Azonban ahol plauzibilis érvelés áll fenn az igényre mindkét körben, ott a piaci kondíciók (főként az ár) vizsgálatát tartanám elfogadható megoldásnak MEO-teszten belül, avagy pari passu igazolást vagy benchmarkingot, mely vizsgálat során objektívebb megállapítani a megfelelést, s mely vizsgálaton jelen ügyünk szereplői elbuktak volna, azonban elvi szinten sem tartom megengedhetőnek annak rögzítését, hogy a MEO-teszt megkerülhető legyen, melyet a Törvényszék is elutasított, de azt sem, hogy nehezen számszerűsíthető és tevékenységi körükbe illő területeken korlátozzuk az állami szereplőket szuverenitásukban, általános felhatalmazással. A jelen ügy azonban efelé mutat: egy szigorú, az állami intézkedést minden aspektusában vizsgáló és minden potenciális kiskaput bezáró Bizottság és Bíróság felé, mely immáron objektivizálja az állami szereplők igényeit az egységes uniós versenyjog és a belső piac érdekében.

[1] C(2019) 5729 final

[2] 2016/C 262/01

[3] Conor Quigley: European State Aid Law and Policy, Third Edition, Hart Publishing, Oxford and Portland, Oregon, 2015, 27. o.

[4] Stardust Marine-ügy C-482/99

[5] Nitrogénművek v Commission-ügy T-387/11

[6] Firma Steinike und Weinlig v Bundesamt fur Ernährung und Fortwirtschaft-ügy 78/76

[7] Papp Mónika, dr.: A járványtól a gazdasági újjáépítésig: A Covid-19 állami támogatási szabályok kivezetése és az uniós helyreállítási források megérkezése, MTA Law Working Papers, 2022/24

[8] Ferring SA v ACOOS-ügy C-53/00

[9] SA.47867

[10] T-14/96

[11] T-116/01

[12] T‑79/21

[13] 2012/21/EU

[14] C‑280/00

---