Az Európai Unió demokratikus működésének elvei

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer gondozásában megjelenő Európai Jog – Az Európai Unió közjoga című kötet bemutatja az unió közjogának alapvető kérdéseit, intézményeit, jogalkotását, ezek szervező elveit; ismerteti a legújabb uniós jogi fejleményeket, a megvalósítandó célkitűzéseket és alapértékeket, az uniós polgárság és az alapjogvédelem legfrissebb történéseit. A könyv a Wolters Kluwer Kiadónál 2019-ben megjelent Európai jog – Az Európai Unió jogrendszere című kötettel ad naprakész, átfogó képet az uniós jog minden szegmenséről. Az alábbiakban a műnek az Európai Unió demokratikus működési elveit bemutató részletét olvashatják.

Az Európai Unióról Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) az Európai Unió demokratikus működésével kapcsolatosan a következő alapelveket tartalmazza:

– demokratikus egyenlőség elve,

– képviseleti demokrácia elve,

– részvételi demokrácia elve.

Ezek az elvek egészülnek ki azzal, hogy a nemzeti parlamentek tevékenyen hozzájárulnak az unió jó működéséhez (EUSZ 12. cikk).

Demokratikus egyenlőség elve

Az Európai Unió demokratikus működésével kapcsolatos elvek azért fontosak, mert szakmai-közéleti viták középpontjában manapság is gyakran említik a demokratikus deficit kérdését. A demokratikus deficit alatt általánosságban a jogi értelemben vett döntéshozatal „Brüsszelbe tolódását”^[1] szokták leggyakrabban érteni. A Maastrichti Szerződéssel elkezdődött folyamattal a demokratikus deficit fokozatos ledolgozásáról beszélhetünk. Ezen a deficiten a Lisszaboni Szerződés jelentősen tompított a demokratikus működésre vonatkozó elvek EUSZ-be iktatásával.

Az unió minden tevékenysége során tiszteletben tartja a polgárai közötti egyenlőség elvét; az unió intézményei, szervei és hivatalai valamennyi uniós polgárt egyenlő figyelemben részesítik (EUSZ 9. cikk). Az EUSZ biztosítja a tagállamok egyenjogúságát is [EUSZ 4. cikk (2) bekezdés], és ez a kettős közelítés az egyenlőségben az Európai Unió demokratikus működését alapvetően determinálja.^[2]

Képviseleti demokrácia elve

Az EUSZ kimondja azt is, hogy az Európai Unió működése a képviseleti demokrácián alapul [EUSZ 10. cikk (1) bekezdés]. Az Európai Unió szintjén a polgárok közvetlen képviseletét az Európai Parlament látja el [EUSZ 10. cikk (2) bekezdés]. A képviseleti demokrácia elvének megfogalmazásakor az EUSZ 10. cikke nem keletkeztet új jogokat, pusztán megerősíti a szerződések szelleméből következő alapelveket. A képviseleti demokrácia legközvetlenebbül az európai parlamenti választásokon nyilvánul meg: a választójog gyakorlásának szabályaira az Európai Unió irányelvi szabályokat (93/109/EK tanácsi irányelv)^[3] adott, amelyekkel az Európai Unió az európai parlamenti képviselők megválasztására közös elveket állapított meg. Ezek a közös elvek a választójog gyakorlásának általános, közvetlen, titkos, listás jellegére vonatkoznak.^[4] A választójog tudatos gyakorlásához, az uniós polgárok akaratának kinyilvánításához az európai szintű politikai pártok nagyban hozzájárulnak [EUSZ 10. cikk (4) bekezdés].

Az európai politikai pártokról és szerepükről először a Maastrichti Szerződés tett említést, szervezetüket és finanszírozásukat pedig a Nizzai Szerződés felhatalmazása alapján 2003 óta az Európai Unió rendeleti szinten (2004/2003/EK tanácsi rendelet) szabályozza.^[5] Az európai politikai pártok súlyát és láthatóságát jelentősen növelte az Európai Parlament által a 2014-es európai parlamenti választásokon kezdeményezett csúcsjelölti rendszer. Ennek keretében a legnagyobb európai pártok a választásokat megelőzően jelöltet állítottak az Európai Bizottság elnöki posztjára azzal az elvárással, hogy a tagállamok állam- és kormányfői a választáson legtöbb helyet szerző párt jelöltjét támogatják majd. Ténylegesen ez a 2014-es választások esetén így is történt, azonban a tagállamok állam- és kormányfői a 2019-es parlamenti választásokat követő jelölési rendszerben egyértelművé tették, hogy ilyen jogi kötelezettség nem terheli őket. Ennek megfelelően ez a megoldás nem vált bevett gyakorlattá, úgy is fogalmazhatunk, hogy ez a Parlament által szorgalmazott szokás nem vált szokásjoggá, és 2019. július 16-án a tagállamok állam- és kormányfői által konszenzussal jelölt Ursula von der Leyen vált az Európai Bizottság elnökévé.^[6]

A képviseleti demokrácia elve nemcsak a választójog gyakorlásával közvetlenül az Európai Parlamenten keresztül, hanem közvetetten az Európai Tanács és a Tanács munkájában is érvényesül. Elsősorban a Tanács jogalkotási tevékenysége vonatkozásában irányadó, hogy a döntéseket a lehető legnyilvánosabban és a polgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten kell meghozni [EUSZ 10. cikk (3) bekezdés]. A nyilvános döntéshozatal elve konkretizálódik abban, hogy az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) kimondja, hogy az Európai Parlament ülései nyilvánosak, valamint a Tanács ülései, amikor azokon jogalkotási aktus tervezetéről tanácskoznak, illetve szavaznak, szintén nyilvánosak [EUMSZ 15. cikk (2) bekezdés]. A polgárokhoz lehető legközelebb eső szinten történő döntéshozatal elvét a szubszidiaritás fejezi ki, amely szerint azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, az unió csak akkor és annyiban jár el, amikor és amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok sem központi, sem regionális vagy helyi szinten nem tudják kielégítően megvalósítani, így azok a tervezett intézkedés terjedelme vagy hatása miatt az unió szintjén jobban megvalósíthatók [EUSZ 5. cikk (3) bekezdés].

Részvételi demokrácia elve

Az Európai Unióban minden polgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen az unió demokratikus életében [EUSZ 10. cikk (3) bekezdés]. A részvételi demokrácia elve több oldalról is közelíthető. Egyrészt az uniós intézmények kötelesek biztosítani, hogy a polgárok és az érdekképviseleti szervezetek az Európai Unió bármely tevékenységéről véleményt nyilváníthassanak, és azokat nyilvánosan megvitathassák [EUSZ 11. cikk (1) bekezdés]. Ennek a megfelelő eszközei a panaszjog, a petíciós jog, az informálódáshoz való jog. Az uniós intézmények kötelesek továbbá az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal^[7] nyílt, átlátható és rendszeres párbeszédet^[8] fenntartani [EUSZ 11. cikk (1) bekezdés]. A civil párbeszéd alapvető eszköz a jó kormányzás elveinek – azaz a nyíltságnak, a részvételnek, az elszámoltathatóságnak, a hatékonyságnak, a következetességnek és a szubszidiaritásnak – az érvényesítéséhez. E célkitűzés megvalósítása érdekében az Európai Bizottság, annak érdekében, hogy biztosítsa az unió fellépéseinek koherenciáját és átláthatóságát, az érintett felekkel széles körű előzetes konzultációkat folytat [EUSZ 11. cikk (3) bekezdés].

Az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal folytatott párbeszédben fontos szerep jut a lobbitevékenységnek. A lobbizás fogalmát használhatjuk mindazokra a tevékenységekre, amelyek célja az európai intézmények politikaalkotási és döntéshozatali folyamatainak befolyásolása. A lobbizás^[9] mint szakmai tevékenység döntő részben háttértanulmányok készítéséből áll, amelyek alátámaszthatják az uniós jogalkotási tevékenységet. Az Európai Uniónál végzett lobbitevékenység három típusba sorolható: ismert a tagállami érdekérvényesítés a Tanácsban és a Parlamentben a diplomáciai testületeken keresztül, a demokratikus deficit ledolgozásaként is értékelhető a civil társadalommal folytatott párbeszéd eszközeként folytatott nyomásgyakorló tevékenység, és a vállalati érdekérvényesítés. Az első kategóriába tartozó lobbisták tevékenysége főként a Tanács munkájához kötődik, míg a második és a harmadik típusú tevékenység az Európai Bizottság és az Európai Parlament köré csoportosítható. Mára a lobbitevékenység igen jelentős tevékenységgé vált, Brüsszelben körülbelül 2500–3000 lobbiszervezet és 30 000 lobbista tevékenykedik.^[10]

A lobbizás módszertanához hozzátartozik a hiteles, korrekt szakmai háttérkutatás, közvélemény-kutatások készítése. A lobbizás a demokrácia és a közvetlen képviselet elengedhetetlen és hasznos kelléke, de sokan vitatják létjogosultságát. Mind nemzeti, mind uniós szinten szükség van az egyes érdekcsoportok meghallgatására a jó döntéshozatal érdekében, ahhoz azonban, hogy e tevékenység az egyenlő képviseleten alapulva, átláthatóan és demokratikusan működjön, bizonyos garanciális szabályozásra van szükség. Bizonyos írott és íratlan szabályok már ma is működnek, ennek megfelelően az Európai Parlamentnél érdekképviseleti tevékenységet folytatni kívánóknak akkreditáltatniuk kell magukat, valamint tiszteletben kell tartaniuk az Európai Parlament magatartási kódexében lefektetett szabályokat. A lobbitevékenységgel kapcsolatos problémákat az uniós intézmények összeférhetetlenségi szabályokkal, illetve az Európai Parlament és a Bizottság által közösen működtetett – egyelőre önkéntes alapú – átláthatósági nyilvántartással próbálják orvosolni.^[11] A lobbitevékenységre vonatkozó szabályokban további előrelépésre lenne szükség, a Bizottság már javaslatot tett az érdekképviseleti nyilvántartás bevezetésére az átláthatóság növelése és a garanciák biztosítása érdekében.

A részvételi demokrácia fontos eszköze, hogy a szabályozásban érintett feleket a Bizottság általában úgynevezett Zöld Könyv (Green Paper) kiadásával hívja fel konzultációra, amely alapján úgynevezett Fehér Könyvben (White Paper) foglalja össze jogalkotási kezdeményezéseit. Amennyiben a Fehér Könyv elnyeri az uniós jogalkotók támogatását, a konkrét jogalkotási feladatokat a Bizottság elfogadott akcióterv alapján hajtja végre.

A nemzeti parlamentek szerepe

Az EUSZ 12. cikke tárgyalja a nemzeti parlamentek hozzájárulását az Európai Unió működéséhez, amelyet kiegészít a Szerződésekhez fűzött (1.) Jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről, illetve a (2.) Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról. Ezek alapján a nemzeti parlamentek:

– tájékoztatást kapnak az uniós jogalkotási aktusok tervezeteiről;

– részt vesznek a szabadság, biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térséghez kapcsolódó uniós politikák értékelésében, az Europol politikai ellenőrzésében, az Eurojust tevékenységének értékelésében;

– részt vesznek a szerződések felülvizsgálati eljárásaiban;

– értesítést kapnak az unióhoz való csatlakozási kérelmek benyújtásáról;

– részt vesznek a nemzeti parlamentek közötti és az Európai Parlamenttel folytatott parlamentközi együttműködésben; ennek legfontosabb fórumai az EU-tagállamok parlamenti elnökeinek és az Európai Parlament elnökének konferenciája, az uniós ügyekre szakosodott parlamenti bizottságok konferenciája (COSAC), illetve a közös kül- és biztonságpolitikával, valamint a közös biztonság- és védelmi politikával foglalkozó interparlamentáris konferencia.

A közvetlen részvételi demokrácia körében említhető még az uniós népszavazások kérdése, továbbá a Lisszaboni Szerződés egyik újítása, az uniós polgári kezdeményezés bevezetése, aminek részletszabályait az EU rendeleti úton [(EU) 2019/788 európai parlamenti és tanácsi rendelet]^[12] határozta meg. 2020-tól vannak hatályban a polgári kezdeményezésre vonatkozó új eljárási szabályok.^[13] Polgári kezdeményezést olyan ügyben lehet tenni, amely az Európai Bizottság hatáskörébe tartozik, és ahol a szerződések végrehajtásához uniós jogi aktus elfogadására van szükség. A polgári kezdeményezést az EU tagállamainak legalább egynegyedéből származó egymillió uniós polgárnak kell támogatnia. A tagállamonként megállapított minimális küszöbszámoknak is jelentősége van, a kezdeményezés nyilvántartásba vételekor az aláírók számának a tagállamok legalább egynegyedében el kell éri az I. mellékletben meghatározott legalacsonyabb számot, amely megfelel a kezdeményezés nyilvántartásba vételekor az egyes tagállamokban megválasztott európai parlamenti képviselők száma és az Európai Parlament összes képviselője száma szorzatának.^[14] A kezdeményezést nyilvántartásba kell venni az Európai Bizottságnál, és a nyilvántartásba vétel megerősítését követően a szervezői csoportnak 12 hónap áll rendelkezésre a kívánt számú támogató nyilatkozat összegyűjtésére. Ha a szükséges számú érvényes támogató nyilatkozat összegyűlt, a Bizottság értesítést tesz közzé erről a nyilvántartásban, és elküldi a kezdeményezést a Parlamentnek, a Tanácsnak, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottságnak, a Régiók Bizottságának, valamint a nemzeti parlamenteknek. A megfelelő számú aláírás összegyűjtését követően a szervezői csoportnak a kezdeményezés benyújtását követő 3 hónapon belül lehetőséget kell biztosítani arra, hogy az Európai Parlament által tartott nyilvános meghallgatás keretében bemutassa a kezdeményezést.

A nyilvános meghallgatást követően a Parlament értékeli a kezdeményezés politikai támogatottságát.

A kezdeményezés közzétételét követő 6 hónapon belül és az Európai Parlamentben történt nyilvános meghallgatást követően, a Bizottság közleményben ismerteti a kezdeményezéssel kapcsolatos jogi és politikai következtetéseit, valamint az általa meghozni szándékolt intézkedéseket, és azok – vagy azok elmaradásának – okait.

Amennyiben a Bizottság a kezdeményezésre válaszul intézkedéseket kíván tenni, beleértve ebbe az uniós jogi aktusra irányuló javaslat elfogadását is, a közleménynek meg kell határoznia az intézkedések tervezett ütemezését is. A Bizottságnak mind a nyilvántartásban, mind az európai polgári kezdeményezés nyilvános weboldalán^[15] nyilvánosan hozzáférhető naprakész információkat kell szolgáltatnia arra vonatkozóan, hogy a kezdeményezés eredményeként milyen intézkedéseket fogadott el. Új eleme a szabályozásnak, hogy a Parlament ezt követően értékeli a Bizottság által hozott intézkedéseket.

A cikk a Wolters Kluwer Hungary Kft. termékeire/szolgáltatásaira vonatkozó reklámot tartalmaz.

Lábjegyzetek:

^[1] Különösen igaz ez a Bizottságra átruházott ún. harmadlagos jogalkotás – komitológia – esetén, ahol a döntéshozatal a polgároktól a legtávolabb történik

^[2] Gondolhatunk a Tanácsban a kettős többségi elven alapuló szavazásra, mint e két közelítésű elv egyik legjobb gyakorlati példájára

^[3] A Tanács 1993. december 6-ai 93/109/EK irányelve az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról

^[4] A Tanács 2002. június 25-ei, illetve szeptember 23-ai 2002/772/EK, Euratom határozata a 76/787/ESZAK, EGK, Euratom határozathoz csatolt, az Európai Parlament képviselőinek közvetlen és általános választójog alapján történő választásáról szóló okmány módosításáról

^[5] Az Európai Parlament és a Tanács 2003. november 4-ei 2004/2003/EK rendelete az európai szintű politikai pártokra irányadó előírásokról és finanszírozásuk szabályairól

[6] Lásd részletesebben: Navracsics Tibor: A csúcsjelölti rendszer rövid élete és furcsa halála. Európai Tükör, 2020/1. sz., 7–28. o.

^[7] A civil társadalom ebben az értelemben gyűjtőfogalom, amely magában foglal mindenfajta, nem állami kezdeményezésű és nem az állam által végrehajtott, egyéni vagy csoportos társadalmi fellépést. A civil társadalom szervezetei azok a szervezeti struktúrák, amelynek tagjai közérdekű célkitűzésekkel és felelősséggel rendelkeznek, és közvetítő szerepet játszanak a hatóságok és az állampolgárok között

^[8] A civil párbeszéd horizontális formája a párbeszéd az európai civil szervezetek között, vertikális síkon pedig a párbeszéd e szervezetek és az Európai Unió között. Ágazati párbeszéd alatt szokás érteni még a napi szintű párbeszédet a civil szervezetek, valamint a jogalkotási és végrehajtó intézmények, szervek között

^[9] A lobbizás szülőhazája az Amerikai Egyesült Államok, ahol ennek a tevékenységnek óriási presztízse van. A kifejezés az angol lobby szóból vezethető le, amely azért gyökeresedett meg ebben a formában, mert a történelem első lobbistái a washingtoni Capitolium előterében próbáltak támogatást szerezni elképzeléseikhez

^[10] Ez nagyjából megegyezik az Európai Bizottság összes alkalmazottjának számával. Ezzel Brüsszel – Washington után – a második legnagyobb „lobbiváros” a világon

^[11] Lelieveldt, Herman – Princen, Sebastiaan: The Politics of the European Union. Cambridge University Press, Cambridge, 2011, 134–148. o.

^[12] Az Európai Parlament és a Tanács 2019. április 17-ei (EU) 2019/788 rendelete az európai polgári kezdeményezésről. A rendeletet 2020-ban, a Covid–19-világjárvány kitörését követően az (EU) 2020/1042 európai parlamenti és tanácsi rendelet kiegészítette

[13] Lásd: Gombos Katalin – Sziebig Orsolya Johanna: A polgári kezdeményezés mint a közvetlen demokrácia eszköze az Európai Unióban – jegyzetek az új szabályozás margójára. Jogtudományi Közlöny, 2020/12. sz., 556–565. o.

^[14] Magyarország esetében ez legalább 15 771 fő

[15] Elérhető: https://europa.eu/citizens-initiative/home_hu. Letöltés dátuma: 2021. március 2.

---