Az Európai Unió versenyjogának alapjai 2. rész

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A versenyjog az Európai Unió egyik legmarkánsabb, egyben legeredményesebb, napjainkban is dinamikusan fejlődő területe. Jelentőségét e jogterület célja adja, amely szerint törekedni kell arra, hogy az egységes belső piac kialakítása érdekében tett erőfeszítéseket se a magánszféra vállalkozásai, se maguk a tagállamok ne veszélyeztessék versenykorlátozó tevékenységükkel vagy intézkedéseikkel. Az e cél érdekében hozott versenyjogi szabályok elősegítik az Európai Unió belső piacának megfelelő működését, és egyben hatékonyan szolgálják az uniós polgárok, vállalkozások és az egész társadalom jólétének biztosítását. Az Európai Unió versenyjogi szabályai a klasszikus antitrösztjog mellett a tagállamokra vonatkozóan is tartalmaznak előírásokat, és ma már találunk versenyjogi fogyasztóvédelmi szabályokat is. Mindezekről tematikus rendben olvashat a Wolters Kluwer Hungary gondozásában megjelenő, dr. Gombos Katalin által szerkesztett Az Európai Unió versenyjogának alapjai című kötetben. Az alábbiakban a műnek a „Kereskedelmi jellegű állami monopóliumok, különleges státuszú és állami vállalatok” című fejezetéből olvashatnak egy részletet.

1. Az állam szerepe a belső piac alakításában

A tagállamok deklarált célja az egységes belső piac megvalósítása, amely érdekében igyekeztek leépíteni a nemzeti gazdasági érdekeik védelmére korábban saját maguk által életre hívott és alkalmazott vámokat, különböző kvótákat és mennyiségi korlátozásokat. A jól működő egységes belső piacot versenyellenes magatartásaikkal a tagállami vállalkozások is veszélyeztetik (pl. kartellek működtetésével, a piaci struktúrát károsan befolyásoló vállalati koncentrációk megvalósításával vagy meglévő domináns pozícióval történő visszaéléssel). A klasszikus versenyjogi szabályok e piaci fenyegetések ellen védenek. Az egységes belső piacot ugyanakkor nemcsak a vállalkozások, de az állam versenykorlátozó magatartásai is veszélybe sodorhatják. Az állam, amely egyik oldalról igyekszik megteremteni a hatásos verseny feltételeit, bizonyos aktusaival pont maga lesz e folyamat kerékkötője.

Az EUMSZ 101. és 102. cikkek címzettjei a vállalkozások, ahogyan a fúziókontroll is ezek koncentrációjáról szól. Az EUMSZ kereskedelmi jellegű állami monopóliumokra vonatkozó 37. cikke, a különleges vagy kizárólagos jogokkal felruházott és állami vállalatokról (közvállalkozásokról) szóló 106. cikk és az állami támogatásokra vonatkozó 107. cikk ezzel szemben a tagállamok magatartására vonatkozó rendelkezések. De a 101. és 102. cikkel összefüggésben is hárul feladat a tagállamokra. Ennek jogszabályi alapja az Európai Unióról szóló szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 3. cikk (3) bekezdés, 4. cikk (3) bekezdés, valamint az EUMSZ belső piacról és a versenyről szóló 27. számú jegyzőkönyve.

2. Az effet utile szabály

Az EUSZ 3. cikk (3) bekezdés szerint az Európai Unió egy belső piacot hoz létre. Az EUMSZ belső piacról és a versenyről szóló 27. számú jegyzőkönyve szerint az EUSZ 3. cikkben meghatározott belső piac olyan rendszert foglal magában, amely biztosítja azt, hogy a verseny ne torzuljon. Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdés értelmében a tagállamok a Szerződésekből, illetve az Unió intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében egyrészt megteszik a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket; másrészt segítik az Uniót feladatainak teljesítésében, és tartózkodnak minden olyan intézkedéstől, amely veszélyeztetheti az Unió célkitűzéseinek megvalósítását.

A Bíróság az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSZ) 10. cikkéből [ez tartalmában az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésnek feleltethető meg] következő, az uniós jog hatékony érvényesülésére vonatkozó (effet utile vagy hasznos hatás) szabályt a Bíróság C-267/86., Van Eycke-ítélete világosan elmagyarázza: „Ugyan a 81. cikk [a jelenlegi EUMSZ 101. cikk] önmagában csak a vállalatok viselkedésére, nem pedig a tagállamok törvényként vagy szabályozásként elfogadott intézkedéseire vonatkozik, a tagállamok mégsem hozhatnak vagy tarthatnak fenn olyan intézkedéseket (akár jogszabályokat), amelyek hatástalanná tennék a vállalatokra vonatkozó versenyszabályokat. Ez lenne a helyzet, ha egy tagállam a 81. cikkel ellentétes megállapodás, döntés vagy összehangolt magatartás elfogadását követelné meg vagy azt segítené elő, ha megerősítené ezek hatását, vagy ha azáltal, hogy magán gazdasági szereplőkre ruházza a gazdasági szektort érintő döntések meghozatalának jogát, szabályait megfosztaná jogszabályi karakterétől.”

A fentiek alapján az effet utile szabály alapvetően kétféle korlátot szab az államoknak: 1. egyrészt nem erősíthet meg, nem segíthet elő, illetve nem követelhet meg olyan vállalati magatartást, gyakorlatot, amely sértené a vállalkozásokra vonatkozó uniós versenyszabályokat; másrészt 2. nem delegálhat normaalkotó hatáskört a magánszférára úgy, hogy teljes mértékben, az állami kontrollt nélkülözve azokra bízná egy piac szabályozását.

Az uniós joggyakorlat szerint a versenykorlátozó magatartás és az azt követő állami intézkedés közötti kapcsolatnak kifejezettnek és szorosnak kell lennie. Ahhoz, hogy egy korábban már létező megállapodás hatásának megerősítéséről beszélhessünk, az szükséges, hogy az állam alkotta jogszabály egy korábbi megállapodás részét vagy egészét jogi formába öltse, és ennek teljesítésére ösztönözze vagy kényszerítse a vállalkozásokat.

Az effet utile szabálya nem támaszt lehetetlen követelményeket. Ha szigorúan, szűkítően értelmeznénk a fent tárgyalt rendelkezéseket, akkor eljuthatnánk oda, hogy minden olyan állami intézkedés versenykorlátozó hatású lenne, amely a piaci folyamatok elemeit szabályozza, és amennyiben a tagállamok közötti kereskedelem érintett, felmerülhetne az uniós jogba ütközése. Fontos tehát hangsúlyozni, hogy a versenyt általánosságban befolyásoló nemzeti jogszabály önmagában nem ellentétes az uniós versenyjoggal. Csak akkor aggályos a tagállam (általában jogalkotás formáját öltő) intézkedése, amennyiben az EUMSZ 101. vagy 102. cikkbe ütköző módon ír elő követendő szabályokat a vállalkozások számára.

Az effet utile elv alapján a tagállami beavatkozás másik korlátja a jogszabályok megalkotására vonatkozó delegáció tilalma. Azokban az ügyekben, amelyek a tagállamok normaalkotó hatáskör átruházásáról szólnak, a kérdés mindig az, hogy az államhatalom kiterjesztéséről vagy legitimizált versenykorlátozó magatartásról van-e szó. A tagállamok a jogszabályok megalkotásának folyamatába szabadon bevonhatják az üzleti élet képviselőit (pl. szakmai kamarákat), ha közreműködésük megmarad a tanácsadás vagy véleményezés szintjén. De az effet utile elv alapján a döntéseket az államnak végső soron mindig magának kell meghozni, a piaci viszonyokat meghatározó tartalmú jogalkotást nem lehet minden ellenőrzés nélkül a piacon működő vállalkozásokra átruházni. A gyakorlatban olykor nehéz megítélni, hogy adott esetben állami vagy vállalati döntésről van-e szó. A bírói esetjog mindazonáltal értékes támpontokat nyújt e tekintetben is. Annak eldöntéséhez, hogy vállalati vagy állami döntéssel állunk-e szemben, az alábbi szempontokat kell vizsgálni: a) a testület összetételét, azt, hogy az üzleti élet vagy a közigazgatás képviselői vannak-e többségben; a miniszter vagy képviselője jelen van-e; ki nevezi ki a döntéshozásban részt vevő testületben a tagokat; b) a vállalkozások, a magánszféra képviselői milyen minőségben vannak jelen, független szakértőként vagy vállalataik érdekeinek képviselőjeként; c) azt, hogy a testület döntése során az egyéni érdekek dominálnak vagy a közérdek; d) ki hozza a végső döntést, van-e az állami tisztviselőknek a döntéshozatalt megakasztó joga (pl. miniszteri vétó).

Érdekes, hogy a Bizottság aktívan nem használta fel az EUSZ 4. cikk (3) bekezdését, az EUMSZ 27. számú jegyzőkönyvét és az EUMSZ 101. vagy 102. cikkét így, együttesen a tagállamokkal szemben. Leggyakrabban egy tagállami bíróság kérésére, előzetes döntéshozatali eljárás keretében került terítékre a fenti kérdések tisztázása. Az effet utile szabályhoz köthető kb. negyedszázad uniós jogesetei közül kilenc francia szabályozással volt kapcsolatos, ami nem véletlen, Franciaországban az állami szerepvállalás hagyományosan erős. Az utóbbi években meglehetősen ritkán került az Európai Unió Bírósága elé ilyen típusú ügy.

3. A kereskedelmi jellegű állami monopóliumok

Az állam által létrehozott monopóliumokkal az EUMSZ két helyen is foglalkozik: egyrészt a 37. cikkben, másrészt az ezután tárgyalandó 106. cikk (1) bekezdésében. Az EUMSZ 37. cikk a kereskedelmi jellegű állami monopóliumokat szabályozza. E rendelkezések nemcsak versenyjogi szempontból relevánsak, hanem az áruk szabad mozgásával is összefüggenek, sőt az EUMSZ-ben nem is a versenypolitikával foglalkozó fejezetben kaptak helyet. Fontos megemlíteni azonban, hogy a 37. cikk csak az áruk szabad mozgásával kapcsolatos; a szolgáltatások tekintetében az EUMSZ 106. cikke alkalmazandó.

A 37. cikk szerint a tagállamok kötelesek úgy alakítani a kereskedelmi jellegű állami monopóliumaikat, hogy az áruk beszerzési és értékesítési feltételeire vonatkozóan a tagállamok állampolgárai között ne álljon fenn megkülönböztetés. A 37. cikkből többféle kötelezettsége is fakad az államnak: egyrészt nem hozhatnak létre az árukereskedelemben diszkrimináló új monopóliumot, másrészt fokozatosan át kell alakítaniuk („kiigazítaniuk”) a meglévőket. A kiigazítás a gyakorlatban leginkább azzal járt, hogy az árukereskedelmi monopóliumokat az államok fokozatosan, több éves periódus alatt, évről évre nagyobb importkvótát engedélyezve teljesen megszüntették. Harmadrészt megjegyzendő, hogy vezethet az állam passzivitása is a 37. cikk megsértéséhez.

A monopóliumnak államinak kell lennie, vagyis csak akkor alkalmazható a 37. cikk, ha a hatóságok képesek meghatározni, jelentősen befolyásolni, ellenőrizni a tagállamok közötti kereskedelmet. A 37. cikk hatósugarába tartozik minden olyan testület, amelyen keresztül a tagállam jogilag vagy ténylegesen, közvetlenül vagy közvetve felügyeli, meghatározza vagy érezhetően befolyásolja a tagállamok közötti importot vagy exportot. Nemcsak a közgazdasági értelemben vett monopóliumok esetén alkalmazható, hanem az állam által másokra (vállalatra vagy vállalatokra, vagy egy állam területi egységére, pl. megyére vagy helyi önkormányzatra) delegált (legtöbbször jogi) monopóliumokra is. Nem szükséges, hogy az import teljessége felett rendelkezzen; a döntő az, hogy a monopólium a termék külkereskedelmének olyan arányára kiterjedjen, amely alapján az képes az importot érzékelhető mértékben befolyásolni. A görög kőolajimport ügyében a főtanácsnok kifejtette, hogy az import 40%-ának állami fenntartása is elég ahhoz, hogy a piaci folyamatokat érezhető mértékben befolyásolni legyen képes (C-347/88., Európai Közösségek Bizottsága kontra Görögország ügyben adott főtanácsnoki indítvány).

A 37. cikkel kapcsolatos jogesetek a kereskedelem minden szintjéhez kapcsolódtak: voltak nagy- és kiskereskedelmi kizárólagos jogokkal, a termelésre vonatkozó monopóliumokkal kapcsolatos ügyek is. A 37. cikket alapvetően a Bizottság keltette életre, bár tagállami bíróságok előtt is hivatkozható rendelkezéseket tartalmaz. A 37. cikkel összefüggő feladatokat a Bizottságon belül a versenyügyekért felelős főigazgatóság látta el mindig is, de e terület igen alacsony prioritású a többihez képest. Mivel a korábbi állami monopóliumokat lényegében lebontották az EU régebbi tagállamai, az újonnan csatlakozó országokkal pedig a csatlakozási szerződésekben rendezik azt, hogy a kereskedelmi jellegű állami monopóliumokat hogyan igazítsák ki, ezért a 37. cikk jelentősége mára inkább jogtörténeti, mint gyakorlati.

---