Az ordre public-elv tartalma és érvényesülése az európai büntetőjogban

Az „ordre public”, a magyar terminológiában „közrendi záradék” döntő jelentőségű a nemzetközi és a nemzeti jog találkozásánál. Egyrészről elengedhetetlen az államok jogrendszerének védelméhez. Másrészről, ha visszaélnek vele, ellehetetlenítheti a nemzetközi jog érvényre jutását.

Az ordre public-elv tartalma

Ordre public-elv (közrendi záradék) alatt a nemzetközi magán- és közjog a szuverén államok jogszabályokon keresztül kifejezésre jutó értékrendjét érti. Az elv alkalmazása lehetővé teszi nemzetközi szerződések és szervezetek döntéseinek, valamint más államok joga alkalmazásának és határozataik elismerésének megtagadását, ha azok a végrehajtó ország jogrendszerét alapvetően sértenék. A közrendi záradék alkalmazásnak legfontosabb oka a jogrend és a polgár közötti szoros kapcsolat, bizalom védelme. Mindenki joggal számíthat arra, hogy állama jogrendszerének, alapvető elvei minden körülmények között érvényesülnek, még nemzetközi kötelezettség teljesítése esetén is.

Az ordre public-elv alkalmazási területei

Az ordre public-elv hagyományosan két területen kerül alkalmazásra:

A kollíziós jog

A kollíziós jogban, amennyiben egy külföldi jogszabály nem kerül alkalmazásra, mert nagyban sértené a saját jog alapelveit. (Ezt a lehetőséget biztosítja például a 593/2008/EK rendelet – Róma I 21. cikke.) A közrendi záradék alkalmazásának célja: (1) Az anyagi jog elveinek védelme; (2) lehetőség olyan döntések meghozatalának elkerülésére, amely egy állam jogelveit súlyosan sértené; (3) a kógens jog alapvető elemei érvényesülésének biztosítása.

Az ordre public-elv csak kivételesen alkalmazható, hisz a kollíziós szabályok elfogadásával a jogalkotó számolt azzal a lehetőséggel, hogy a külföldi jog követése más eredményre fog vezetni, mint a saját jog előírásainak alkalmazása. Az elv célja, hogy a kollíziós szabályok érvényesülése mellett is biztosítsa a belső jog esszenciális szabályainak érvényre jutását. A közrendi záradék tehát tipikusan az alapjogokat és az azokkal egyenértékű jogelveket védi.

Az ordre public-elv a magánjogban hagyományosan a családjog területén kerül gyakorta alkalmazásra. Az európai államok például rendszerint megtagadják egy már házasságban álló személy külföldi jog szerint kötött újabb házasságának elismerését (poligámia). Ha azonban az egyik fél a házasság felbontása kapcsán egy európai állam polgáraként ebben az országban akarja érvényesíteni tartásra, illetve vagyonmegosztásra vonatkozó jogait, az eljárós bíróság figyelembe fogja venni a poligám házasság tényét. Ilyenkor a közrendi záradék relativitásáról beszélünk. A kifejezés azt takarja, hogy a hazai jogrendbe ütközés csak abban az esetben releváns, ha az ügy érdemét érinti. Így például vagyonmegosztásnál nincs kihatással az ügy érdemére, hogy a házasság monogám, vagy poligám volt.

Megjegyzendő, hogy az ordre public-elv mindig csak egyes rendelkezések esetében érvényesül; nem zárja ki egy egész külföldi jogrendszer alkalmazását. A külföldi jog egyéb rendelkezései továbbra is alkalmazhatók maradnak.

A határozatok kölcsönös elismerése

A közrendi záradék másik alkalmazási területe a határozatok kölcsönös elismerése. Ha egy külföldi állam hatósági döntése súlyosan sértené a végrehajtó állam jogelveit, akkor az elismerés ilyen irányú nemzetközi kötelezettség fennállása esetén is megtagadható. (Ezt a lehetőséget biztosítja például a polgári ügyekben a joghatóságról, valamint a határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló 44/2001/EK rendelet – Brüsszeli Egyezmény 34. cikke.)

Ezen a területen két esete ismert az ordre public-elv alkalmazásának: (1) A külföldi hatóság döntése alapjául szolgáló anyagi jogi szabályok összeegyeztethetetlenek a végrehajtó állam jogával (Például a határozat büntetőkártérítés állapított meg.); (2) a külföldi hatóság olyan eljárásban hozott meg egy döntést, amely a végrehajtó állam alapvető jogelveit sérti (Például alapvetően sérült a meghallgatáshoz való jog.).

Több más eset mellett vitatott, hogy az ordre public-elv akkor is alkalmazható-e, ha a külföldi állam a döntése ellen jogorvoslatnak lett volna helye, de ezzel a jogában sértett személy nem élt. Kérdés továbbá, milyen a viszony a közrendi záradék és a külföldi ítéletek felülvizsgálati tilalmának elve (révision au fond) között.

A nemzetközi magánjog területén leggyakrabban választottbírósági döntések végrehajtásával kapcsolatban érvényesül az ordre public-elv. Az ilyen testületek működésének jogalapjául szolgáló 1958-as New York-i Egyezmény kifejezetten nevesíti a közrendbe ütközést, mint okot, amely egy választott bírósági határozat végrehajtásának megtagadásául szolgálhat.^[1] De van ellenpélda is: A Beruházási Viták Rendezése Nemzetközi Központjának (ICSID) Statútuma nem tartalmaz ilyen értelmű rendelkezést.

Az ordre public-elv az EU jogában

Az ordre public-elv az uniós jogban is megkerülhetetlen tényezője, habár a közösségi jog a nemzetközi joggal összehasonlítva kevesebb esetben engedi az alkalmazást, és az európai jogalkotó célul tűzte ki az elv kivezetését. Egyrészt, mert különösen az alapszabadságok kapcsán kifejezetten szerepel az uniós jog első és másodlagos forrásaiban és korlátozza azok érvényesülését.[2] Másrészt mert akadályozza a határozatok kölcsönös elismerése elvének alkalmazását.

A tagállami és az uniós jog közötti hierarchia problémája az ordre public kapcsán is visszaköszön; tartalmának és korlátainak megállapításakor az uniós jog, illetve az Európai Unió Bírósága (EUB) hol a tagállami, hol az uniós jogrendszert tekinti irányadónak. A közrend fogalmához nem csak az államok jogrendszere, de ez által kifejezésre juttatatott értékrendje is sorosan kapcsolódik, amelynek az élet jogilag szabályozott minden területén érvényre kell jutniuk. Ezért kétségtelen, hogy az ordre public-elv taralmának megállapításánál döntő szerepük van a tagállami hagyományoknak.

Az ordre public-elv a Brüsszeli Egyezmény alkalmazásában

A közrendi záradék európai alkalmazásának visszaszorulása különösen az európai büntetőjog területén adhat okot aggodalomra. Hisz a büntetőjogi együttműködés és harmonizáció a tagállami szuverenitás számottevő csorbításával jár, és az uniós polgárok alapjogait is érzékenyen érinti. Ugyanakkor a garanciális szabályokban és a büntetőjog egész rendszerében nagy különbség van a tagállami jogrendszerek között, ami miatt az együttműködéshez, illetve a határozatok elismerés szükséges kölcsönös bizalom sem éri el a kívánt mértéket. Ezért például német jogtudomány az ordre public-elvet a kölcsönös elismerés általános korlátjaként is szeretné látni.[3]

Bár az uniós jog több helyen is említi az ordre public-elvet, legáldefiníciót azonban hiába keresünk. Ezért különösen nagy jelentősége van az EUB jogértelmezésének. Talán meglepő, de az EUB a büntetőjog vonatkozásában a polgári jogi ítéletek tagállamok közötti elismerését szabályozó Brüsszeli Egyezménnyel[4] összefüggésben értelmezte a közrend fogalmát és alkalmazási körét. Ennek oka, hogy a rendelet hatálya a büntetőbíróságok polgári jogi kérdésekben releváns határozataira is kiterjed.[5]

Az első, a büntetőjogot is érintő döntést még jóval a Maastrichti Szerződés aláírása, tehát a „szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térség” létrejötte előtt, a Hoffmann-ügyben hozta az EUB.[6] Amit 1986-ban kimondtak a luxemburgi bírák, lényegében máig igaz: Határozatok kölcsönös elismerésekor a révision au fond elsőbbséget élvez; az ordre public-elv szubszidiárius jellegű, a rá való hivatkozás és egy másik tagállam határozata elismerésének megtagadása csak ultima ratio lehet.

Az ordre public-elv további értelmezésére a Krombach-ügyben 2000-ben hozott határozatig kellett várni.[7] E szerint a közrendi záradék megszorítóan értelmezendő, mert szembe megy az uniós jogban alapvető fontosságú kölcsönös elismerés elvével; akadályozza a határozatok szabad áramlását. Az ítélet foglalkozik az order public-elv két szintjének (tagállami és európai) problematikájával is. Megállapította, hogy tartalmát szükség szerűen a nemzeti jogrendszerek adják, de annak eldöntése, milyen körben, mely feltételek fennállta esetén alkalmazható már az EUB hatáskörébe tartozik. A közrendi záradék alkalmazása – az azóta állandóvá vált európai joggyakorlat szerint – csak akkor uniós jog konform, ha egy külföldi határozat a végrehajtó tagállam jogrendszerének alapelveivel ellentétes, és ezért elviselhetetlen mértékben sértené az állam jogrendjét.

Ez a meghatározás érzékelteti a Krombach-ügy további fontos tanulságát is. Nevezetesen, hogy az EUB a közrendet kvázi a jogrend szinonimájának tekinti. A felfogás nem példa nélküli; egyértelműen a német EGBGB vonatkozó rendelkezését és a német Szövetségi Alkotmánybíróság jogértelmezését követi.[8] Azért is fontos a ordre public-elvvel kapcsolatban a német jogi irodalom és bírósági gyakorlat ismerete.

A magyar Kúria, akkori nevén Legfelsőbb Bíróság egy 2003-as ítéletében – a korábbi némettel megegyező magyar felfogástól eltérően – más eredményre jutott. Egy választott bíróság által megállapított, nagy összegű ügyvédi munkadíjjal kapcsolatban kimondta, hogy az ugyan jogszabályi rendelkezésekkel nem ellentétes, de „sérti a társadalom értékítéletét, s ekként a közérdekbe ütközik”.[9]

A Krombach-ügyben az EUB konkrétan azt mondta ki, hogy a tisztességes eljárás követelménye a tagállamok alkotmányos hagyományának része és az Emberi Jogok Európai Egyezményében (EJEE) is szerepel, így megsértése megalapozza a közrendi záradék alkalmazását.

Az ordre public-elv és az európai büntetőjog

EUMSz 72. cikk (az EKSz. korábbi 64. cikkének (1) bekezdése és az EUSz. 33. cikke): A szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térségére vonatkozó rendelkezések nem érintik a közrend fenntartásával, illetve a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását.

Az ordre public-elv felvétele az uniós alapszerződések rendelkezései közé nem a Lisszaboni Szerződéssel történt meg. Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz) korábbi változatai és az Európai Közösséget létrehozó szerződés (EKSz) is tartalmazott az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSz) 72. cikkével megegyező rendelkezést.[10] A belső biztonságért végső soron a tagállamok felelnek – szól az EUMSz. A rövid mondat rögtön két kardinális rendelkezést is magában foglal: (1) Az ordre public sérelme esetén a tagállamoknak megtagadhatják az uniós jog vonatkozó rendelkezésének, illetve egy közösségi szerv határozatának a végrehajtását; (2) a végrehajtás joga a szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térségére továbbra is tagállami hatáskörében marad.[11]

A 72. cikk tehát egyrészt egy klasszikus közrendi záradék: A nemzetközi jog szabályaihoz és nemzetközi szervek hatásköréhez hasonlóan a közösségi jog és az uniós szervek hatáskörei is ott végződik, ahol a belső rendet és a közbiztonságot sértenék. Egy elv, amely mindekor ragaszkodtak a szuverén államok, és amelyet, ahogy arról korábban már szó volt, az EUB joggyakorlata is elismer.[12]

Másrészt a rendelkezés egy hatásköri szabályt is kifejezésre juttat. Azonban nem az európai jogalkotó hatáskörének korlátozásáról van szó, hanem sokkal inkább egy jogelvről, amelyet figyelembe kell venni a hatásköri szabályok értelmezésénél.^[13] A 72. cikk ezzel együtt világossá teszi, hogy a közrend és a közbiztonság fenntartása, ami az állam és szervei, valamint polgárok biztonságát is magában foglalja tagállami feladat marad, amelynek teljesítésé érdekében, kivételes esetben az uniós jog alkalmazásától is el lehet tekinteni.^[14] A tagállamoknak számos hatáskör, szabályozási és operatív eszköz áll rendelkezésre a feladat ellátásához, amelyek egyúttal szuverenitás esszenciális elemei. Ezért az uniós jog nevesít is eseteket, amelyekben a közrend és közbiztonság fenntartása érdekében el lehet térni az általános szabályoktól. (Például a Schengeni Végrehajtási Egyezmény 23. cikke tömegrendezvények időtartamára megengedi a határok ellenőrzésének ideiglenes bevezetését a Schengeni-övezetben)

A büntetőjogot csak közvetve érintő döntések után az EUB több olyan határozatot is hozott, amelyek kifejezetten „a szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térségére” vonatkozóan értelmezték az ordre public-elvet. A luxemburgi testület eleinte még a Brüsszeli Egyezmény kapcsán ismertetetteknél is szűkebb körben engedték a közrendi záradék alkalmazását. Az EUB – a kölcsönös bizalom elvére hivatkozva – megtiltotta a tagállamoknak, (1) hogy az uniós jognál szigorúbb garanciális szabályokat követeljen meg más tagállamoktól a kölcsönös elismerés elve alkalmazásának feltételeként, (2) valamint, hogy egy másik tagállam határozatának elismerése előtt külön vizsgálják az alapjogok betartását. Ez ugyanis az EUB feladata.[15]

Az európai bírák egy 2013-as ítéletükben egy európai elfogadóparancs végrehajtásnak a közrendi záradékra hivatkozással történő megtagadását sem tartották az uniós joggal összeegyeztethetőnek.[16] A végrehajtás elutasítása csak az európai elfogatóparancsról szóló kerethatározatban taxative felsorolt estekben lehetséges.[17] Márpedig ezek között a közrendi záradék nem szerepel, és ezért akkor sem alkalmazható, ha az elfogatóparancs végrehajtás esetleg az uniós közrendet, vagy az uniós jogban is nevesített alapjogokat sértené. A határozatot a német jogtudomány élesen kritizálta[18], és az EUB főtanácsnoka is más véleményen volt. Utóbbi arra hívta fel a figyelmet, hogy az EU Alapjogi Chartája és az EJEE kifejezett követelményeket állít a fogvatartással szemben[19], és a két jogforrás figyelembe vételének kötelezettsége a kerethatározatból is levezethető.[20] Ezzel a tanácsnok az ordre public-elv uniós tartalmának meghatározására is kísérletet tett; az EU Alapjogi Chartájában és az EJEE-ben lefektetetteket kellene magában foglalnia.

Az éles kritikáknak is szerepük lehetett abban, hogy az EUB álláspontja később valamelyest finomodott. A bíróság ugyanis – egy magyar vonatkozású ügyben – lefektette, hogy egy európai elfogatóparancs végrehajtását meg lehet tagadni, amennyiben a kibocsájtó tagállamban olyan fogvatartási körülmények vannak, amelyek az embertelen, megalázó bánásmód elvébe ütköznek.[21]

A német jogtudományban sokan tovább mennének, és az ordre public-elv széles körű alkalmazása mellett érvelnek.[22] Arra hívja fel a figyelmet, hogy a közrendi záradék alkalmazására nem, mint a bizalmatlanság jelére, hanem mint a tagállamok közötti bizalom növelésének eszközére kellene tekinteni. A nemzetállamok nyitottabbak lesznek a kölcsönös elismerés alkalmazási területeinek szélesítésére, ha tudják, hogy ultima ratioként az ordre public-elv alkalmazásával garantálhatják legfontosabb jogelveik mindekori érvénesülését. Ezzel a közrendi záradék hozzájárna ahhoz is, hogy „a szabadság, biztonság és jog érvényesülésén alapuló térségégben” az alapjogok megkapják az őket megillető rangot.

^[1] A külföldi választottbírósági határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló, New Yorkban 1958. június 10-én kelt Egyezmény kihirdetéséről 5. cikk (2) b 1962. évi 25. tvr.

^[2] Néhány közösségi rendelet, amely továbbra is tartalmaz közrendi záradékot: 805/2004/EK a nem vitatott követelések végrehajtásáról, 861/2007/EK a kis értékű követelések érvényesítésének európai eljárásáról, 1896/2006/EK az európai fizetési meghagyásos eljárásról.

^[3] Sokak mellett az európai büntetőjoggal foglalkozó jogtudósokból álló egyesület is ekképp foglalt állást: European Criminal Policy Initiative (ECPI – www.crimpol.eu), ZIS 2013, 412, 413.

^[4] 44/2001/EK rendelet. A közrendi záradékot a 27. cikk tartalmazza.

^[5] 44/2001/EK rendelet 1.cikk (1)

^[6] EUB ítélet, 1988.02.04., 145/86.

^[7] EUB ítélet, 2000.03.28., C-7/98, Krombach.

^[8] EGBGB (Ein­führungsgesetz zu Bürgerlichen Gesetzbuch) 6. §-ában. A német Szövetségi Alkotmánybíróság vonatkozó határozata: BVerfG, 4.5.1971, 1 BvR 636/68, Spanier-Beschluss.

^[9] LB ítélet, Gfv.VI.30.450/2002/6, BH 2003.127. Az ítélet részletes ismertetése: Kecskés/Nemessányi, Európai jog 2003/3.

^[10] EKSz 64. cikk és EUSz 33. cikk.

^[11] Rosenau/Petrus, Art. 72 AEUV Rn. 1, Vedder/Heitschel, Europäisches Unionsrecht; Schwarze/Graßhof, Art. 64 EGV Rn. 1.

^[12] EUB ítélet, 1988.02.04., 145/86, Hoffmann, a Brüsszeli Egyezménnyel összefüggésben; EUB ítélet, 1994.03.24., C-275/92, Schindler, a szolgáltatások szabad áramlásával összefüggésben; EUB ítélet, 2000.03.28., C-7/98, Krombach, a Brüsszeli Egyezménnyel összefüggésben.

^[13] Streinz/Weiß, Art. 72 AEUV Rn. 2; Schwarz/Graßhof, Art. 64 EGV Rn. 1; Schwarze/Herrnfeld, Art. 72 AEUV Rn. 10. Ellenvélemény: Frenz, Kapitel 17, § 1, Rn. 2823 Handbuch Europarecht, Band 6.

^[14] CR/Rossi, Art. 72 AEUV Rn. 5.

^[15] EUB vélemény, 2014.12.18., 2/13, az EU EJEE-hez történő csatlakozásával összefüggésben.

^[16] EUB ítélet, 2013.01.29, C-396/11, Radu.

^[17] 2002/584/IB kerethatározat 3., 4. és 4.a cikk.

^[18] Mások mellett Brodowski, HRRS 2013/198; Lagodny, StV 2014/8; Vogel, StV 2013/5.

[19] EU-AC 6. cikk, EJEE 5. cikk (1).

^[20] 2002/584/IB kerethatározat 1. cikk (3).

^[21] EUB ítélet, 2016.04.05., C-659/15, Aranyosi.

^[22] Többek között Böse, HRRS 2011/970; Rossi, Calliess/Ruffert, Art. 64 EGV Rn. 6; Schwarze/Graßhof, Art. 64 EGV Rn. 5; Schwarze/Herrnfeld, Art. 72 AEUV Rn. 9.

---