Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Cikkünkből megtudhatja, hogy hogyan korlátozható az eu-s és harmadik országok állampolgárainak határátlépése a koronavírus idején.
Példa nélküli, mégsem meglepő
Németország után több európai állam is a határellenőrzés visszaállítását, ill. határzárat jelentett be. Az EU a közösség külső határain zárja le. A lépéssorozat példa nélküli. Sok a jogi bizonytalanság.
Az iskolák, üzletek, éttermek és szórakozóhelyek bezárása, valamint a mozgásszabadság korlátozása után nem okozott nagy meglepetést a határellenőrzés, ill. -zár bejelentése. Szimbolikus lépés, amellyel az államok erőt akarnak sugározni a sosem látott válság idején. Felmerül a kérdés, mit enged meg a jog?
A német belügyminiszter a döntés bejelentésekor – jogilag helyesen – nem határzárról, hanem a határellenőrzés visszaállításáról beszélt. Rögtön hozzátéve, hogy a munkába ingázók és a szállítmányozók átléphetik a német határt.
Schengen-konform határellenőrzés
A határzárral ellentétben az ellenőrzés visszaállítása lehetséges a Schengeni-övezeten belül is. A ’Schengeni határ-ellenőrzési kódex’ (2016/399 rendelete) 25. cikke értelmében „amennyiben egy tagállam közrendje vagy belső biztonsága szempontjából azonnali intézkedésre van szükség, az érintett tagállam kivételesen és haladéktalanul visszaállíthatja a határellenőrzést”.
A korona-járvány kétséget kizáróan kimeríti a közrendi veszély fogalmát. Az ellenőrzés főszabály szerint 30 napra állítható vissza (23. cikk (1) bek.). Meghosszabbítása a komoly veszély további fennállása esetén először újabb 30 nappal, később tovább is, de legfeljebb a veszély fennálltáig lehetséges (23. cikk (2) bek.).
Személyek szabad áramlása vs. belépési tilalom
A legfontosabb gyakorlati kérdés, ki lépheti át az ellenőrzés időtartama alatt a határt. Az európai jog alapelvi szinten garantálja a személyek, szolgáltatások, áruk és a tőke szabad áramlását. Ezt a határellenőrzés visszaállítása sem írhatja felül. Az áruk szabad áramlásnak garantálása nem csak a határrendészeti intézkedések jogkonformitása, hanem a közellátás biztosítása és az ipari termelés életben tartása miatt is elengedhetetlen. Erre tekintettek javasolta az Európai Bizottság zöld folyósók felállítását, amelyek az áruk lehető leggyorsabb, ellenőrzés nélküli fuvarozást volnának hivatott biztosítani a határellenőrzés mellett is.
A határellenőrzés visszaállításának további következménye, hogy a tagállamok közötti határ csak a hivatalos átkelőknél szabad átlépni. Ebben az időszakban a zöldhatár a Schengeni-övezeten belüli egyébként megengedett átlépése szabálysértésnek számít (A német jogban: § 98 Abs. 3 Nr. 3 AufenthG; a magyarban: Szabs. tv. 204. § (1) bek.). A gyakorlatban aligha fog azonban ilyen eljárás indulni. A tagállamok rendészeti szerveinek, a házi karantén betartásához hasonlóan, a zöldhatárokat ellenőrzésére sincs kapacitásuk.
Egyenlőtlen bánásmód?!
A német belügyminiszter később arról beszélt, hogy a németek minden körülmények között hazatérhetnek, viszont a határt unión kívüliek egyáltalán nem és más tagországok polgárai is csak alapos indokkal léphetik át. Hogy mi az alapos indok, az a jogi helyzethez hasonlóan homályosa. Ami biztos, az uniós polgárok hátrányos megkülönböztetése állampolgársági alapon nem megengedett.
A személyek szabad áramlásánál fogva az uniós polgárok bármikor beléphetnek valamennyi tagállam területére (EUSZ 3. cikk (2) bek., EUMSZ 21. cikk és az EU polgárainak és családtagjaiknak szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról szóló 2004/38/EK irányelv). E jog korlátozása csak kivételes esetben megengedett (2004/38/EK irányelv 1. cikk c bek. és VI. fejezet).
A 2004/38/EK irányelv az okok között a 29. cikkben kifejezetten nevesíti a közegészségügy okok miatti korlátozás esetét. E szerint a mozgásszabadság az Egészségügyi Világszervezet (WHO) által járványosnak minősített megbetegedésre hivatkozva korlátozható. A korona-vírust a WHO már világjárvánnyá nyilvánította. A belépés megtagadása, ill. a kiutasítás azonban a koronára hivatkozva sem lehet kollektív. Minden egyes személy esetében egyedi, indokolt és megfellebbezhető határozaton kell alapulnia (2004/38/EK irányelv 31. cikk).
A belépést megtagadó határozatot leginkább a megbetegedés ténye, ill. az arra utaló szimptómák alapozhatják meg. Ilyen azonban, különösen az EU 512 millió lakásához mérten – még mindig kevés van. A tagállamok a hosszú, akár 14 napos lappangási időre tekintettek a mobilitás általános korlátozásával kívánják megakadályozni a járvány további terjedését. Tehát konkrét gyanú nélkül, általában a járvány tényére hivatkozva tagadnák meg más tagországok polgáraitól a belépés lehetőségét. Ezt elsőként Csehország és Szlovákia tette meg, majd több másik tagállam, így Magyarország is követte a példát.
A belépést megtagadó határozatoknak minden esetben meg kell felelniük az arányosság követelményének (2004/38/EK irányelv 27. cikk (2) bek.). Ez a 10 milliós Csehország esetében, ahol az igazolt megbetegedések száma 100 alatt van, talán még fennáll a németekkel szemben. De egy zárlat a német-francia határokon, tekintettel a két országban regisztrált megbetegedések hasonló számára, aligha arányos.
Azt is figyelembe kell venni, hogy az Európai Unió Bírósága (EUB) az uniós polgárok állampolgársági alapon történő hátrányos megkülönböztetése tilalmából levezette, hogy a külföldiekkel szemben nem támaszthatók a saját polgárok esetében alkalmazottnál szigorúbb feltételek. A franciaországi Strasbourgban lakó és a Rajna túlpartján, de már Németországban fekvő Kehlben dolgozó franciától nem tagadható meg tehát a belépés, ha egy német – a járvány ellenére – továbbra is ingázhat Kehl és a közeli német nagyváros, Freiburg között.
Ameddig tehát a mozgásszabadság egy országon belül nincs általánosan korlátozva, addig a határátlépést sem lehet általánosan megtagadni az uniós polgároktól. Ez nem csak a munkába ingázókra, hanem minden uniós polgárra igaz.
Németországban a határon a 2004/38/EK irányelvet végrehajtó törvény értelmében (Gesetz über die allgemeine Freizügigkeit von Unionsbürgern, FreizügG/EU) a Szövetségi Rendőrség (Bundespolizei) tagjainak hatásköre a belépés engedélyezéséről, ill. megtagadásáról szóló döntés meghozatala (§ 6 FreizügG/EU). A határon szolgálatot teljesítő rendőrök nehéz helyzetben vannak. Egy olyan szituációban kell döntések ezreit meghozniuk, amelyet Európa 1945 óta nem látott. A belügyminisztérium által kilátásba helyezett átlépési engedély (Passierschein), amely a munkába ingázók ki- és beutazását lenne hivatott megkönnyíteni, a gyakorlatilag vízum lenne és mint ilyen nem egyeztethető össze a 2004/38/EK irányelvvel. Ez ugyanis tiltja az előzetes határátlépési engedélyek kiadását a Schengeni-övezeten belül.
Külföldiekkel szemben könnyű
A nem EU-polgároktól, akiknek nincs érvényes vízumuk, ill. tartózkodási engedélyük, minden további nélkül meg lehet tagadni a beutazást. A menedékkérelem benyújtásának lehetőségét azonban a határon minden körülmények között biztosítani kell. Ezek elbírálására az uniós jog a tagállamok az eddiginél nagyobb mozgásteret adnak. A menekültügyi illetékességet szabályozó dublini rendelethez (343/2003/EK) kapcsolódva az EUMSZ 72. cikke ugyanis kimondja, hogy az EU menekültügyi hatásköre, ill. ennek keretében elfogadott közösségi szabályok nem érintik a közrend fenntartásával, illetve a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását. Márpedig a járvány elleni védekezés esetében tipikusan erről van szó.
Erre hivatkozva a német belügyminiszter a múlt hét végén bevezette a gyakorlatot, mi szerint menedékkérelem előterjesztésére csak 14 napos karantén után van lehetőség. Néhány nappal később tovább ment a tárca és általános jelleggel felfüggesztette a menedékkérelmek beadásának lehetőségét. Az intézkedés nem csak a civil szervezetek, alkotmányjogászok körében is megdöbbenést és felháborodást váltott ki. „A korona-járvány példátlan kihívás, de nem vezethet az alapjogok önkényes korlátozáshoz” – nyilatkozta Maximilian Pichl, a Frankfurti Egyetem professzora. Rámutatott, hogy a ’Schengeni határ-ellenőrzési kódex’ szerint a határellenőrzés újbóli bevezetése esetén is biztosítani kell a menedékkérelmek benyújtásának lehetőségét.
Brüsszel menti a menthetőt
A tagállami kvázi határzárakra reagálva a Ursula von der Leyen, az Európai Bizottság elnöke javaslatára a tagállami belügyminiszterek szigorú határrendészeti szabályok életbeléptetéséről döntöttek az EU külső határain: Alapvetően csak az uniós polgárok és a tartózkodási engedéllyel rendelkező személyek léphetnek be az EU területére. Az intézkedést jogilag a ’Schengeni határ-ellenőrzési kódex’ (2016/399 rendelete) 5. cikke teszi lehetővé. E szerint a beutazás engedélyezése megtagadható, ha az „a tagállamok közrendjét vagy belső biztonságával kapcsolatos érdekét” sérti.
Veszélyben a közös Európa és a jogállam
Válsághelyzetben az állami hatóságok sok mindent megtehetnek, és ahogy a hírekből látjuk, sok mindet meg is tesznek. Egy jogállamban azonban a hatósági intézkedéseknek mindig törvényesnek kell maradniuk. Ahogy a bajor szervek ügyelnek arra, hogy a sörözők bezáratása összhangban álljon a német joggal, ugyan úgy kell(ene) ügyelniük arra is, hogy a határellenőrzés visszaállítása EU-konform legyen. Máskülönben néhány nap alatt semmivé tesszük az évtizedes munkával felépített páneurópai közösséget és a jogállamiságot is.
