Magyarország megsértette a légszennyezéssel kapcsolatos uniós kötelezettségét

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az EUB nem fogadta el Magyarország határokon átnyúló légszennyezésre és kedvezőtlen földrajzi adottságokra vonatkozó kifogásait, mert a légszennyezettség már évek óta ismert Magyarország előtt, ezért lépéseket kellett volna tenni a határérték betartása érdekében.

A bizottsági eljárás

2008. november 7‑én Magyarország a 2008/50 irányelv 22. cikkének (2) bekezdése alapján 2011. június 10‑ig mentességet kért nyolc levegőminőségi zóna tekintetében a PM10‑re (10 mikronnál kisebb részecskék) vonatkozó éves és/vagy napi határértékek alkalmazásának kötelezettsége alól. 2009. július 2‑i határozatában a Bizottság kifogással élt a határidő meghosszabbítására irányuló kérelemmel szemben bizonyos városok tekintetében.

A Bizottság felszólító levelet küldött a magyar hatóságoknak, amely szerint 2005‑től 2008‑ig a PM10 napi határértékének túllépésére került sor Budapest térsége, Sajó‑völgy és az egyes városok zónában.

A magyar hatóságok több levélben is válaszoltak a Bizottság felszólító levelére. Magyarország nem tagadta, hogy nem teljesítette a 2008/50 irányelv 13. cikkének (1) bekezdéséből eredő kötelezettségeit, és ezen túlmenően pontosította, hogy a rendelkezésre álló előzetes adatok alapján túllépte a PM10‑re vonatkozó napi határérték az érintett zónákban.

A Bizottság kiegészítő felszólító levelére adott válaszában Magyarország a PM10‑koncentráció magas szintjének igazolása érdekében több indokra is hivatkozott, így a kedvezőtlen földrajzi körülményekre és időjárási viszonyokra, valamint az országhatárokon átterjedő szennyezés problémájára.

A pert megelőző eljárás során benyújtott összes információ elemzéséből, és különösen a 2016. évi éves levegőminőségi jelentésből kitűnik, hogy a HU0011 – Egyes városok zóna 2016‑ban megfelelt a PM10 napi határértékének.

A Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy Magyarország továbbra sem teljesítette a 2008/50 irányelvből eredő kötelezettségeit, úgy határozott, hogy megindítja a jelen, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet.

 Az EUB döntése

Magyarország úgy véli, hogy a Bizottság nem mutatta be a légszennyezettségi adatok számításának és összesítésének módját. Másrészt Magyarország azzal érvel, hogy a Bizottság nem mutatta be teljeskörűen a légszennyezettség időbeli alakulását.

Az EUB szerint a PM10 határérték túllépését naptári napokban mérik, amellyel azon, egész napokban kifejezett időtartamot tüntetik fel, amikor az érintett területen a határértékek túllépését regisztrálták. A Bíróság rendelkezésére álló információkból kitűnik, hogy ezt a módszert többek között valamennyi tagállam esetében alkalmazták az Európai Környezetvédelmi Ügynökség által (EEA) tartott technikai értekezletek során, valamint a levegőminőségi jelentések elektronikus feldolgozásának támogatásakor.

Az EUB a tagállamok által benyújtott éves jelentésekre tekintettel azt állapította meg, hogy a Bizottság által a keresetlevelében bemutatott adatok nem egyszerűen az EEA általi összesítésből erednek, hanem a mindegyik tagállam területén lévő összes zónában és agglomerációban ténylegesen elért valamennyi környezeti célkitűzés tárgyában a tagállamok által tett nyilatkozatokhoz tartoznak. Márpedig Magyarország nem ad elő egyetlen olyan konkrét érvet sem, amely kétségbe vonhatná az érintett adatok pontosságát vagy koherenciáját.

Ami a Magyarország által az ellenkérelmében annak érdekében benyújtott táblázatot illeti, hogy Budapest térségére nézve egy másik adatfeldolgozási módszer alkalmazása folytán kedvező tendencia tűnjön ki, meg kell állapítani, hogy e táblázat az alkalmazott módszertől függetlenül a PM10‑re vonatkozó napi határérték túllépéséről tanúskodik, amelyet az érintett időszakban naptári évenként több mint 35 alkalommal állapítottak meg.

 Az első, a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdése és XI. melléklete egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseinek rendszeres és tartós megsértésére alapított kifogásról

A Bizottság azt rója fel Magyarországnak, hogy rendszeresen és tartósan nem teljesítette a 2008/50 irányelv 13. cikkének és XI. mellékletének egymással összefüggésben értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit a jelen keresettel érintett három zónában, e zónák közül kettőben 2005. január 1‑jétől és a harmadik zónában 2011. június 11‑től egészen 2017‑ig.

A Bizottság a 2017. évi adatokra tekintettel jelezte, hogy a Budapest térsége zónában a levegőminőség romlott 2016‑hoz viszonyítva, a Pécs térségében nagyjából a 2015. évi szinten maradt, míg a Sajó‑völgy zónában 2012. óta a legrosszabb levegőminőségi értékeket regisztrálták.

Ez EUB felhívta a figyelmet, hogy a 2008/50 irányelv célja – az 1. cikkének 1. pontja értelmében – a környezeti levegő minőségére vonatkozó célkitűzések meghatározására és létrehozására irányuló intézkedések megállapítása az emberi egészségre, valamint a környezet egészére gyakorolt káros hatások elkerülése, megelőzése vagy csökkentése érdekében. Az irányelv 13. cikke (1) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy a tagállamok biztosítják, hogy zónáikban és agglomerációikban többek között a környezeti levegőben lévő PM10 szintje nem lépi túl az ezen irányelv XI. mellékletében meghatározott határértékeket.

Az EUB már több alkalommal hangsúlyozta, hogy a környezeti levegőben lévő PM10‑re vonatkozó határértékek túllépésének ténye önmagában elegendő a 2008/50 irányelv 13. cikke (1) bekezdése és XI. melléklete egymással összefüggésben értelmezett rendelkezései megsértésének megállapításához. Márpedig a jelen ügyben a Magyarország által a 2008/50 irányelv 27. cikke értelmében benyújtott éves levegőminőségi jelentésekből kitűnő adatok azt mutatják, hogy 2005‑től kezdve 2016. év végéig a PM10‑re vonatkozó napi határértékeket igen nagy rendszerességgel túllépték a Bizottság keresetében hivatkozott zónákban.

A jelen keresettel érintett zónák 2017‑re vonatkozó levegőminőségi adataiból kitűnik, hogy ezen év során a napi határértéket több mint 35 alkalommal túllépték, mivel azon napok száma, amelyek során ezt az értéket nem tartották be a Sajó‑völgy zónában a túllépés napjainak a 2008/50 irányelv által megengedett számának közel 200%‑a (majdnem 105 nap).

A túllépéseket ezért tartósnak és rendszeresnek kell minősíteni, anélkül, hogy a Bizottságnak azt további bizonyítékokkal alá kellene támasztania.

A határokon átnyúló szennyezésnek a levegőminőségre gyakorolt jelentős hatására alapított érvet illetően e tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti eljárásban a Bizottságot terheli annak bizonyítása, hogy a hivatkozott kötelezettségszegés fennáll, azaz a tagállam nem teljesítette valamely, uniós jogi rendelkezés által előírt kötelezettségét, és a Bizottság nem alapíthatja keresetét vélelemre. Az uniós jogalkotó a határértékek megállapításakor teljes mértékben figyelembe vette azt a tényt, hogy a légszennyező anyagokat számos különböző forrás és tevékenység bocsátja ki, és hogy a különböző – mind nemzeti, mind uniós – politikák is hatást gyakorolhatnak e tekintetben.

Az irányelv 20. és 21. cikkében rendelkezik a tagállamok azon lehetőségéről, hogy a határértékek felrótt túllépéséhez hozzájáruló szennyezési forrásként ismertessék el a természetes forrásokat, valamint a közutak téli homokszórását és sózását. Másrészt az említett irányelv 22. cikkének (2) bekezdése előírja azokat a feltételeket, amelyek mellett egy adott zónában vagy agglomerációban a helyszínre jellemző terjedési jellegzetességek vagy a kedvezőtlen időjárási viszonyok miatt az említett értékek tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettség alóli ideiglenes mentesség biztosítható.

Mivel Magyarország nem nyújtott be olyan, rendkívüli körülmények fennállására vonatkozó bizonyítékot, amely körülmények következményei kellő gondosság mellett sem lettek volna elkerülhetőek, nem bír relevanciával, hogy a kötelezettségszegés azon tagállam szándékából ered, amelynek az betudható, avagy gondatlanságából, illetve olyan technikai vagy strukturális nehézségekből, amelyekkel e tagállam szembesült.

A szennyező anyagok terjedése szempontjából különösen kedvezőtlen tájképi és éghajlati jellegzetességek, amelyek a jelen kereset által érintett zónákat, különösen a Sajó‑völgyet jellemezhetik, nem mentesíthetik az érintett tagállamot a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépése miatti felelősség alól, épp ellenkezőleg: olyan tényezőknek tekinthetők, amelyeket Magyarországnak figyelembe kell venni a határérték elérésének érdekében abban az esetben kidolgozandó levegőminőségi tervek keretében.

A 2008/50 irányelv önmagában, illetve az ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett 23. cikke (1) bekezdésének megsértésére alapított kifogásról

 Második kifogásával a Bizottság azt állítja, hogy Magyarország 2010. június 11‑től kezdve nem teljesítette a 2008/50 irányelv önmagában, illetve ezen irányelv XV. mellékletének A. szakaszával összefüggésben értelmezett 23. cikkének (1) bekezdésében foglalt, és különösen az ezen irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdésében előírt azon kötelezettségét, hogy a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen.

A 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből az következik, hogy amennyiben a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépésére az alkalmazásukra előírt határidő lejártát követően kerül sor, az érintett tagállamnak bizonyos követelményeknek megfelelő levegőminőségi tervet kell kidolgoznia. A tervnek megfelelő intézkedéseket kell előírnia annak érdekében, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen, és e terv magában foglalhatja az érzékeny népességcsoportok – többek között a gyermekek – védelmére irányuló további, egyedi intézkedéseket is. A tervet haladéktalanul, de legkésőbb két évvel azon év végét követően meg kell küldeni a Bizottságnak, amely évben megállapították a határértékek első túllépését.

Az EUB állandó ítélkezési gyakorlatából következik, a 2008/50 irányelv 23. cikkének (1) bekezdése általános hatállyal rendelkezik, mivel időbeli korlátozás nélkül alkalmazandó a szennyező anyagok ezen irányelv által meghatározott bármely határértékének akár az említett irányelv által, akár ezen irányelv 22. cikke alapján a Bizottság által annak alkalmazásához előírt határidő lejártát követő túllépése esetén.

Az EUB úgy foglalt állást, hogy önmagában az a tény, hogy valamely tagállam túllépi a PM10‑re vonatkozó határértékeket, önmagában nem elegendő annak megállapításához, hogy e tagállam nem teljesítette a 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeit.

A 2008/50 irányelv 23. cikke (1) bekezdéséből az következik, hogy a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a megteendő intézkedések terén, de az intézkedéseknek mindenképpen lehetővé kell tenniük, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen.

Az a kötelezettség, hogy a 2008/50 irányelv által előírt határértékek túllépése esetén olyan levegőminőségi terveket kell kidolgozni, amelyek megfelelő intézkedéseket foglalnak magukban annak érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen, 2010. június 11. óta terheli Magyarországot. Mivel ilyen túllépések megállapítására már ezen időpontban, de azt megelőzően is sor került a Budapest térsége és a Sajó‑völgy zónában, de az említett időponttól kezdve a jelen keresettel érintett zónák mindegyikében, Magyarországnak – amelynek a 2008/50 irányelv 33. cikke (1) bekezdésének megfelelően hatályba kellett volna léptetnie azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a 2008/50 irányelvnek megfeleljen – ezen irányelv 23. cikke (1) bekezdésének alkalmazásában a lehető leggyorsabban megfelelő intézkedéseket kellett volna elfogadnia és hatályba léptetnie.

Az EUB elé terjesztett iratanyagból kitűnik, hogy az indokolással ellátott kiegészítő véleményben előírt határidő lejártakor Magyarország már elfogadott néhány levegőminőségi tervet, valamint a levegőminőség javítását célzó különböző intézkedéseket. A tervek azonban nem jelölik pontosan a levegőminőség tervezett javulását és a levegőminőségi célok megvalósításának tervezett határidejét. Másrészt a Magyarország által hivatkozott intézkedések nem említik azt az időpontot, amikor az érintett zónákban biztosítani fogják a PM10‑re vonatkozó napi határérték betartását, ezenkívül azok gyakran még elfogadás, illetve tervezés alatt állnak, és néha a megvalósításhoz olyan időtartamról rendelkeznek, amely a PM10‑re vonatkozó határértékek hatálybalépését követően több évig is elhúzódhat.

126    E tekintetben meg kell állapítani, hogy a budapesti alacsony kibocsátási zóna létrehozása, amelynek megvalósítását már a 2008. évi levegőminőségi terv keretében is tervezték, nem valósult meg az indokolással ellátott kiegészítő véleményben előírt határidő lejárta előtt. Ezenkívül az erre a zónára vonatkozó 2013. évi levegőminőségi terv semmilyen információt nem tartalmaz a megfelelés határidejére vonatkozóan. Ami a Pécs térsége zónát illeti, a 2013. évi levegőminőségi tervből kitűnik, hogy az 2019. december 31. napját jelöli meg a megfelelés tervezett határidejeként, míg a magyar kormány indokolással ellátott kiegészítő véleményre adott válaszában 2021. január 1‑jét említi e megfelelés végső határidejeként, ami azt mutatja, hogy nem tették lehetővé, hogy a határértékek túllépésének időtartama a lehető legrövidebb legyen A Sajó–völgy zónára vonatkozó 2013. évi levegőminőségi tervet illetően, amely nagyrészt ugyanazokat az intézkedéseket tartalmazza, amelyek a 2008. évi tervben is szerepeltek, meg kell állapítani, hogy abból a végleges megfelelésre vonatkozóan nem tűnik ki semmilyen egyértelmű és pontos határidő.

A fentiekre tekintettel az EUB megállapította, hogy Magyarország nyilvánvalóan nem fogadott el kellő időben megfelelő intézkedéseket annak biztosítása érdekében, hogy a PM10–re vonatkozó határértékek túllépésének időtartama az érintett zónákban a lehető legrövidebb legyen. Így a PM10‑re vonatkozó napi határérték túllépése hat, illetve nyolc év során továbbra is rendszeresen és tartósan fennállt az említett zónákban az e tagállamot terhelő, arra vonatkozó kötelezettség ellenére, hogy megtegyen minden megfelelő és hatékony intézkedést az azon követelménynek való megfelelés érdekében, hogy a túllépés időtartama a lehető legrövidebb legyen.

A Magyarország által előadott azon érvvel kapcsolatban, amely szerint ahhoz, hogy az egyes levegőminőségi tervekben megállapított intézkedések kifejthessék hatásaikat, elengedhetetlen, hogy hosszabb határidő álljon az érintett tagállam rendelkezésére, különösen a földrajzi helyzetére, valamint a más tagállamokhoz képest kedvezőtlenebb geológiai és meteorológiai feltételekre, valamint az országhatárokon átterjedő szennyezés levegőminőségre gyakorolt jelentős hatására tekintettel, meg kell állapítani, hogy e megfontolás semmiképpen nem igazolhat különösen hosszú határidőt a határértékek túllépésének megszüntetésére, mivel e határidőt mindenképpen a 2008/50 irányelvben az ugyanezen irányelvből eredő kötelezettségek teljesítéséhez előírt időreferenciák – azaz a jelen esetben a PM10‑re vonatkozó határértékek tekintetében 2005. január 1‑je és a levegőminőségi tervek elfogadása tekintetében 2010. június 11. –, valamint az emberi egészség és a környezet védelmére irányuló, ezen irányelv által követett célok jelentőségének figyelembevételével kell mérlegelni.

Az EUB felhívta a figyelmet, hogy amennyiben megállapítást nyert a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépése, úgy ennek az érintett tagállamot a lehető leghamarabb nem csak arra kell késztetnie, hogy egy levegőminőségi tervben megfelelő intézkedéseket fogadjon el, hanem arra is, hogy azokat végre is hajtsa, tehát azt a mozgásteret, amellyel e tagállam a határértékek túllépése esetén rendelkezik, e követelmény ebben az összefüggésben korlátozza.

Ami Magyarország azon érvét illeti, amely szerint a „lehető legrövidebb” időtartam a levegőszennyezés összetett jellegére tekintettel nem vonatkozhat az intézkedések hatására, emlékeztetni kell arra, hogy a tagállamnak bizonyítania kell, hogy a PM10‑re vonatkozó határértékek túllépéseinek megszüntetése tekintetében általa hivatkozott, nem kivételes jellegű nehézségek alkalmasak arra, hogy kizárják a rövidebb határidők alkalmazását.

Magyarország azonban a földrajzi helyzetét, valamint az e tagállamban fennálló geológiai és meteorológiai feltételeket illetően a levegőminőségi tervekben említett általános jellegű tényekre való hivatkozásra szorítkozott anélkül, hogy további pontosításokkal szolgált volna, vagy a Bizottság keresetével érintett minden egyes zónát illetően esetről esetre alaposabb elemzést végzett volna. Márpedig e strukturális nehézségek nem kivételes jellegűek, és nem zárják ki, hogy rövidebb határidők alkalmazását.

Az országhatárokon átterjedő szennyezésre alapított érvvel kapcsolatosan az EUB megjegyzi, hogy Magyarország nem számszerűsítette kellő pontossággal e szennyezésnek a PM10‑re vonatkozó napi határértéknek a jelen keresettel érintett zónákban való betartására gyakorolt hatását. Mindenesetre az, hogy külső tényezők e tagállamban hozzájárulnak a levegőszennyezéshez, nem igazolhatja azt a körülményt, hogy az indokolással ellátott kiegészítő véleményben előírt határidő lejártakor e zónákban még mindig nem tartották be ezt a határértéket. Ráadásul a Magyarország által hivatkozott nehézségek már régóta ismertek voltak.

(curia.europa.eu)

---