Másfél éves az Európai Ügyészség – Érvek és ellenérvek tükrében

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Alábbi cikkében a szerző az Európai Ügyészség felállításhoz vezető utat, a szervezet másfél éves működését és a még mindig fel-felmerülő jogi kérdéseket mutatja be.

Az Európa Unió (EU) hatásköreit és működését 2009-ben alapvetően újraszabályozó Lisszaboni Szerződés az integráció történetében első ízben adott lehetőséget egy Európai Ügyészség (European Public Prosecutor’s Office, EPPO) felállításra. A tagállamok belátták, hogy az anyagi és eljárásjogi harmonizáció addig elért szintje, valamint a kölcsönös elismerés elvének alkalmazása nem elegendő az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni hatékony fellépéshez. Világossá vált, hogy a tagállami hatóságok ilyen irányú tevékenységét európai szintű szervezeti keretbe kell ágyazni. Az EPPO hosszú vita és előkészítés után 2021 nyarán kezdte meg a működését 22 tagállam részvételével.

I. Lisszabontól Luxemburgig tizenkét év alatt

Az EPPO ötlete hosszú múltra tekint vissza; létrehozása már a ’90-es évek végén felvetődött[1]. Az EU Csalás Elleni Hivatala (Office européen de lutte antifraude, OLAF), az OLAF 1999-es létrehozása pedig mutatja, hogy a tagállamok hamar belátták, hogy nem effektív az uniós szubvenciós és áfa-csalások elleni tagállami fellépés. Az EPPO-ról szóló javaslatok a kezdettől független, decentralizált, korlátozott hatáskörrel rendelkező szervezetben gondolkodtak. Abban sem volt vita, hogy az EU nem rendelkezik az EPPO létrehozásához szükséges hatáskörrel. Ebben a vonatkozásban fontos változást hozott a 2009-es Lisszaboni Szerződés (LSz), amely kifejezetten megnyitotta az EPPO létrehozásának lehetőségét (86. cikk EUMSzSz[2]), de az új alapszerződés hatályba lépésével nem jött létre automatikusan a szervezet. Az EPPO létrejövése továbbra is bizonytalannak tűnt, mert több tagállam a kezdettől kizárta a jóváhagyását. Márpedig a felállításához az EUMSzSz 86. cikke az Európai Parlament (EP) többségi döntése mellett az Európai Tanács (ET) egyhangú támogatását írta elő[3]. Az LSz alkotói készültek a konszenzus hiányára: teljes körű kompromisszum hiányában az EUMSzSz 329. cikke megnyitotta a megerősített együttműködés[4] lehetőségét az eltökélt tagállamok számára.

Leginkább a tagállamok szuverenitás-féltése az oka, még ahhoz is nyolc év kellett, hogy az EPPO mellett elvi szinten elkötelezett 17 tagállam az akkori 28-ból a 2017-es EU-csúcson szándéknyilatkozatot tegyen az EPPO létrehozásáról. Olaszország később – az EPPO hatáskörbővítésre vonatkozó feltétele részbeni teljesülése után – csatlakozott. Belpolitikai vitákat követően Ciprus, Hollandia, Málta és Portugália is elkötelezte magát. Így 2017 októberében a 2017/1939-es rendelettel (EPPO-rendelet) nyert jogi formát az EPPO-t létrehozó megerősített együttműködés[5]. Később a 2013-ban EU-taggá vált Horvátország, majd az LSz adta opt-in és opt-out (fakultatív be- és kilépés[6]) lehetőségével élve Dánia és Írország is belépett az együttműködésbe. Lengyelország, Magyarország és Svédország viszont fenntartott a kezdetektől hangoztatott ellenállását és élt az EUMSzSz 69. cikkében, illetve a szerződés 2. számú jegyzőkönyvében biztosított ellenállás jogával. Budapest és Varsó nem látta bizonyítva, hogy az EPPO növelné az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények felderítésének hatékonyságát. Részletesebben:

• Az EPPO kizárólagos illetékessége aránytalanul korlátozná a tagállami szuverenitást, különös tekintettel arra, hogy az EUMSz 86. cikke nem hatalmazza fel egyértelműen az európai jogalkotót kizárólagos hatáskörű vádhatóság létrehozására.
• Az EPPO központi szintjének utasítási joga a tagállamokban tevékenykedő delegált európai ügyész felé, aki a nemzeti ügyészi szervezet része, zavart okozhat a tagállami ügyészségek hierarchikus szervezetében.
• A terheltek jogai nem kellőképpen biztosítottak az EPPO eljárásában.
• Az EPPO-rendelet nem szabályozza egyértelműen, mely szempontok alapján választaná ki az európai ügyész a vádemelés helyét[7].

Az együttműködéstől szintén távol maradó Stockholm leginkább alapjogvédelmi aggályokat hangoztatott. A svédeket azonban meggyőzni látszik az EPPO elmúlt kétéves működése, tekintve, hogy előrehaladott tárgyalások folynak az utólagos csatlakozásukról[8].

Az EPPO-val szembeni kritika a témával foglalkozó szakemberek körében is számottevő volt, holott köztük alig van vita abban, hogy az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés az EPPO előtt ismert formában nem volt kellően effektív[9]. A többség az EPPO-rendelet ismertté válása előtt attól tette függővé a támogatását, milyenek lesznek a részletszabályok: szervezeti felépítés, eljárási rend, hatáskör és illetékesség[10]. Az EUMSzSz 86. cikke kevés támpontot adott ezekben a kérdésekben; az EPPO-val kapcsolatos részletszabályok lefektetését az európai jogalkotó hatáskörébe utalta[11]. Az EUMSzSz 86. cikke csak az alapvető hatásköri szabályokat rögzítette: az EPPO az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények esetében járhatna el[12]. Ugyan nem szerepel az alapszerződésben, mégis egyetértés mutatkozott abban, hogy ezen túlmenően az olyan ügyekre is kiterjedhet az EPPO hatásköre, amelyek a közösség pénzügyi érdekei mellett, de azokkal összefüggésben tagállami jogi tárgyakat is sértenek^[13]. Ugyanis csak ilyen módon látszottak a hatásköri konfliktusok megelőzhetőnek^[14].

A 86. cikk ezen túlmenően egyértelműen felhatalmazást adott az EPPO hatáskörének több tagállamot érintő súlyos bűncselekményekre történő kiterjesztésére[15]. A szabályozás e fordulata nagy meglepetést okozott szakmai körökben, mert az LSz elfogadása előtt egyetlen javaslat sem vetett fel ilyen széles hatáskört. De figyelemmel arra, hogy az EPPO kompetenciájának ilyen jellegű bővítéséhez az Európai Tanács egyhangú döntése szükséges, egy ilyen szerteágazó hatáskörrel rendelkező európai vádhatóságot még középtávon sem tartották realisztikusnak a szakértők. Hiába szorgalmazta ezt Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság akkori elnöke 2017-es évértékelő beszédében[16], majd 2020-ban, a nizzai, a párizsi és a bécsi terrortámadás után több korábbi ellenző is. Érvelésük szerint ezek a bűncselekmények szinte kivétel nélkül több tagállam büntető joghatóságát érintik, az ilyen ügyekben kompetenciával rendelkező Eurojust és Europol viszont nem rendelkezik kompetenciával nyomozati cselekmények végrehajtására a tagállamokban. A politikai akarat megléte esetén is maradna egy súlyos jogi probléma: az EUMSzSz 86. cikke nem zárja ki a hatáskörbővítést akkor sem, ha az EPPO csak megerősített együttműködésben lett létrehozva, hiányoznak viszont az erre az esetre vonatkozó speciális eljárás szabályok[17]. Vitán felül áll viszont, hogy az EUMSzSz 86. cikke nem nyitotta meg egy európai büntetőbíróság, vagy egy európai bűnügyi rendőrség felállításának lehetőségét^[18].

A sok elvi, gyakorlati, szakmai és politikai vita után az EPPO végül 22 tagállammal kezdte meg a munkát 2021. június 1-jén. A szervezet székhelye Luxemburg; főügyésze Laura Kövesi, (1973), román jogász, aki 2013–2018 között a Románia Főügyészi Hivatala keretében működő Országos Korrupcióellenes Ügyészség (DNA) vezető ügyésze volt.

II. A hatékonyság növelése

Döntő jelentőségű kérdés tehát, hogyan és mennyiben képes az EPPO az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés hatékonyságának növelésére. Az effektivitási problémáknak anyagi és eljárásjogi okai is vannak:

1. Anyagi jog

Az anyagi jog területén jobb a helyzet, mert fokozatosan sok előrelépés történt. Az Európai Unió Bírósága (EUB) már egy 1989-es ítéletben kötelezte a tagállamokat, hogy az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények ellen ugyan olyan hatékonyan lépjenek fel, mint a saját költségvetési érdekeik ellen irányuló visszaélések esetén (asszimiláció elve)[19]. Ezt később az ítéletek tartalmát átvevő szupranacionális egyezmények is megerősítették. A vonatkozó tényállások teljes körű harmonizációjára azonban nem került sor. Ezért a forum shopping[20] lehetősége továbbra is fennállt.

Az LSz jelentős változást hozott: az EUMSzSz 325. cikke felhatalmazza a közösségi jogalkotót európai szintű, közvetlenül hatályos büntetőjogi normák, tehát rendeletek elfogadására az EU pénzügyi érdekei védelme érdekében.

„Az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében és a Számvevőszékkel folytatott konzultációt követően meghozza az Unió pénzügyi érdekeit sértő csalások megelőzése és az azok elleni küzdelem terén a szükséges intézkedéseket azzal a céllal, hogy hathatós és azonos mértékű védelmet nyújtsanak a tagállamokban, valamint az Unió intézményeiben, szerveiben és hivatalaiban”

– áll az EUMSzSz 325. cikkének (4) bekezdésében. Így azonos anyagi jogi szabályok lennének alkalmazandók minden tagállamban. Ez lenne az első eset, hogy az EU közvetlen büntetőjog-alkotási hatáskört kap. Így érthető, hogy a tagállamok féltik a szuverenitásukat. Ráadásul az EUMSzSz idézett szövegében nem szerepel kifejezetten a ’rendelet’ kifejezés. Sokak véleménye szerint csak közvetve hatályos normát, tehát irányevet fogadhat el Brüsszel, mert a tagállamok (büntetőjogi) szuverenitását nagy mértékben korlátozó szupranacionális hatáskört, mint a büntetőjog-alkotási jog, teljesen egyértelműen kellene szabályozni. Minderre tekintettel Brüsszel ez ideáig nem élt a rendelet-alkotási lehetőséggel; a 325. cikk alapján egy irányelv lett elfogadva: a 2017/1371-es irányelv az unió pénzügyi érdekeit érintő csalás ellen büntetőjogi eszközökkel folytatott küzdelemről, ismertebb nevén ez a PIF-irányelv. Ez tehát az EPPO által alkalmazott legfontosabb anyagi jogi rész, amiről a későbbiekben még részletesen lesz szó.

2. Kapcsolat az anyagi jog és az EPPO között

Ha de jure nem is, de facto azonban szoros kapcsolat áll fenn az EUMSzSz 86. és 325. cikke között. Az EPPO a 86. cikk alapján ugyan szupranacionális anyagi jogi szabályok nélkül is felállítható, működése azonban aligha lenne hatékony, ha tagállamonként eltérő törvényi tényállásokat kellene alkalmaznia. Az összefüggés fordítva is fennáll. Aligha növelnék a bűnüldözés hatékonyságát a 325. cikk alapján elfogadott azonos anyagi jogi szabályok, ha nem állna fel egy azokat egységesen alkalmazó szupranacionális szervezet, tehát az EPPO[21].

3. Eljárásjog

Az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés nem kielégítő hatékonysága elsősorban két eljárásjogi okra vezethető vissza:

• A tagállami büntetőtörvények csak kerettényállásokat tartalmaznak, mint például a magyar Btk. költségvetési csalásról szóló 396. szakasza; a büntetendő cselekmények pontos leírása az uniós jogszabályokban található. A nemzeti bűnüldöző szervek munkatársai azonban gyakran szakmailag nincsenek felkészülve a bonyolult közösségi jogszabályok áttekintésére, és annak megállítására, hogy a terhelt megsértette-e ezeket az előírásokkal.
• Feltételezhető, hogy a nemzeti bűnüldöző szervek, illetve munkatársaik motiváltsága is kívánnivalót hagy maga után. Ezekben az eljárásokban első sorban uniós érdekekről és anyagi javakról van szó. Védelmük kisebb jelentőséggel bír a tagállamok számára, mint saját pénzügyi érdekeiké. A kriminálstatisztikai adatok egyértelműen alátámasztják az állítást[22].

4. Összegzés

Az EU mindeddig a kellő jogalkotási kompetencia hiányában nem volt képes a fennálló problémák orvoslására. Az LSz elfogadásával azonban a helyzet mind az anyagi, mint pedig az eljárásjogban megváltozott. Az előbbi területen, az EUMSzSz 325. cikke alapján szupranacionális büntetőtényállások, vagy legalább irányelvek fogadhatók el az EU pénzügyi érdekeinek védelme érdekében. Az utóbbi vonatkozásban pedig az EUMSzSz 86. cikke értelmében megnyílt az európai nyomozó- és vádhatóság felállításának lehetősége.

III. Az EPPO felépítése, hatásköre, működése

Az Európai Bizottság már nem sokkal az LSz elfogadása után előterjesztette az EPPO felépítésére, hatáskörére, működésére vonatkozó részletes szabályokat tartalmazó rendelettervezetét[23]. Ennek értelmében az EPPO egy önálló jogi státusszal rendelkező, decentralizált, független nyomozó- és vádhatóságként volt felvázolva, amelynek hatásköre az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekményekre terjed ki[24]. A kép azonban igazán csak 2017-ben tisztult le, amikor elfogadták a 2017/1939-es rendeletet az EPPO létrehozására vonatkozó megerősített együttműködésről, amely a az EPPO hatásköreire, illetékességére és felépítést vonatkozó szabályokat is tartalmazza.

1. Szervezeti felépítés

Az EPPO decentralizált felépítésű, egységes hivatalként működő, oszthatatlan uniós szerv, ami egy központi szintből és egy decentralizált szintből áll^[25]. A központi szintet az EPPO székhelyén, Luxemburgban található központi hivatal alkotja. A központi hivatal az Ügyészi Kollégiumból, az állandó tanácsokból, az Európai Főügyészből, az Európai Főügyész helyetteseiből, az európai ügyészekből és az adminisztratív dolgozókból áll. A decentralizált szintet a tagállamokban tevékenykedő delegált európai ügyészek alkotják. A decentralizált szint létezése már önmagában mutatja, hogy az EPPO mérföldkő az EU történetében: az első intézmény, amely működése során nincs a tagállami közigazgatásra utalva, önállóan jár el a tagországokban is – erre Andrés Ritter, az EPPO helyettes főügyésze is felhívta a figyelmet az intézmény 2021 júniusi indulásakor tartott sajtótájékoztatón[26].

Az EPPO legfontosabb testülete a központi szinten működő Európai Ügyészség Ügyészi Kollégiuma, amit az európai főügyész, helyettesei és valamennyi tagállam egy-egy európai ügyésze alkot, és ami általános felügyeleti és irányítási feladatokat lát el^[27]. A kollégium alatt állandó tanácsok működnének, amiket három európai ügyész alkot, akik közül az egyik a főügyész által kinevezett elnök^[28]. Az állandó tanácsok feladata a tagállamokba delegált európai ügyészek tevékenységének egyes ügyekre vonatkozó felügyelete és szükség esetén ezekben utasítások adása, döntések meghozatala, így a vádemelés jóváhagyása is. Az európai főügyészt a tagállami szakminiszterekből álló Európai Tanács és az Európai Parlament választja egyszerű többséggel^[29]; a helyettesek választása az EPPO Kollégiumának hatásköre^[30]. Az európai ügyészeket a tagállamok jelölik, olyan módon, hogy minden ország három darab három fős listát állít össze olyan jogászokból, akik a tagállam ügyészi vagy bírói karának aktív tagjai és függetlenségükhöz nem férhet kétség. A listákról az Európai Tanács választ meg egyet-egyet egyszerű többséggel^[31]. Az EPPO centralizált szintjén – az ügyészeket és az adminisztratív dolgozókat is beleértve – 2022 végén 217-en dolgoztak^[32].

A decentralizált szinten a delegált európai ügyészek vannak. Ők járnak el az EPPO nevében saját tagállamukban, ahol a nemzeti ügyészekkel azonos jogkörökkel rendelkeznek és a nemzeti ügyészség döntése alapján párhuzamosan hazai ügyészi feladatokat is elláthatnak^[33]. Viszont az európai ügyekben csak az EPPO szerveinek és tisztségviselőinek van utasítási joguk a delegált európai ügyészekkel szemben. A delegált európai ügyészeket a tagállamok jelölik, akiket az EPPO Kollégiuma nevezhet ki, ha megfelelnek az európai ügyészekkel szemben támasztottal azonos követelményeknek^[34]. A nyomozás és a vádképviselet – az adott ügyben eljáró állandó tanács, illetve az abba beosztott európai főügyész általános felügyelete mellett – a tagállamokban tevékenykedő európai ügyészek feladata; az európai főügyész azonban szükség esetén magához vonhat ügyeket[35]. A tagállamoknak legalább kettő-kettő delegált európai ügyészt kell jelölniük[36]. Egy bizalmas belső iránymutatás szerint azonban legalább 140-re lenne szükség^[37]. A keret viszont nincs kitöltve, 2022 végén 114 delegált európai ügyész volt kinevezve^[38]. A delegált európai ügyészek hiányát nevezte az EPPO talán legégetőbb problémájának egy osztrák delegált európai ügyésznő, Ingrid Maschl-Clausen. „A tagállamokban dolgozó kollégák mellett sürgősen szükségünk lenne saját pénzügyi, gazdasági, adóügyi szakértőkre is. Helyben és a luxemburgi központban is hiányoznak, ezért a tagállamai hatóságok szakértőinek segítségére vagyunk utalva, akik sokszor már a hazai ügyekkel is túlterheltek”[39]. A problémát egy Németországban tevékenykedő kollégája is súlyosnak tartja. „Amíg a nemzeti szakértőkre és struktúrákra vagyunk utalva, csak illúzió a függetlenségünk” – fogalmazott nagyon lényegre törően Annegret Ritter-Victor[40].

2. Hatáskör

Az EUMSzSz 86. cikke nem tartalmazza az EPPO határkörébe tartozó bűncselekmények katalógusát, csupán annyit, hogy az EPPO az EU „pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények üldözésére hozható létre”. Az Európai Unió Bírósága azonban már egy 2011-es ítéletben világossá tette, hogy a fogalmat tágan kell értelmezni; az EU pénzügyi érdekeit sértő tevékenységek és mulasztások mellett a közösség financiális érdekeit veszélyeztető aktív és passzív tettesi magatartások is bele tartoznak[41].

Az EPPO hatáskörébe tartozó bűncselekmények három csoportra oszthatók:

• PIF-irányelv

Az EPPO hatáskörrel rendelkezik az EU pénzügyi érdekeit sértő azon bűncselekmények tekintetében, amelyeket a – nemzeti jogba átültetett – 2017/1371-es irányelv, ismertebb nevén a PIF-irányelv (Protection des intérêts financiers) határoz meg, tekintet nélkül arra, hogy az adott elkövetési magatartás a nemzeti jogban más típusú bűncselekménynek is minősül, feltéve, hogy a bűncselekmény legalább kettő tagállam területéhez kapcsolódik és legalább 10 millió euró teljes kárt okozott^[42].

A PIF-irányelv alapszerződésileg az EUMSzSz 288. és 325. cikkén nyugszik. Utóbbi ad felhatalmazást az európai jogalkotónak – az EU történetében először – közvetlenül hatályos rendeletet is alkotni az EU pénzügyi érdekeinek védelme érdekében. De a korábban már részletezett értelmezési bizonytalanság miatt az európai jogalkotó a közvetve hatályos irányelv mellett döntött. Ez a PIF-irányelv, amit a tagállamoknak 2019 nyaráig kellett átültetniük a nemzeti jogukba. Ezen a ponton látható a EPPO működésének egy nagy nehézsége, amire – mások mellett – a német Szövetségi Legfelsőbb Bíróság korábbi alelnöke, a Friedrich-Schiller-Universität Jena professzora, Burkhard Jähnke már az EPPO működésének megkezdése előtt felhívta a figyelmet: a PIF-irányelv tartalmazza ugyan a legfontosabb anyagi jogoki szabályokat az EPPO számára, de mert a tagállamok nem egységesen ültették át a direktívát – hisz az irányelv lényege, hogy mozgásteret enged ebben –, az EPPO tucatnyi anyagi jogot kénytelen alkalmazni hasonló tényállású ügyekben^[43]. A magyar jogban egyébként az európai uniós költségvetési források felhasználásának ellenőrzéséről szóló 2022. évi XXVII. törvény implementálta a PIF-irányelvet.

Az EPPO hatásköre szempontjából döntő fontosságú a PIF-irányelv 3. és 4. cikke, ami kötelezi a tagállamokat a szükséges intézkedéseket megtételére annak biztosítására, hogy az EU pénzügyi érdekeit érintő csalás bűncselekménynek minősüljön, ha azt szándékosan követik el. Összefoglaló néven az EU pénzügyi érdekeit érintő csalásról beszél az irányelv, ami elsősorban a közbeszerzéshez kapcsolódó kiadások, valamint a hozzáadottérték-adó (héa, tehát elsősorban áfabevételek) tekintetében hamis információ szolgáltatásával, információ elhallgatásával vagy támogatás csalárd felhasználásának, illetve csalárd nemfizetés leplezésével valósul meg[44]. Emellett bűncselekménynek kell minősítenie a tagállamoknak az EU pénzügyi érdekeit érintő csalással összefüggő passzív és aktív vesztegetést, a hűtlen kezelést, valamint a pénzmosást is[45]. A felsorolt cselekmények kísérlete is büntetendő kell, hogy legyen[46].

• Szervezett bűnözés

Az Európai Ügyészség hatáskörrel rendelkezik a szervezett bűnözés elleni küzdelemről szóló 2008/841/IB kerethatározatban meghatározott és így a nemzeti jogba átültetett, bűnszervezetben való részvétellel kapcsolatos bűncselekmények tekintetében is, ha az ilyen bűnszervezet által folytatott büntetendő tevékenység elsősorban a EU pénzügyi érdekei ellen irányul és ennél fogva megvalósítja a PIF-irányelv valamelyik tényállását^[47].

• Elválaszthatatlan kapcsolat

Mindezeken túl az EPPO hatáskörébe tartozik minden egyéb olyan bűncselekmény, amely elválaszthatatlanul kapcsolódik egy bűncselekményhez, ami az EU pénzügyi érdekei ellen irányul, és ennél fogva megvalósítja a PIF-irányelv valamelyik tényállását^[48]. Feltéve, hogy a bűncselekményért kiszabható legsúlyosabb szankció nem kevésbé súlyos, mint az EPPO eredeti hatáskörébe tartozó cselkemény miatt kiszabható^[49].

A hatáskörök felsorolása mellett az EPPO-irányelv világossá teszi, hogy a közvetlen nemzeti adókkal kapcsolatos bűncselekmények – beleértve a hozzájuk elválaszthatatlanul kapcsolódó bűncselekményeket is – semmilyen esetben sem tartoznak az EPPO hatáskörébe.[50] Az EUMSzSz 86.cikke azonban nem teszi világossá, hogy kizárólagosak vagy konkurálók-e az EPPO hatáskörei a tagállamokban. Ez olyan ügyekben vezethet hatásköri vitákhoz, amik ugyan érintik az uniós érdekeket, de alapvetően tagállami érdekek ellen irányulnak[51].

Az viszont már másfél év működés után is jól látszik, hogy szoros és a legtöbb ügyben jól működő együttműködés van nem csak az EPPO és az Eurojust, az Europol és az OLAF, de a tagállami nyomozó- és vádhatóságok között is. Tehát a hatásköri vitáktól tartó korábbi véleményeket nem igazolta az idő.

Az EPPO eljárása

A tagállami bűnüldöző szerveknek kötelességük az EPPO tudomására hozni, ha a hatáskörébe tartozó bűncselekményről értesülnek; az EPPO maga is beszerezhetne információkat.^[52] Az EPPO hatásköre diszkrecionális: az információk ismeretében eldöntheti, hogy nyomozást indít vagy átadja a hatáskörébe tartozó ügyet az illetékes tagállami hatóságnak^[53].

A nyomozati cselekményeket az érintett tagállamban honos delegált európai ügyész folytatja, aki döntése szerint maga végezi ezeket, részben a tagállami bűnüldöző szervekkel végezteti^[54]. Ebben, és más vonatkozásban is ugyan olyan jogai vannak, mint az adott tagállam nemzeti ügyészeinek^[55]. A rendelet ezen az általános szabályon kívül felsorol konkrét jogosítványokat is, amelyekkel az európai ügyésznek, a tagállami jog rendelkezéseitől függetlenül rendelkeznie kell^[56]. Ez azonban csak garanciális szabály, olyan jogosítványokat sorol fel az EPPO-rendelet, mint például a házkutatáshoz fűződő jogot, amivel az ügyészek minden tagállamban rendelkeznek.

Az európai ügyész nyomozati tevékenységei az adott tagállam belső szabályai alapján bírói engedélyhez kötött[57]; az irányelv ebben a vonatkozásban nem tartalmaz jogharmonizációt. Holott nagy különbség van a tagállamok között abban a vonatkozásba, mely kényszerintézkedésekhez kötődik bírósági kontroll. A vádemelés az európai főügyész jóváhagyása után, a tagállami szabályok szerint történik^[58].

A tervezet egyik neuralgikus pontja a nyomozás helyének meghatározása, amely determinálja a vádemelés helyét is. Főszabályként annak a tagállamnak a delegált európai ügyésze indítja meg a nyomozást és viszi az ügyet, ahol a cselekmény összpontosult, illetve, ha több, az EPPO hatáskörébe tartozó bűncselekmény egymáshoz kapcsolódik, ama tagállam delegált európai ügyészének kell eljárnia, ahol a cselekmények többségét elkövették^[59]. A főszabálytól azonban el lehet térni kellően indokolt esetben, figyelemmel a terhelt szokásos tartózkodási helyére, vagy állampolgárságára, illetve arra, hol következett be a legjelentősebb pénzügyi kár^[60]. A döntést az EPPO, egész pontosan az ügyben eljáró állandó tanács hozza meg. A bírósági felülvizsgálat lehetőségéről nem szól az irányelv^[61]. Ezért sok kritika érte a szabályt, amit a Német Ügyvédszövetség (DAV) büntetőjogi szekciójának tagja, dr. Anna Oehmichen például ’nyugtalanítónak’ minősített^[62].

A vádemelés szükségességéről a delegált európai ügyész határozattervezetet terjeszt elő az ügyben eljáró állandó tanácsnak, amely 21 napon belül dönt a tervezetről. Az állandó tanács nem határozhat úgy, hogy megszünteti az eljárást, ha a határozattervezet az ügy bíróság elé vitelét javasolja^[63]. Garanciális szabály, hogy az állandó tanács döntéshozatalának elmaradása esetén a delegált európai ügyész határozattervezetét 21 nap után elfogadottnak kell tekinteni^[64]. Az állandó tanács – a delegált európai ügyész előterjesztésére, valamint a terhelt szokásos tartózkodási helyére, vagy állampolgárságára és arra figyelemmel, hol következett be a legjelentősebb pénzügyi kár – dönthet úgy, hogy az eljárás addigi helyétől eltérő tagállamban kezdeményezi a vádemelés és az ott honos delegált európai ügyészre szignálja át az ügyet. Ennek további feltétele, hogy az állandó tanács által kiválasztott tagállam nemzeti joga szerint joghatósággal rendelkezik az ügyben^[65].

Szintén sok kritika érte az EPPO-rendelet bizonyítékok felhasználhatóságára vonatkozó szabályait. A rendelet lefektette a bizonyítékok szabad áramlásának elvét[66]. Ennek lényege, hogy ha egy bizonyíték a fellelés helye szerinti tagállam jogszabályaival összhangban kerül az EPPO birtokába, úgy az minden tagállamban felhasználható, függetlenül az eltérő nemzeti bizonyíték felhasználási szabályától^[67]. Bírósági kontrollról e helyütt se szól az EPPO-rendelet.

A bírósági ellenőrzésről gyakorlatilag csak annyi szerepel a rendeletben, hogy az EPPO harmadik félre nézve joghatással bíró eljárási aktusai a nemzeti jogban meghatározott követelményeknek és eljárásoknak megfelelően bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik az illetékes nemzeti bíróságok előtt^[68].

Az EPPO működésére vonatkozó részletszabályokat a szervezet Szervezeti és Működési Szabályzata (szmsz) tartalmazza^[69]. Sok szakmai megszólaló aggályosnak tartotta, hogy az szmsz-t az EPPO csekély demokratikus legitimációjú Ügyészi Kollégiuma fogadta el^[70].

IV. Az EPPO össztűz alatt

A szakjogászok és jogtudósok többsége üdvözölte az EPPO létrehozását, mert régóta szükségesnek tartottak egy páneurópai nyomozó- és vádhatóságot az uniós források hatékonyabb védelme érdekében. Ezt mutatja, hogy neves büntetőjogászok már a ’90-es években komplett koncepcióval álltak elő. Az 1997-ben publikált Corpus Juris, amit a francia büntetőjogász-professzor, Mireille Delmas-Marty vezette bizottság dolgozott ki, részletesen leírta egy ideális európai ügyészség hatásköreit, felépítését és eljárását[71]. „A javaslat nagy szakmai visszhangot és elismerést váltott ki, a politika viszont rögtön és élesen elutasította” – emlékszik vissza a bizottság egyik tagja, az Universiteit Utrecht büntetőjogász-professzora, John Vervaele[72]. Ekkoriban jött egyébként létre, kvázi ’alternatíva light’-ként az Eurojust.

Vervaele szerint a statisztikák egyértelműen cáfolják, a tagállamok évtizedekig hangoztatott véleményét, miszerint egyedül is megbirkóznak az európai-ügyi csalásokkal. „A többség láthatóan belátta, hogy egy uniós bűnüldöző szerv szükséges valódi hatáskörökkel.” Ebben döntő szerepet tulajdonít annak, hogy az áfacsalások kárvallottjai elsősorban maguk a tagállamok. Az Universität Bonn tudományos munkatársa, Jannika Thomas az EU szemszögéből magyarázza a közösségi bűnüldöző hatáskörök fontosságát: az EU alapvetően a tagállamok juttatásaira van utalva, ezért érthető, ha a kevés saját bevételének védelme érdekében önállóan akar fellépni. „E nélkül financiálisan és politikailag is teljesen ki van szolgáltatva a tagállami kormányoknak”[73].

Az elvi szintű egyetértés ellenére az EPPO konkrét megvalósítását, tehát a rendeletet sok kritika érte:

• Ha az EPPO egy több tagállamhoz kapcsolódó bűncselekmény esetén maga határozza meg, melyik tagállam delegált európai ügyésze kezdi meg a nyomozást, és ez által predesztinálja a vádemelés helyét, fennáll a veszély, hogy a mellett az ország mellett dönt, ahol kevesebb garanciális szabály van a nyomozati szakban és a vádemelés feltételei a legegyszerűbbek, ergo, a legnagyobb a terhelt elítélésének valószínűsége^[74]. Tehát ügyészi forum shopping fenyeget.
• A hatékony védelemhez való jog csorbát szenvedhet, ha a büntetőeljárás kezdeti szakaszától nem világos, melyik tagállamban fog a vádemelésre, illetve a bírósági eljárásra sor kerülni^[75]. Hisz az EPPO-rendelet 36. cikk (3) bekezdése szerint az állandó bizottság a vádemelés előtt más tagállam delegált európai ügyészére szignálhatja az ügyet.
• Kétségtelen, hogy a bizonyítékok kölcsönös elismerése az EPPO működésének alapvető feltétele^[76]. Az EPPO-rendelet az Alapelvek (80) bekezdésében tartalmazza is ezt az elvet. Eszerint, ha egy bizonyíték a fellelés helye szerinti tagállam jogszabályai betartásával került a nyomozóhatóság birtokába, akkor az minden más tagállamban felhasználható, tekintet nélkül a felhasználás helye szerinti büntetőeljárási szabályokra^[77]. Azonban a bizonyítékok kölcsönös elismerése több okból is problematikus:
• Veszélyezteti a nemzeti büntetőjogi szabályozások egységességét^[78].
• Veszélyezteti a hatékony védelemhez való jogot, ha megvan a lehetőség arra, hogy egy büntetőeljárásban 20 különböző nemzeti szabályozás alapján beszerzett bizonyítékokat lehet felhasználni, amelyek közül több a bírósági eljárás helye szerinti jog alapján talán nem is lenne felhasználható^[79]. Nem garantált, hogy az eljáró bíró, aki adott esetben egy másik tagállam jogszabályait kénytelen alkalmazni (hisz a bizonyítékok felhasználhatóságára a fellelés helye szerinti jogszabályok irányadók), rendelkezik a szükséges szakmai ismeretekkel^[80]. A bizonyítékok szabad mérlegeléséből kifolyólag könnyen megtörténhet, hogy az eljáró bíró, akinek kevés bizalma van egy másik tagállam jogrendszerében, az onnan származó bizonyítékot nem, vagy nem kellő súllyal veszi figyelembe^[81].

Ebben a vonatkozásban is felmerül az ügyészi forum shopping veszélye: az európai vádhatóság abban a tagállamban próbál minél több bizonyítékot beszerezni, ahol kevesebb garanciális szabály vonatkozik a bizonyítékok beszerzésére^[82].

A másik tagállamból származó bizonyítékok felhasználásának nehézségeit az EPPO helyettes főügyésze, Andrés Ritter is látja[83]. Példája szerint egy német bíró nehezen fogja tudni megítélni, hogy a vonatkozó portugál jogszabályok betartásával történt-e egy házkutatás Lisszabonban.

• Az EPPO-val egy európai elem kapcsolódik be a nemzeti büntetőeljárások alapvetően zárt rendszerébe, ami a harmonizáció fokozása nélkül zavarhoz vezethet. Erre azonban jelenleg nincs politikai akarat. Viszont, ha a harmonizáció nem történik meg, aligha fog az EPPO hatékonyan működni, állandóan hatásköri viták lesznek napirenden^[84].
• Néhányan már a kiindulóponttal sem értenek egyet, nevezetesen, hogy az EPPO felállítása növelné az EU pénzügyi érdekeit sértő bűncselekmények elleni fellépés hatékonyságát^[85].

A fenti problémák orvoslásra három lehetőség is kínálkozik:

• Elképzelhető lenne a büntetőeljárási szabályok teljes harmonizációja. Ehhez azonban hiányzik mind a szükséges európai kompetencia, mind a tagállamok politikai akarata^[86].
• Lehetséges lenne csak az EPPO hatáskörébe tartozó ügyekben alkalmazandó egységes eljárásjogi szabályok elfogadása^[87]. Így azonban kollíziós problémák merülhetnének fel.
• Felvetődik az is, hogy csak a bizonyítékok felhasználási szabályainak harmonizációja történjen meg^[88].

Álláspontok az EPPO védelmében

Az egyik legolvasottabb német jogi szakportál által megkérdezett három német delegált európai ügyész a tizenegy németországiból, Marcus Paintinger a müncheni, Annegret Ritter-Victor a berlini és dr. Sebastian Trautmann a kölni egységtől egyetértettek, hogy az effektív fellépés a közösségi csalások ellen mindenekelőtt az európai polgárok érdeke, hisz az ő adójukból fizetett támogatásokkal történnek a visszaélések. Ezért Ritter-Victor szerint „az EPPO erősíteni fogja a polgárok bizalmát az EU-ban”^[89]. Véleménye szerint „egyértelmű, hogy az EPPO-val számottevően nőni fog a bűnüldözés hatékonysága”[90]. Az igazi problémának mindhárman azt tartják, mennyire lesz biztosított a tagállamokban tevékenykedő európai ügyész kollégáik függetlensége. A németek helyzete jó. Az EPPO főügyésze, Laura Köves Németországot a legelkötelezettebb támogatónak nevezte, amikor a szervezet működésének első fél évét értékelte. Problémák azokban az országokban lehetnek, amik ugyan csatlakoztak a megerősített együttműködéshez, de a gyakorlatban – Laura Köves szavaival élve – „szabotálják az EPPO tevekénységét”^[91]. Például Szlovénia, melynek kormánya máig nem hajlandó delegált európai ügyészt jelölni.

A tudományos élet is látja az EPPO pozitív oldalait[92]:

• A részben decentralizált szervezet, illetve a delegált európai ügyész pozíciója lehetővé teszi, hogy olyan szakemberek nyomozzanak az európai vonatkozású csalásokban, akik kellő ismerettel rendelkeznek a nemzeti jogrendszeréről és az uniós jogról is. Egy átlagos tagállami ügyész esetében az utóbbi, egy centralizált európai hatóság esetén pedig az előbbi hiányozna.
• Az EPPO szervezetének központosított része, elsősorban az állandó bizottságokon keresztül garantálja a gyors kommunikációt a tagállami delegált európai ügyészek között, ami a gyors döntéshozatalt garanciája.

V. A terheltek jogainak védelme

Az EPPO felállítása felvet egy további, az európai büntetőjoggal összefüggésben gyakran megfogalmazott problémát: a terheltek jogainak védelme nem kielégítő. A német jogászok körében ez alkalommal különösen éles volt a felkiáltás. Hisz az európai jogalkotó lehetőséget kapott egy nyomozó- és vádhatóság felállításra, anélkül, hogy a vonatkozó alapszerződési szabályok az EUMSzSz 86. cikkében akár egyetlen szót is ejtenének a jogvédelemről.

A Corpus Jurist kidolgozó bizottság már idézett tagja, John Vervaele holland professzor emlékeztet, hogy ők egy teljes egészében európai eljárást javasoltak. Tehát azonos garanciális szabályok és terhelti jogok érvényesültek volna, függetlenül az eljárás helyétől[93]. E helyett „22 darabos mozaikkal konfrontálódnak a terheltek és védőik, nyögve azok negatívumait, a vádhatóság pedig válogat a tagállami jogok között, kihasználva azok pozitívumait – fogalmazta meg lényegre törően kritikáját a DAV büntetőjogi szekciójának már idézett tagja, dr. Anna Oehmichen[94]. Példát is hozott erre: ha két ország involválódott az eljárásba, az egyikben a védő a gyanúsítás után rögtön betekinthet a nyomozási aktába, a másikban viszont csak a vádemeléskor, valószínű, hogy az EPPO az utóbbiban indítja meg az eljárást, amit így nehezen lehet fairnek nevezni.

Lényegesen az sem javítana a helyzeten, ha az EU csatlakozna a strasbourgi Európa Tanácshoz és ezen keresztül az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez (EJEE). Ráadásul ez sem történt meg, habár az LSz az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSzSz) 6. cikkében már 2009-ben előírta, különböző jogi akadályok, például az Európai Unió Bíróságának vonatkozó szakértői véleménye miatt máig nem került sor[95]. A probléma abban áll, hogy az EJEE csak a legalapvetőbb jogelveket tartalmazza, és így nem mérhető a tagállamok részletes büntetőeljárásjogi szabályainak rendszeréhez, amelyekben minden jogkorlátozáshoz adekvát biztosíték kapcsolódik. Ezen kívül meg kell jegyezni azt is, hogy a strasbourgi Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) előtti eljárások lassúak, kevéssé effektívek^[96].

Az EUMSzSz 86. cikkével ellentétben az EPPO-rendelet foglalkozik a jogvédelem kérdésével; fontossága – elvi szinten – több helyen le van fektetve. Megtalálható például egy kifejezett utalás az EU Alapjogi Chatrájának alkalmazására^[97]. A probléma ebben a vonatkozásban ugyan az, mint az EJEE kapcsán: hiányoznak a részletszabályok és lassú az eljárás.

Az EPPO-rendelet néhány alapvető büntetőeljárási jogot nevesít is: tolmácshoz való jog, védőhöz való jog, ártatlanság vélelme, bírói meghallgatáshoz való jog, költségfeljegyzési jog^[98]. Valamint felsorolja a vonatkozó uniós irányelveket, amelyek általános jelleggel minimumszabályokat határoztak meg a tagállamok számára egy-egy alapjog vonatkozásában^[99]: irányelv (2010/64/EU) a gyanúsítottak által igénybe vehető tolmácsoláshoz és fordításhoz való jogról; irányelv (2012/13/EU) a tájékoztatáshoz való jogról; irányelv (2013/48/EU) az ügyvédi segítség igénybevételéhez való jogról; irányelv (2016/343/EU) az ártatlanság vélelméről és a tárgyaláson való jelenlét jogáról; irányelv (2016/800/EU) a gyanúsított vagy a vádlott gyermekek részére nyújtandó eljárási biztosítékokról; irányelv (2016/1919/EU) a gyanúsítottak és a vádlottak költségmentességéről.

A probléma, hogy a felsoroláson túlmenően egyetlen szabályt sem tartalmaz az EPPO-rendelet; csak a vonatkozó nemzeti előírások alkalmazását írja elő^[100]. Ezek viszont azokon a területeken, ahol nem történt meg az irányelvi harmonizáció, igencsak eltérőek lehetnek, a védelem szintje nagyon különbözhet. Így a terhelt – egy részben, vagy egészben másik tagállamban lefojtatott büntetőeljárás esetén – kedvezőtlenebb helyzetben találhatja magát, mint megszokott, haza jogi környezetében.

A problémát a már idézett három német delegált európai ügyész is látja^[101], a Német Ügyvédszövetség (DAV) büntetőjogi szekciójának tagja, dr. Anna Oehmichen pedig nagyon élesen kritizálja is. „Abban reménykedtünk, hogy az EPPO-rendelet a szervezet eljárásaival összefüggésben egységesen fogja szabályozni a terheltek jogait. Ehelyett maradtak az egyes, a büntetőeljárás nem minden aspektusát szabályozó terheltjogi-irányelvek, amiket tagállamról-tagállamra máshogy ültettek át és így nem garantálják a jogvédelem egységet európai szintjét”^[102] – fogalmazott. Azt azonban nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy az EUMSzSz 82. cikke lehetőséget ad a tagállami jogvédelem szabályainak harmonizációjára. A lehetőséggel azonban élnie is kellene az európai jogalkotónak^[103].

A védőhöz való jog kielégítő biztosítása érdekében fogalmazta meg a tudomány az eurodfensor (európai védő) intézménye létrehozásának ötletét.^[104] Ez alatt egy EU által finanszírozott, független szervezetet kell érteni, amely két részből állna: jogvédőirodából és ellenőrző egységből. Előbbi jogi támogatást nyújtana a terhelteknek az EPPO eljárása során; segédkezne a védő kiválasztásában, és tevékenysége finanszírozásában. Utóbbi általános jelleggel felügyelné az EPPO működésének törvényességét, különös tekintettel az eljárások kezdeti szakaszaira, amikor még ismeretlen tettes ellen folyik a nyomozás^[105].

VI. Két év mérlege

Minthogy az EPPO már több mint két éve működik, számokkal lehet megítélni, megalapozottak voltak-e a létrehozásával kapcsolatos kritikák, illetve remények. A szervezet idén márciusban tette közzé 2022-ről, működése első teljes évéről szóló jelentését^[106].

A2022. végén 1117 eljárás volt folyamatban az EPPO-nál, melyek 14,1 milliárd euró kárt okozhattak. A becsült károk 47 százalékát az áfacsalások tették ki, még ha az áfaügyek a folyamatban lévő eljárásoknak csak a 16 százalékát adták is. Ez jól mutatja, hogy messze az áfavisszaélés a ’legnépszerűbb’ bűncselekmény az EU kárára; becslések szerint évi 50 milliárd euró kárt okoz az EU-nak, illetve a tagállamoknak[107]. A kifejezetten támogatási csalásokkal okozott kárt évi 1,2 milliárd euróra becsüli az OLAF[108].

A tagállami bűnüldözőszervek partnert látnak az EPPO-ban, amit mutat, hogy 2022-ban 3318 feljelentés érkezett a luxemburgi központba a tagállami bűnüldöző szervektől, aminek folyományaként 865 büntetőeljárás indult és a tagállami bíróságok 359,1 millió euró bűnügyi zárolását hagyták jóvá. „Ez az EPPO költségvetésének hétszerese” – élt némileg populista hasonlattal évértékelő sajtótájékoztatóján az európai főügyész^[109].

„Már másfél év után egyértelművé vált az EPPO nélkülözhetetlensége” – mondta a szervezet vezetője, aki szerint az EPPO „példátlan hatékonysággal képes fellépni az európai csalások ellen a nehezen áttekinthető anyagi és eljárásjogi szabályok ellenére. Nap mint nap bizonyítjuk, hogy az EPPO a legeffektívebb és leggyorsabb módja a határokon átnyúló eljárások lefolytatásának, és így az európai csalások elleni fellépésnek.”

Laura Kövesi fokozhatónak tartja az EPPO eredményességet, de ehhez elengedhetetlennek tartja az EPPO-rendelet módosítását: az EPPO hatáskörének kiterjesztését javasolja a csempészésre, ami a vámszabályok megsértésén keresztül közvetlenül kapcsolódik az EU hatásköreihez és pénzügyi érdekeihez. Emellett a különböző tagállamokban honos delegált európai ügyészek közötti együttműködés lehetőségeinek kiterjesztését is el akarja érni az EPPO vezetője; szeretné továbbá, ha minden tagállamban egységesek lennének a delegált európai ügyészek nyomozati cselekményeire vonatkozó bírói engedélyezés szabályai.

A nemzeti és európai bűnüldöző szervek tagjai a mindennapokban látják, hogy az EPPO létrehozásával számottevően fokozódott a hatékonyság. Korábban a határokon átnyúló ügyekben minden kapcsolatfelvétel előtt jogsegélyért kellett folyamodni. „Most egy észt szálú ügyben egyszerűen felemeltem a telefonkagylót és még aznap visszahívott a kolléga” – számol be Jörg Schröder, egy delegált európai ügyész Hamburgból^[110]. „Egyből értette az ügyet, ismerte az eljárást, segíteni tudott. Ekkor beszéltem vele először, mégis úgy éreztem, mintha évek óta munkakapcsolatban állnánk.”

Már az EPPO első esete is bizonyította, hogy az európai-csalás tipikusan tagállamokon átnyúló. Egy németországi delegált európai ügyész hatáskörébe került az ügy, amiben hamar holland, szlovák, bolgár és magyar szál is lett. A bürokráciamentes együttműködés lehetősége a delegált európai ügyészek között már hat héttel a nyomozás megindulása után lehetővé tette, hogy egyidejű házkutatást hajtsanak végre öt tagállamban.

Az EPPO főügyész-helyettese, Andrés Ritter szintén egy konkrét üggyel ad lehetséges magyarázatot arra, miért állt sokáig ellen a tagállamok többsége az EPPO felállításának, és miért marad továbbra is távol néhány tagállam. „Már az első félévben volt egy ügyünk – Horvátországból –, amiben egy politikus, Nova Gradiška polgármestere és a kormánypárt parlamenti képviselője volt a gyanúsított”[111]. Vesztegetéssel vádolták, amiért pénzt fogadott el egy építési vállalkozótól egy közbeszerzés eljárás manipulálásáért cserébe. Az eljárás során fél millió euró került zár alá. „Biztosra veszem, hogy rendszeresen lesznek korrupt tagállami politikusok a gyanúsítottak között. Ellenük csak a tagállamoktól független hatóság, mint az EPPO tud eredményesen fellépni.”

Jörg Schröder az érem másik oldalát, az EPPO dolgozóinak elfogulatlanságát hangsúlyozza: „Nem csak rendeleti alapelv az EPPO függetlensége, és hogy az európai ügyészek csak a jogszabályokat és a EU pénzügyi érdekeit tarthatják szem előtt. Mi az EPPO-nál a mindennapokban is érezzük a függetlenséget. Magától értetődőnek tartjuk, hogy megalapozott gyanú esetén bárki ellen nyomozást indítunk, legyen akár egy tagállam miniszterelnöke is. Ez súlyos kötelezettség és kitüntető privilégium egyszerre”[112].

A már idézett osztrák delegált európai ügyésznő, Ingrid Maschl-Clausen arra figyelmeztet, közvetve is lehet akadályozni a (politikusi) korrupció felderítését. Erre Ausztriát hozza példának, ahol egy jogszabály-módosítás értelmében bizonyítani kell, hogy a kenőpénz a megvesztegetett személy birtokába került, amihez sokszor 5-6 ország tucatnyi bankján keresztül kell követni a pénz útját.

Az Európai Bizottság igazságügyi biztosa, Didier Reynders is pozitívan értékelte az EPPO első másfél évét. A sikert szerinte többek között bizonyítja, hogy immár 22 tagállam vesz részt a megerősített együttműködésben és ezekben az országokban korábbiakat jóval meghaladó számú büntetőeljárás indult európai-csalások miatt. Azt azonban megjegyezte, hogy összességében mégsem sikerült visszaszorítani az EU pénzügyi érdekei ellen irányuló bűncselekményeket[113].

Viszont részben a félelmek is megalapozottak, miszerint az effektív bűnüldözés és jogállamiság kényes egyensúlya kibillenhet az EPPO-eljárásban. Kérdés az is, növeli-e egyáltalán az európai nyomozó- és vádhatóság a bűnüldözés eredményességét. Az első statisztikai adatok biztatók, de nem egyértelműek. Ezért korai lenne még ítéletet mondani a másfél éve működő szervezetről. Sikere viszont meggyorsíthatja a büntetőjog európaizálódását, más területeken is terítékre kerülhet a páneurópai bűnüldözés.

Lábjegyzetek:

A lábjegyzetekben német jogtudományi folyóiratok címeinek szokásos rövidítései szerepelnek.

[1] Corpus Juris 2000 elnevezésű jogtudományi értekezés (1997, szerk.: Delmas-Marty, Mireille) ec.europa.eu/anti_fraud/green_paper/corpus/de.doc; Európai Bizottság költségvetési csalás témájában született Zöld Könyve (2001, KOM [2000] 715 endg.)

[2] Az Európai Unió működéséről szóló szerződés

[3] EUMSzSz 86. cikk (1) bek.

[4] EUMSz 20.cikk, EUMSzSz 326. cikk, 327. cikk és 329. cikk

[5] 2017/1939 rendelet (2017. október 12.) az Európai Ügyészség létrehozására vonatkozó megerősített együttműködés bevezetéséről

[6] Ezt élvezi például Svédország az euró vonatkozásában

[7] Országgyűlés H/12695 Az Európai Ügyészség létrehozásáról szóló rendelettervezet vonatkozásában a szubszidiaritás elve érvényesülésének vizsgálatáról, valamint az indokolt vélemény elfogadása feltételeinek fennállásáról szóló jelentés elfogadásáról

[8] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/de/qanda_21_2795.

[9] Ellenvélemény: Scheuermann, Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung im geltenden und künftigen Europäischen Strafrecht, 105. o.

[10] Radtke, GA 2004, 1.

[11] 86. cikk (3) bek. EUMSzSz.

[12] 86. cikk (1) bek. EUMSzSz.

[13] Schwarze/Böse, Art. 86 AEUV Rn 7.

[14] Manifest zum Europäischen Strafverfahrensrecht, Forschungsgruppe European Criminal Policy Initiative, ZIS 2013, 412, 421.

[15] 86. cikk (4) EUMSz.

[16]  Jean-Claude Juncker, Rede zur Lage der Union, 13.9.2017.

[17] Jannika Thomas, Die Europäische Staatsanwaltschaft – Ein Ausblick. https://kripoz.de/2021/03/26/die-europaeische-staatsanwaltschaft-ein-ausblick/

[18] Schwarze/Böse, Art. 86 AEUV Rn 3; GHN/Vogel, Art. 86 AEUV Rn 12, 13 u. 40.

[19] EB, ítélet 1989.09.21. – 68/88. Európai Közösségek pénzügyi érdekeinek védelméről szóló 1995. július 26-ai egyezmény. Magyarországon kihirdette: 2009. évi CLIX. tv.

[20] Egy jogi szereplő a szerint választja ki az eljárás megindításának helyét, hogy melyik jogrendszer szabályai rá nézve a legkedvezőbbek

[21] Grünewald, JZ 2011, 972, 976.; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 503; Tiedemann, Wirtschaftsstrafrecht BT, § 1, Rn. 37.

[22] OLAF, Tizenkettedik éves jelentés, 2011, 20. o., 6. táblázat

[23] COM(2013) 534 final, 2013.7.17. A javaslatot évek óta fejezetről-fejezetre tárgyalja a Tanács. A legújabb egységes szerkezetű változat 2016. nyarán készült. Továbbiakban az ebben a dokumentumban szereplő jogszabályi helyekre utalok a lábjegyzetekben. [Ratsdok. 10830/16 v. 11.7.2016. (német)]

[24] EPPO-rendelettervezet 3. cikk (2) bek., 4. cikk, 6. cikk (1) bek. Részletes hatásköri leírás: EÜ-rendelettervezet 17. cikk

[25] 8. cikk (1) és (2) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[26] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[27] 9. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[28] 10. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[29] 14. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[30] 15. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[31] 16. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[32] https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2023-02/EPPO_2022_Annual_Report_EN_WEB.pdf

^[33] 13. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[34] 17. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[35] 13. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[36] 13. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[37] https://www.virgule.lu/luxembourg/sans-moyen-le-parquet-europeen-ne-pourra-agir/320202.html

[38] https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2023-02/EPPO_2022_Annual_Report_EN_WEB.pdf

[39] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[40] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[41] EuB ítélet, Rs. C-465/10, 1.

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=117191&pageIndex=0&doclang=HU&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3205625

[42] 22. cikk (1) EPPO-irányelv (2017/1939)

[43] Burkhard Jähnke, Das Legalitätsprinzip: eine Maxime gemeineuropäischen Strafverfahrensrechts. In: Hefendehl, Hoyer, Rotsch, Schünemann (Hrsg.), Zeitschrift für Internationales Strafrecht. Nr. 5/12, S. 1 (3).

[44] 3. cikk PIF-irányelv (2017/1371)

[45] 4. cikk PIF-irányelv (2017/1371)

[46] 5. cikk PIF-irányelv (2017/1371)

[47] 22. cikk (2) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[48] 22. cikk (3) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[49] 25. cikk (3) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[50] 22. cikk (4) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[51] Wasmeier/Killmann, in: Groeben/Schwarze/Hatje, NK-Europäisches Unionsrecht, Bd. 2, Art. 86 Rn. 27.

[52] 24. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[53] 25. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[54] 28. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[55] 28. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[56] 28. cikk EPPO-rendelet (2017/1939). Pl.: házkutatás, biztosítási intézkedések

[57] 42. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[58] 34. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[59] 26. cikk (4) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[60] 26. cikk (4) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[61] Kritikus vélemények: Ambos, § 13, Rn. 27; v. Bubnoff, ZeuS 185, 220; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 501; Rheinbay, Die Einrichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft 2014, S. 287 f.; Satzger, StV 2003, 137, 140.

[62] https://www.lto.de/recht/justiz/j/eu-staatsanwaltschaft-start-betrug-umsatzsteuer-subventionen-geldwaesche-ermittlungen/

[63] 36. cikk (1) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[64] 36. cikk (2) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[65] 36. cikk (3) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[66] Alapelvek (80) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

^[67] 37. cikk EPPO-rendelet (2017/1939). Kritikus vélemények: Busemann, ZIS 2010, 552, 555; Hecker, § 12 Rn. 63; Heine, Die Rechtsstellung der Beschuldigten im Rahmen der Europäisierung des Strafverfahrens, 157. o.; Mansdörfer, HRRS 2010, 11, 21; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 501; Schünemann/Roger, ZIS 2010, 92; Weigend, ZStW 116 (2004), 275, 293; Zeder, EuR 2012, 34, 48.

[68] 42. cikk (1) EPPO-rendelet (2017/1939)

[69] 21. cikk EPPO-rendelet (2017/1939). Az Európai Ügyészség (EPPO) ügyészi kollégiumának 2020. október 12-i 3/2020 határozata az Európai Ügyészség belső eljárási szabályzatáról (2023/C 181/0)

[70] Például a Német Ügyvédi Kamara állásfoglalása: Stellungnahme der Bundesrechtsanwaltskammer (Nr. 22/2013) und des Deutschen Anwaltvereins (Nr. 48/2013), S. 4

[71] https://www.eppo.europa.eu/hu/hatter

Corpus Juris der strafrechtlichen Regelungen zum Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Union. Delmas-Marty, Mireille, Köln, Heymanns Vlg., 1998 ISBN 10: 3452240592ISBN 13: 9783452240590.

[72] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[73] Jannika Thomas, Die Europäische Staatsanwaltschaft – Ein Ausblick. https://kripoz.de/2021/03/26/die-europaeische-staatsanwaltschaft-ein-ausblick/

[74] Ambos, § 13, Rn. 27; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 500 f.; Scheuermann, Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung im geltenden und künftigen Europäischen Strafrecht, 117. o.

[75] v. Bubnoff, ZeuS 185, 220; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 501; Satzger, StV 2003, 137, 140.

[76] v. Bubnoff, ZeuS 185, 219; Gless, ZStW 2003, 131; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 501 f.; Radtke, GA 2004, 1, 15 ff.; Scheuermann, Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung im geltenden und künftigen Europäischen Strafrecht, 139. o.

[77] 37. cikk EPPO-rendelet (2017/1939). Kritikus vélemények: Busemann, ZIS 2010, 552, 555; Hecker, § 12 Rn. 63; Heine, Die Rechtsstellung der Beschuldigten im Rahmen der Europäisierung des Strafverfahrens, 157. o.; Mansdörfer, HRRS 2010, 11, 21; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 501; Schünemann/Roger, ZIS 2010, 92; Weigend, ZStW 116 (2004), 275, 293; Zeder, EuR 2012, 34, 48.

[78] Busemann, ZIS 2010, 552, 555; Hecker, § 12 Rn. 63; Mansdörfer, HRRS 2010, 11, 21; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 501; Rosenau/Petrus, in Vedder/v. Heinegg (Hrsg.), EUV/AEUV Kommentar, Art. 82 AEUV, Rn. 4; Schünemann/Roger, ZIS 2010, 92; Weigend, ZStW 2004, 275, 293.

[79] Leuthauseser-Schnarrenberger, StraFo 2007, 267, 271; Suhr, in Fastenrath/Nowak (Hrsg.), Der Lissabonner Reformvertrag, 315. o.; Zeder, EuR 2012, 34, 48.

[80] Heine, Die Rechtsstellung der Beschuldigten im Rahmen der Europäisierung des Strafverfahrens, 158. o.

[81] Heine, Die Rechtsstellung der Beschuldigten im Rahmen der Europäisierung des Strafverfahrens, S. 158. A tervezet kifejezetten garantáljai a bizonyítékok szabd bírói mérlegelésének lehetőségét: Vgl. Art. 30 Abs. 1 sowie Abs. 2 VO-Vorschlag

[82] Heine, Die Rechtsstellung der Beschuldigten im Rahmen der Europäisierung des Strafverfahrens, S. 157; Scheuermann, Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung im geltenden und künftigen Europäischen Strafrecht, 138. o.; Schünemann, StV 2003, 116, 121 f; Kretschmer, in Vedder/v. Heinegg (Hrsg.), EVV Kommentar, Art. III-270 Rn. 10.

[83] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[84] Grünewald, HRRS 2013, 508, 515; Hörne, ZStW 117 (2005), 801 ff.; Peron, ZStW 112 (2000), 202, 211.

[85] Esser, StV 2014, 494, 499 f.; Grünewald, HRRS 2013, 508, 514 f.; Satzger, NStZ 2013, 211 ff.

[86] Nürnberger, ZJS 2009, 494, 501; Radtke, GA 2004, 1, 19; Satzger, StV 2003, 137, 142.

[87] Nürnberger, ZJS 2009, 494, 501 f.; Radtke, GA 2004, 1, 19.

[88] von Bubnoff, in Pache (Hrsg.), Die Europäische Union – Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts?, 118 o.; Gless, ZStW 2003, 131, 148; Hecker, § 12 Rn. 68; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 502; Radtke, GA 2004, 1, 19 f

[89] https://www.lto.de/recht/justiz/j/eu-staatsanwaltschaft-start-betrug-umsatzsteuer-subventionen-geldwaesche-ermittlungen/

[90] https://www.lto.de/recht/justiz/j/eu-staatsanwaltschaft-start-betrug-umsatzsteuer-subventionen-geldwaesche-ermittlungen/

^[91] https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/europaeische-staatsanwaltschaft-luxemburg-eu-betrug-unterschlagung-korruption-eu-gelder-kooperation-slowenien/

[92] Jannika Thomas, Die Europäische Staatsanwaltschaft – Ein Ausblick. https://kripoz.de/2021/03/26/die-europaeische-staatsanwaltschaft-ein-ausblick/

[93] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[94] https://www.lto.de/recht/justiz/j/eu-staatsanwaltschaft-start-betrug-umsatzsteuer-subventionen-geldwaesche-ermittlungen/

[95] https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/eugh-kritisiert-entwurf-beitritt-eu-emrk/#:~:text=EuGH%20untersagt%20EU%20Beitritt%20zur%20EMRK%20Luxemburg%20will%20Kompetenzen%20nicht%20abgeben&text=Der%20EuGH%20hat%20am%20Donnerstag,den%20Entwurf%20der%20%C3%9Cbereinkunft%20kritisch.

[96] von Bubnoff, in Pache (Hrsg.), Die Europäische Union – Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts?, 117 o.; Gless, StV 2010, 400, 406; Hecker, § 12 Rn. 60; Leuthauseser-Schnarrenberger, StraFo 2007, 267, 275; Nürnberger, ZJS 2009, 494, 502; Radke, GA 2004, 1, 20 f.

[97] 5. cikk (1) bek és 41. cikk EPPO-rendelet (2017/1939)

[98] 41. cikk (1) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[99] 41. cikk (2) bek. EPPO-rendelet (2017/1939)

[100] EÜ-rendelettervezet 35. cikk (3)

[101] https://www.lto.de/recht/justiz/j/eu-staatsanwaltschaft-start-betrug-umsatzsteuer-subventionen-geldwaesche-ermittlungen/

[102] https://www.lto.de/recht/justiz/j/eu-staatsanwaltschaft-start-betrug-umsatzsteuer-subventionen-geldwaesche-ermittlungen/

^[103] Leuthauseser-Schnarrenberger, StraFo 2007, 267,271; Mansdörfer, HRRS 2010, 11, 22.

[104] Schünemann (Hg.), Alternativentwurf Europäische Strafverfolgung, 2004, 14. o.

[105] Nestler, ZStW 2004, 332, 351 f.; Schünemann (Hrsg.), Alternativentwurf Europäische Strafverfolgung; Schünemann, ZStW 2004, 376, 388 ff.

[106] https://www.eppo.europa.eu/sites/default/files/2023-02/EPPO_2022_Annual_Report_EN_WEB.pdf

[107] https://ec.europa.eu/germany/news/20171005-europaeische-staatsanwaltschaft_de; Plenarprotokoll 19/163 v. 28.5.2020, 20327 (B)

[108]  OLAF, https://ec.europa.eu/anti-fraud/policy/preventing-fraud/european_public_prosecutor_de

[109] https://www.eppo.europa.eu/en/news/annual-report-2022-eppo-puts-spotlight-revenue-fraud

[110] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[111] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[112] https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-finanzbetrug-wie-die-europaeische-100.html

[113] https://www.eppo.europa.eu/en/news/annual-report-2022-eppo-puts-spotlight-revenue-fraud

---