Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az aránytalanul alacsony ár vizsgálatának és az árindokolások megfelelőségének a témaköre rendkívül sokrétű. Az egyes alapelvi célkitűzéseknek való megfelelés és a konkrét közbeszerzési szerződések megvalósíthatóságához kapcsolódó elvárások egyvelege határozza meg a jogalkalmazók által figyelembe veendő szempontrendszert.
Míg az egyik oldalon a verseny tényleges ösztönzése, a mind kedvezőbb ajánlatok elérése és ezáltal a közpénzek hatékony, költségtakarékos felhasználása áll követelményként, addig a másik oldalon mérlegelendőek a szerződés teljesíthetőségével összefüggő veszélyek, a szociális és munkajogi követelmények esetleges ignorálásának kockázatai.
Ahogy azt a Közbeszerzési Döntőbizottság több határozatában kifejtette, az ajánlattevők által adott indokolás(ok)nak azért van különösen nagy jelentősége, mert az ajánlattevő az abban foglalt adatokkal támasztja alá az ajánlati árát, az indokolásban mutatja be és győzi meg az ajánlatkérőt, hogy a közbeszerzési eljárás során az ajánlati árának kalkulálása során minden felmerülő költséggel számolt. Az indokolásnak megalapozottnak, objektív alapúnak kell lennie, mert csak az támasztja alá az aránytalanul alacsony vállalást. Amennyiben az ajánlattevő által az indokolásban, kiegészítő indokolásban közölt információk nem indokolják megfelelően, nem támasztják alá egyértelműen, objektíven, kétséget kizáróan, hogy a szerződés a megajánlott áron teljesíthető, akkor az ajánlatkérő köteles érvénytelenné nyilvánítani az ajánlatot.
Az indokoláskérés nem egy végeláthatatlan folyamat. A döntőbizottság következetes álláspontja az, hogy nem addig kell indokolást kérnie az ajánlatkérőnek az ajánlattevőtől, amíg az ajánlata, indokolása elfogadható nem lesz, hanem addig kell biztosítania az ajánlattevő számára a további kiegészítő indokolások benyújtásának a lehetőségét, amíg az indokolásokban szereplő tények, adatok alapján az ajánlati ár megalapozottságáról dönteni tud, amely azt jelenti, hogy az indokolások alapján megalapozottan tudja megítélni, hogy azon ajánlat érvényes vagy érvénytelen.
Az ajánlati ár gazdasági észszerűséggel összhangban nem álló, irreálisan alacsony voltának megállapításához a szerződés tárgyát kell kiindulópontnak tekinteni. A szerződés tárgyának megvalósíthatósága az adott ágazatban irányadó piaci viszonyok ismeretében (pl. piacfelmérés eredménye alapján), a becsült érték meghatározása során figyelembe vett információk (pl. korábbi szerződések értéke, kamarai díjszabások) és az ajánlatkérő korábbi eljárásain alapuló tapasztalatai nyomán ítélhető meg. Szintén fontos orientációs szempont lehet a vizsgálat során a beérkezett ajánlatok értéke és az értékek egymáshoz viszonyított aránya is, amelyek adott esetben alkalmasak lehetnek arra is, hogy a becsült érték reális voltát megkérdőjelezzék (pl. ha egységesen nagyságrendi eltérést mutatnak tőle).
A cikk további részében azokból a döntőbizottsági határozatokból szemezgetünk, amelyek az utóbbi időben az árindokolások megalapozottságával, objektivitásával összefüggő, a jogalkalmazói gyakorlatra jelentősen kiható megállapításokat rögzítettek.
A költségeknek a tényleges felmerülési helyükön való kalkulálása
A döntőbizottság a – 103.K.700.964./2018/9. számú törvényszéki ítélettel is „megerősített” – D.380/2018. számú határozatában arra az álláspontra helyezkedett, hogy az árindokolás során megjelölt tartalékok nem képezhetik egyéb deklarált, de esetlegesen rosszul kalkulált költségek forrását, mert a keresztfinanszírozás tilalma akként is érvényesül, hogy az adott költségeket a felmerülésük helye szerint szükséges kezelni és ezáltal például egy bérköltséggel kapcsolatos hiány nem orvosolható a tartalékból való feltöltés, átcsoportosítás révén. Ugyanezen témakörhöz kapcsolódik a döntőbizottság D.4/2019. számú – a Fővárosi Törvényszék 103.K.700.175/2019/10. számú ítéletével „szentesített” – határozata is, amelyben a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény 15. § (3) /valódiság elve/ és (7) /összemérés elve/ bekezdéseiben megjelenő számviteli alapelvekből vezette le a döntőbizottság azt, hogy az indoklás objektivitásának előfeltétele a költségeknek a tényleges felmerülési helyükön való kalkulálása, feltüntetése. A Közbeszerzési Döntőbizottság ebben az ügyben – többek között – azért utasította el a kérelmezőnek az ajánlata érvénytelenné minősítésével kapcsolatos jogorvoslati kérelmét, mert kiegészítő árindokolásában nemcsak megengedett módon magyarázta, illetve kiegészítette, pontosította a korábbi indokolását, hanem jelentős mértékben megváltoztatta az eredeti árindokolás számszaki adatait, hivatkozási alapját, költségelem kalkulációját és egyúttal figyelmen kívül hagyta az ajánlatkérőnek és a munka törvénykönyvének (Mt.) előírásait. A D.179/2020. számú ügyben a döntőbizottság azt is kimondta, nem fogadható el objektív, megalapozott indokolásként, kalkulációként az, hogy az indokolásban már megjelölt, egy adott árelemre vonatkozóan konkrétan rögzített összegbe számítja bele az ajánlattevő, vagy utólag abba érti bele az egyes költségeket (a munkabérként feltüntetett költségbe a szabadságok és betegszabadságok miatti helyettesítés költségét utólag nem lehet beleérteni), mivel az indokolásadások során visszaélésre adhatna okot, ha egy ajánlattevő egy-egy költségtényezőt beleérthetne egy másik költségelembe. A döntőbizottság – egyetértve a kérelmező észrevételében kifejtettekkel –, rögzítette, hogy nem teszi megalapozottá az árképzést, hogy az ajánlattevő a nyereség összegét az utazási költségben vagy a munkabérben kalkulálja, ez teljesen indokolatlan és ezáltal az indokolás, az ajánlati ár megalapozottsága, objektivitása nem lesz megállapítható. A fent hivatkozott ügyek mellett szükségesnek tartjuk megemlíteni e kérdéskör kapcsán a döntőbizottság D.456//2019. számú ügyben tett megállapításait is, amelyek helytállóságát a Fővárosi Törvényszék is megerősítette 104.K.701.001/2020/6. számú ítéletében.
A határozat alapját képező ügyben a beszerzés tárgya szolgáltatás megrendelése volt, mely magában foglalt építészeti-műszaki tervezési feladatokat, engedélyezési eljárásban való közreműködést, a kivitelezésre irányuló közbeszerzés során műszaki szakértői feladatok ellátását, valamint tervezői művezetés ellátását. A tervezési szolgáltatás – bár teljesítési szakaszok szerint kellett ellátni – oszthatatlannak minősült. Az értékelés szempontja az egyösszegű ajánlati ár volt. Az egyösszegű ajánlati ár átalányár volt. Az ajánlattevő az egyes díjakat, mint egységdíjakat mérnöknap-díjak, tervezői művezetési díjak, valamint egyéb költségek bontásban ismertette. Az ajánlattevő közölte azt is, hogy az egységdíjak alapján nem kimutatható egyéb felmerülő költségeket egyösszegű költségként külön adta meg. Meghatározta azt is, hogy az egyes bemutatott díjak milyen költségeket tartalmaznak. E körben adott tájékoztatást arról, hogy a tervezési díjak kialakítása során figyelembe vette mind a Magyar Építész Kamara (MÉK), mind a Magyar Mérnöki Kamara (MMK) honlapján elérhető díjszámítási útmutatót és kalkulátort, rögzítette továbbá, hogy a MÉK honlapján elérhető díjszámítási módok közül az időráfordítás alapján számított díj alapján történő kalkulációt alkalmazta. A kérelmező kifogásolta, hogy az érdekelt a tervezők munkadíjába kalkulálta bele a következőket: irodaköltségeket (rezsiköltség, felelősségbiztosítás díja, adminisztráció díja); sokszorosítás költségeit; adókat az áfa kivételével; dokumentáció megőrzésének költségeit; szerzői jogdíjat; átadás-átvételi eljáráson való részvétel költségeit; szolgáltatással járó tárgyalás költségeit.
A döntőbizottság álláspontja az volt, hogy a kérelmező félreértelmezte az árindokolásban használt mérnöknap-díj jelentését, tartalmát. Az érdekelt a kamarák által használt mérnöknap díjjal számol, melynek pontos tartalmát a kamarai díjszabások megadják. Az így meghatározott napidíjak (óradíjak) egy tervezési/mérnöki munka során a felmerülő valamennyi költségre és a nyereségre is fedezetet biztosítanak, nemcsak a bérköltségre, ahogy azt kérelmező állította. Az a tény, hogy mindezen költségeket az érdekelt a mérnöknap-díjban mutatta be, nem jelenti azt, hogy a felmerült költségeket máshol számolná el, hiszen minden egyes elkülönített munkarészhez (tervfázishoz) külön-külön kimutatta a szükséges időráfordítást és az azzal arányos költségeket. A döntőbizottság rögzítette, hogy átalányáras szolgáltatás esetén semmiféle jogi relevanciával nem bír az, hogy az ajánlattevő az indokolásában a költségeit milyen struktúra szerint mutatja be, figyelemmel az értékelés előírt szempontjára. A kérelmező kifogásolta azt is, hogy a munkanemekre számolt költségek összesítése kiadja az ajánlati árat, tehát az árindokolásban közölt 12 százalék nyereség nem mutatható ki. A döntőbizottság megállapította, hogy mindkét szakmai kamara az ajánlott mérnök óradíjak (napidíjak) tartalmát megadta, melyben egyértelműen szerepel a vállalkozói nyereség. A döntőbizottság hangsúlyozta, hogy az aránytalanul alacsony ellenszolgáltatás megítélése szempontjából a nyereség mértékének nincs relevanciája, elsősorban azért, mert az árindokolásnak a teljesíthetőséget, és nem a nyereséges teljesítést kell alátámasztania, másodsorban azért, mert a szakmai kamara ajánlott díján való vállalkozás esetén garantált a vállalkozói nyereség realizálódása.
Egymásnak ellentmondó, eltérő adatokra alapozott árindokolások
A D.296/2020. számú határozatában a Közbeszerzési Döntőbizottság kifejtette, hogy nem megfelelőek az ajánlattevő árindokolásai, ha azok nem következetesek, egyértelműek, az egyes ártételek tartalmát és értékét tekintve sem. Az ajánlattevő indokolásaiban szereplő adatok nem minősülnek objektívnek, nem támasztják alá meggyőzően az aránytalanul alacsony ajánlati árat, ha nem egymásra épülő, egymást megerősítő adatok kerültek bemutatásra, hanem az egyes költségtételek, árelemek esetén eltérő adatokat mutatott be az ajánlattevő az indokolásaiban.
Az ajánlatkérő előírásaival összhangban nem álló árindokolás
A D.231/2020. számú határozat alapjául szolgáló ügy kapcsán a döntőbizottság kimondta, hogy nem objektív az aránytalanul alacsony ár alátámasztására nyújtott indoklás, ha az ajánlattevő nem a naptári napok (540 nap) száma alapján, hanem munkanapokban (540 munkanap) kalkulálja ajánlatát, jóllehet a közbeszerzési dokumentumokban erre utaló, az egyértelmű értelmezést lehetővé nem tevő kikötést nem tud megjelölni. Az objektivitás hiányát nem orvosolja az a tény, hogy az ajánlattevő kiegészítő árindokolásában előadta, véleménye szerint közömbös, hogy a szerződés időtartama napokban vagy munkanapokban került meghatározásra, és bemutatta, hogy összességében a naptári nap szerinti időtartam alatt is tudja teljesíteni a szerződést, ha ez a levezetés egyes részhatáridők tekintetében nem igazolja azok megtartását. Az adott eljárásban az ajánlatkérő számára nem volt közömbös a szerződés időtartama, ezért is rögzítette egyértelműen már a felhívásban, hogy a szerződés időtartama napokban értendő. Mivel az első árindokolásban előadottak alapján 20 munkanap/hó átlagos értékkel számolva 27 hónap alatt teljesíthető a szerződés, szemben az ajánlatkérő által meghatározott 540 nappal, ami 30 napos hónapok figyelembe vételével 18 hónapot jelent, így a döntőbizottság a kiegészítő árindokolásban foglaltak ellenére helytállónak találta az ajánlatkérő döntését az ajánlat érvénytelenné nyilvánítása kapcsán.
Munkajogi előírások érvényesülése
A munkajogi szabályok betartásának vizsgálata során különösen a munka- és pihenőidőre, és a munkabérre vonatkozó rendelkezésekre kell figyelemmel lenni. A D.218/2020. számú határozatában a Közbeszerzési Döntőbizottság osztotta az ajánlatkérő érvelését a tekintetben, hogy a betegszabadságra, mint változó (előre nem kalkulálható) költségre vonatkozóan a kiegészítő árindokolásban benyújtott indokolás és számítás elfogadható, objektív és életszerű, mivel az Mt. 126. § (1) bekezdése a 15 napos betegszabadságra jutó járandóság térítését írja elő a munkáltató részére, azonban azt nem, hogy ezt a maximális kontingenst kötelezően, mint a rendes szabadságot ki is kell adnia a munkavállaló részére. A megelőző két év betegszabadságra kifizetett főkönyvi arányszámainak alapulvétele és azok felfelé kerekítése az esetleges növekedés miatt, a döntőbizottság megítélése szerint releváns árképzési módszer, amely közgazdasági összefüggéseinél fogva objektív alapúnak tekinthető, tényekkel, adatokkal alátámasztott és a gazdasági észszerűséggel összeegyeztethető. A döntőbizottság osztotta az ajánlatkérő érvelését a rendes szabadság 25 napos középértéken való kalkulálása vonatkozásában is, mivel a feladatot ellátó munkavállalók élethelyzete (kor, nem, családi állapot, gyermekek száma, stb., melyek a rendes szabadság számát befolyásolják) az ajánlattétel időpontjában nem feltétlenül ismertek még pontosan ajánlattevő számára, hiszen lehetősége van arra, hogy nyertessége esetén alkalmazzon/állítson munkába új munkavállalókat a konkrét, szerződéses feladat ellátására.
Ugyanebben az ügyben a kérelmező azt is kifogásolta, hogy a nyertes ajánlattevő a kiegészítő árindokolásában az eredeti árindokoláshoz képest eltérő adattal kalkulált az éjszakai pótlék összegét illetően. A döntőbizottság álláspontja szerint a nyertes ajánlattevő nem módosította az árindokolásában szereplő költségelemet, csak pontosította azt a szolgálati beosztása szerinti tényleges felmerülés alapján, és ezzel éppen megtakarítása keletkezett, tehát téves az a kérelmezői érvelés, hogy az indokolás nem objektív alapú, ezért nem alkalmas az ajánlati ár megalapozott alátámasztására. A nyertes ajánlattevő az árindokolásában és a kiegészítő indokolásában nem egymásnak ellentmondóan határozta meg az éjszakai pótlék költségelemét, a számítás módszere ugyanaz volt, csak a vetítési alap került pontosításra, és ebből adódott az eltérés. A döntőbizottság álláspontja szerint az éjszakai pótlék összegének a szolgálati beosztás szerinti tényleges felmerülés alapján történő pontosítása éppen azt segítette elő, hogy az ajánlatkérő ellenőrizhesse az árindokolásnak e költségelem tekintetében történő megalapozottságát. Érdemesnek tartjuk összevetni D.218/2020. számú határozat hivatkozott megállapításait a döntőbizottság D.194/2020. számú határozatában képviselt álláspontjával. Ebben az ügyben a kiegészítő indokolásokból mindkét részajánlat vonatkozásában az volt megállapítható, hogy a nyertes ajánlattevő nem kalkulált a szabadság, betegszabadság miatti távollét idejére többletköltséget, ugyanis a kiegészítő indokolás mind a két részajánlat vonatkozásában csak az egyes mentorokat megillető alap és pótszabadságok, illetőleg betegszabadságok napjainak a számát tünteti fel, az eme szabadságok idejére esetlegesen bevont helyettesítő mentorok részére többletköltséget nem mutatott be. Az ajánlattevő indokolásában arra hivatkozott, hogy mind a szabadság, mind pedig a betegszabadság miatti távolléteket a meglévő mentorok átcsoportosításával oldja meg, amire az ad lehetőséget, hogy havonta 3 munkanap esetében a mentoroknak nem kell rendelkezésre állniuk a járási hivatalok foglalkoztatási osztályán. Ugyanakkor az ajánlattevő a betegszabadságokkal tévesen kalkulált, egyrészről azért, mert csak a gyerekkel rendelkező mentorok esetében számolt betegszabadsággal, a saját jogon felmerülő betegszabadságokat nem vette figyelembe, illetőleg az Mt.-ben meghatározott 15 napot naptári napra számolta, holott munkanapra kellett volna, így tévesen vonta le a 15 napból a heti két pihenőnapot. Mivel az ajánlattevő a betegszabadság miatti távolléteket tévesen kalkulálta, az arra vonatkozó számításai nem megalapozottak, hogy a mentorok átcsoportosításával a kieső mentorok helyettesíthetők. A téves kalkuláción alapuló indokolás nem alapozza meg az ajánlati ár objektív alátámasztását és a teljesíthetőség igazolását, pedig az indokolásnak ezt kell szolgálnia.
A hivatkozott döntőbizottsági határozatok jól rávilágítanak arra, hogy az érintett ajánlat és árindokolás(ok) tartalmi elemzése és adott esetben a gazdasági összefüggések figyelembevétele elengedhetetlen a szerződés teljesíthetőségének vizsgálata során.
A cikk szerzője dr. Szigeti-Szabó Andrea partner ügyvéd. Az Ecovis Hungary Legal a Jogászvilág.hu szakmai partnere.
