A közigazgatás szerződései és a koncessziók Európában

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer Hungary gondozásában megjelenő, A közigazgatás szerződései és a koncessziók Európában című könyv célja a közigazgatás által kötött szerződések sajátosságainak a vizsgálata a koncesszió intézményén keresztül, valamint a közigazgatás szerződéseinek területén az egyes nemzeti jogrendszerek és az uniós közbeszerzési jog szemléletének, fejlődési irányának és egymásra való hatásainak a feltárása. Cikksorozatunk első részében a könyv bevezetőjét olvashatják el. A könyv szerzője Dr. Várhomoki-Molnár Márta. A könyv alapjául szolgáló doktori disszertáció elnyerte a Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének “Pro Dissertatione Iuridica Excellentissima” 2020. évi díját.

A koncessziók jó lehetőséget kínálnak arra, hogy a közigazgatás gazdasági szerződéses kapcsolatainak jellegzetességeit kutassuk. Nemcsak a szerződésekre vonatkozó jog egyes eltérései figyelhetőek meg jól a koncessziók esetében, hanem a koncessziók jogi problémái olyan fontos társadalmi-gazdasági kérdésekre is rávilágítanak, mint az állam gazdasági szerepvállalásának és a közszolgáltatások megszervezésének lehetséges módjai vagy a piac és a közigazgatás határainak kijelölése.

A koncessziókra vonatkozó jog elemzése során a szerző törekedett arra, hogy a valóban lényeges kérdéseket lássa meg, mert ahogyan Harmathy Attila fogalmaz: „Az igazán fontos kérdés a társadalom, a gazdaság, a politika, az állam és a jog összefüggése”[1].

A koncessziók európai jogfejlődése sem érthető meg anélkül, hogy feltárnánk az a mögött álló mozgatórugókat. A téma gazdasági és nemzeti jogrendszerbeli összefüggéseivel is szükséges ezért foglalkozni. Az európai gazdasági és nemzeti jogi háttér tekintetében figyelmünket a francia, az angol és a német helyzetre, majd e három eltérő felfogású és Európában meghatározó jogrendszer összehasonlító vizsgálatára terjesztjük ki.

Az állam és a gazdaság kapcsolatának, valamint a közigazgatás szerződéseire vonatkozó jognak a különbségei a vizsgált országok között időben is változnak, és nem választhatóak el az adott ország történelmétől. A második világháború borzalmai egész Európában hozzájárultak az emberi jogok szerepének jelentős megerősödéséhez,[2] a gazdasági alkotmányosság gondolatának elterjedéséhez különösen a háború utáni Németországban, és az alapjogi megközelítés megjelenéséhez a közigazgatás szerződései kapcsán is. Franciaországban 1945 után az állam erőteljes gazdasági részvétele összefüggött a baloldali pártok jelentős befolyásával, később azonban a gazdasági válságok egész Európában segítették a privatizáció különböző formáinak a nyolcvanas évek elejétől kezdődő elterjedését, és az uniós közbeszerzési jog egy-egy nagyobb reformjához is lökést adtak. Angliában a kontinentálistól különböző felfogású jogrendszer történetileg eltérő gazdasági fejlődést kísér, a kapitalizmus itt eredendően sokkal kisebb állami részvétellel épült ki, mint Németországban vagy Franciaországban. Az angol jogrendszerben az uniós jog adaptációja is más volt, mint a kontinentális jogokban. Bár az angol jogászok jelentős szerepet játszottak a belső piac jogának a kiépítésében, az uniós közbeszerzési jog nehezen illeszkedett az angol jog rendszerébe, az irányelveket átültető rendeletekre a legtöbb jogász mindig úgy tekintett, mint „az Egyesült Királyságban alkalmazott uniós jog”.[3] A közigazgatás szerződéseit érintő angol jog a közeljövőben a Brexit révén néz újabb változások elé.

Európában a közös uniós keretek között is lényeges eltérések figyelhetőek meg az egyes tagállamok között az állam gazdasági szerepvállalásának terjedelme és módjai, valamint az ezt meghatározó gazdaságpolitikai és jogi felfogások között. A gazdasági-társadalmi háttérből azokat az elemeket emeljük ki, amelyek a koncessziók jogának jobb megértéséhez lényegesek. Olyan körülményekről van szó, amelyek maguk is befolyásolták a közigazgatás szerződéseivel kapcsolatos nemzeti jog és a koncessziókra vonatkozó uniós jog fejlődését. Elsőként egy-egy, a három jogrendszerben az állam és a gazdaság viszonyát illetően meghatározó hatású elv, illetve elmélet, a francia service public, a német ordoliberalizmus és az angol parlament szuverenitásának a bemutatásával az elméleti alapokat tekintjük át. Ezt követően az állam gazdasági szerepvállalásának köréből – a koncessziók jogára vonatkozó jelentős befolyás miatt – a közszolgáltatások megszervezésének módjaira és a magánszféra közszolgáltatások ellátásába történő bekapcsolására terjesztjük ki a figyelmünket.

A témát nemcsak gazdasági, hanem jogrendszerbeli összefüggéseiben is törekszünk elhelyezni. A koncesszió fogalma az állam, illetve a közigazgatás (néhány esetben azzal szoros kapcsolatban álló más szereplő) szerződéseinek egy meghatározott körét öleli fel. A gazdasági tartalom mellett a koncesszió lényeges vonásait ezért nagyban befolyásolja az is, hogy az adott nemzeti jogrendszer hogyan gondolkodik az állam, a közigazgatás által kötött szerződésekről, hiszen az erre vonatkozó felfogásba illeszkedik a koncessziók nemzeti szabályozása. Ezen jogrendszerbeli összefüggések bemutatását két részre bontjuk a könyvben.

Először a szakirodalom alapján áttekintjük azokat, a közigazgatás által kötött szerződések jogát érintő általános tendenciákat, amelyek a gazdasági változások és a közigazgatás modernebb működése, a közigazgatási feladatot ellátó magánszereplők és a magánjogi eszközökkel élő közigazgatás révén a jogban megjelentek. Ezt követően az általunk vizsgált nemzeti jogrendszerek tekintetében bemutatjuk, hogy azok hogyan közelítenek a közigazgatás által kötött szerződésekhez, hol helyezik el azokat a jogrendszerben, melyek azok a sajátos szempontok, amelyeket az e szerződésekkel összefüggő közérdek körében figyelembe vesznek, és milyen eszközökkel teszik ezt. A már említett, az állam és a gazdaság viszonyára vonatkozó eltérő elméleti háttér és felfogás a közigazgatás szerződéseinek jogi kezelésében is visszaköszön. A nemzeti jogok számára a közigazgatás szerződéseivel kapcsolatban fontos szempontokat azok a sajátosságok tükrözik, amelyek a szerződések általános szabályaihoz képest a közigazgatás szerződéseinél eltérésként érvényesülnek. Ezeket a sajátos vonásokat egy összehasonlító elemzéssel tekintjük át. A könyv ezen részében is kitérünk a koncessziókat érintő összefüggésekre, de általánosan is törekszünk képet adni a közigazgatás szerződéseinek helyzetéről a vizsgált jogrendszerekben. Az eltérések mellett rávilágítunk a jogrendszerekben közös elemekre is, hogy az uniós jog elemzésekor megfigyelhessük, hogyan jelennek meg abban a tagállami jogok szempontjai a közigazgatás szerződéseivel kapcsolatos közérdek érvényesítése kapcsán. A nemzeti jogok vizsgálata hozzásegíthet annak megértéséhez is, hogy milyen forrásokból táplálkozott az uniós jog az önálló uniós koncesszió fogalom és a hozzá kapcsolódó joganyag kialakításakor. Amellett ugyanis, hogy az uniós jogharmonizáció hatást gyakorol a nemzeti jogokra, nem szabad megfeledkeznünk arról, hogy ha arra szeretnénk választ kapni, vajon az uniós jogintézmények miért ebben a formában, ezzel a tartalommal jöttek létre, a választ sok esetben a nemzeti jogok megoldásaiban találjuk. Az uniós és a nemzeti jogok közötti hatás tehát közel sem egyoldalú.

A fentieket követően térünk rá a koncesszió uniós jogának részletes elemzésére. A koncessziókra vonatkozó uniós joganyag az utóbbi években dinamikusan fejlődik. A 2000-es évektől az Európai Unió Bíróságának (a továbbiakban: EuB) joggyakorlata meghatározó szerepet játszott a koncesszió uniós jogi fogalmának kialakításában és az ilyen szerződésekkel kapcsolatos, különösen az európai gazdasági szereplők szerződésekhez való hozzáférését biztosító követelmények lefektetésében. 2014-ben – a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó új irányelvekkel (a közbeszerzésről és a 2004/18/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/24/EU irányelve; a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai szolgáltatási ágazatban működő ajánlatkérők beszerzéseiről és a 2004/17/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/25/EU irányelve) egyidejűleg – megjelent az első irányelv a koncessziós szerződésekről [a koncessziós szerződésekről szóló, az Európai Parlament és a Tanács 2014. február 26-i 2014/23/EU irányelve (a továbbiakban: Koncessziós Irányelv)], amely a bírósági gyakorlatnál jóval egyértelműbb és világosabb szabályozási környezetet teremtett a koncessziók számára. A szabályozás fejlődésének áttekintése után az új Koncessziós Irányelv és az uniós bírói gyakorlat segítségével a koncessziókra vonatkozó egyes szabályozási elemeket vizsgáljuk.

A koncesszió egyik sajátosságának látjuk, hogy annak fogalma is igen összetett, és önmagában számos értelmezési kérdést vet fel. A koncesszió fogalmi elemeinek értelmezése az uniós jogban – és ennek hatására a nemzeti jogokban is – még alakulóban van. A fogalomhoz szorosan kapcsolódó más uniós jogi kategóriák, azok elhatároló ismérvei és a rájuk vonatkozó követelmények még nem kristályosodtak ki teljesen. A tagállami jogalkalmazók számára nehezíti a tisztánlátást, hogy a tagállami jogokban korábban kialakult jogintézmények, amelyeket koncesszió elnevezéssel illettek, nem, vagy csak részben esnek egybe az uniós jogi fogalommal, ugyanakkor eltérő elnevezésű nemzeti jogintézmények is lehetnek, amelyek az uniós jog szerint koncessziónak minősülnek. A nemzeti jogok vonatkozó szabályai az uniós jogfejlődés hatására szintén átalakulóban vannak. A koncessziók területén így az alapvető fogalmak tisztázása is kiemelt figyelmet érdemel.

A könyv az uniós jogi kérdések tárgyalása során rávilágít olyan összefüggésekre, hogy hogyan jelennek meg az uniós jogban a tagállami jogok számára a közigazgatás szerződései kapcsán fontos szempontok, érdekek, illetve milyen változásokat eredményez a koncessziókra vonatkozó uniós jog a tagállamok jogában kialakult hagyományos megoldásokban. Célunk továbbá rámutatni arra is, hogy ez a jogfejlődés milyen felfogás szerint alakítja az állam gazdasági szerepvállalásának kereteit és a közigazgatásnak a közfeladatok ellátásának, a közszolgáltatások megszervezésének módjaira vonatkozó lehetőségét.

Az uniós jog vizsgálata után a hazai jog tárgyalására térünk rá. Az összehasonlító jogi vizsgálat és az uniós jogból eredő követelmények feltárása révén a hazai jogrendszerben is jobban megérthetjük a közigazgatás által kötött szerződések sajátos problémáit, valamint kifejezetten a koncessziók helyzetét, az európai jogfejlődésből következő tendenciákat és azok egyes gazdasági összefüggéseit. A téma vizsgálatát a hazai jog szempontjából különösen aktuálissá teszi, hogy a közigazgatás szerződéseinek kezelése a jogrendszerben alakulóban van, a magyar jogban a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) elfogadásával és hatálybalépésével nemrégiben nyert jogszabályi elismerést a közigazgatási szerződés intézménye, amelynek jelentősége azonban még nem látszik igazán. A közigazgatás szerződéseinek jogrendszerbeli elhelyezéséhez kapcsolódó alapvető kérdéseket követően részletesebben vizsgáljuk azt, hogy a magyar jog magánjogi megközelítésmódja mellett hogyan vehető figyelembe a szerződési jog alkalmazása során a közigazgatás működésével összefüggő közérdek, és hogyan jelennek meg a magyar jogban a más európai jogrendszerekben a közigazgatás szerződéseivel kapcsolatban felmerült egyes problémák. Ezután foglalkozunk a koncesszió magyar jogi megjelenésével. Tekintettel arra, hogy e könyv az uniós jog szerinti koncesszió intézményét teszi vizsgálata tárgyává, a koncesszióról szóló 1991. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Koncessziós tv.) által szabályozott koncesszió intézményével csak olyan mélységben foglalkozunk, amely ahhoz szükséges, hogy tisztázzuk fő jellemzőit és az uniós koncepcióval való viszonyát. A magyar jog tárgyalását a közigazgatás szerződéseinek kezelésére és a koncessziók jogára vonatkozó következtetésekkel zárjuk.

A könyvben rögzített megállapítások jelentős része nem kizárólag a közigazgatási szervek, hanem más közjogi jogi személyek (például a bíróságok) vagy a közszférához kapcsolódó, közérdekű feladatot ellátó más szervezetek szerződéseire is igaz lehet. A vizsgálat tárgyaként ugyanakkor, azok jelentőségénél és tipikus jellemzőinél fogva, a közigazgatás szerződéseit jelöltük meg. Beleértjük e kategóriába azon szerződéseket is, ahol szerződő félként – a közigazgatás valamely szerve által képviselt – állam jelenik meg.

A koncesszió kifejezést – ott, ahol nem utalunk kifejezetten ettől való eltérésre – a közbeszerzésekre vonatkozó uniós jog által meghatározott értelemben használjuk. A szóhasználat kérdését azért is szükséges előzetesen egyértelművé tenni, mert a koncesszió elnevezést a különböző nemzeti jogok sokszor maguk is többféle értelemben használják, és az ezzel a névvel illetett jogi aktusok nem alkotnak egységes kritériumoknak megfelelő kategóriát.[4]

A koncessziók uniós joga a közbeszerzési szabályrendszeren belül, annak részeként alakult ki. Ugyan a közbeszerzési szerződés és a koncesszió, ahogyan a későbbiekben látni fogjuk, egymástól elkülönítendő fogalmak, és 2014 óta e két kategóriába tartozó szerződések odaítélését külön irányelvek szabályozzák, mindkét terület a közbeszerzések jogának tágabb halmazába tartozik. A koncesszió is egy fajtája a beszerzést megvalósító szerződéseknek, annak fogalma és az építési koncesszió odaítélésének szabályai a közbeszerzési irányelvek keretében jelentek meg először. A két jogintézménynél a szabályozás célja, fogalomrendszere és fő elvei egységesek, valamint – bizonyos eltérések mellett – az odaítélés és a szerződések módosításának, a kapcsolódó jogorvoslatnak a szabályai is nagy részben megegyeznek. Sok esetben ezért a koncessziókra vonatkozó jog elemzésekor a közbeszerzések tágabb területén is egyaránt érvényesülő szabályokkal találkozunk, és a joggyakorlat feldolgozásakor a közbeszerzési szerződésekkel kapcsolatban tett megállapításokra is támaszkodunk. Az uniós jog és a nemzeti jogok kölcsönhatása kapcsán levont következtetéseink jelentős része sem kizárólag a koncessziók területén, hanem általában véve az uniós közbeszerzési jog által lefedett szerződések körében is érvényes.

A koncessziók jogának jobb megértéséhez a témát az előbb vázolt gazdasági és jogrendszerbeli összefüggések között vizsgáljuk. Tekintettel arra, hogy a koncessziók jogának számos kapcsolódási pontja van, a könyv céljának szem előtt tartásával meg kellett húznunk a vizsgálatba bevont összefüggések határait és bizonyos kapcsolódó témákra nem térünk ki. Ennélfogva nem foglalkoztunk a koncessziókra vonatkozó jogon túl más olyan uniós jogterületek elemzésével, amelyek az állam gazdasági szerepvállalásához kapcsolódnak, így különösen az állami támogatások jogával, annak a közbeszerzési joggal való kapcsolatával, vagy a közművekre vonatkozó ágazati szabályrendszerekkel. Az állami monopóliumok és az általános gazdasági érdekű szolgáltatások kérdését is csak szűken, a koncessziók témájához szorosan kapcsolódó körben érintjük. A közigazgatás szerződéseinek sajátosságai mellett nem vonjuk be a vizsgálatba az állam vagyoni viszonyokban való részvételének többi vetületét, mint a köztulajdon sajátosságait vagy az állam kártérítési felelősségének kérdéseit.

A cikk a Wolters Kluwer Hungary Kft. termékeire/szolgáltatásaira vonatkozó reklámot tartalmaz.

[1] Harmathy Attila: A polgári jog a változó jogrendszerben. In: Lamm Vanda – Sajó András (szerk.): Studia in honorem Lajos Vékás. HVG-ORAC, Budapest, 2019, 139-147., 142.

[2] Harmathy 2019, 140., 143.

[3] Arrowsmith, Sue: The Implications of Brexit for Public Procurement Law and Policy in the United Kingdom. Public Procurement Law Review, 2017/1. sz., 1–33., 3.

[4] Laubadére, André de – Moderne, Frank – Delvolvé, Pierre: Traité des contrats administratifs. I. kötet, LGDJ, Párizs, 1983, 283.

---