AB: a strasbourgi Egyezménybe ütközik a rokkantsági nyugdíj szabályozása

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapította, hogy az Országgyűlés nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztását valósította meg azáltal, hogy a megváltozott munkaképességű személyek ellátásairól és egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXCI. törvény (Mmtv.) 12. § (1) bekezdés a) pontját a törvény 33/A. § (1) bekezdés a) pontja alá tartozó esetekben oly módon rendelte alkalmazni, hogy ezzel egyidejűleg nem alkotott olyan szabályokat, melyek lehetővé teszik az ellátás összegének meghatározása során az ellátásra jogosultak élethelyzetét érdemben meghatározó tényleges fizikai állapota javulásának mértéke, illetőleg a 2012. január 1. napját megelőzően megállapított ellátás összege figyelembevételét. A döntéshez Czine Ágnes és Stumpf István párhuzamos indokolást, valamint Dienes-Oehm Egon, Juhász Imre, Pokol Béla, Salamon László, Szívós Mária és Varga Zs. András különvéleményt csatoltak.

A Kúria mint felülvizsgálati bíróság indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság az Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pontja nemzetközi szerződésbe ütközését állapítsa meg és azt semmisítse meg, mivel az Mmtv. támadott rendelkezése a Magyarországon az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Emberi Jogok Európai Egyezménye (Egyezmény) Első Kiegészítő Jegyzőkönyve 1. cikkében foglalt tulajdonhoz való jogba ütközik.

Az alapügyben megállapított tényállás szerint a felperes 2011. december 31. napjáig III. csoportos rokkantsági nyugdíjban részesült, amely ellátás 2012. január 1. napjától rehabilitációs ellátásként került továbbfolyósításra. A felülvizsgálatot megelőző hónapban 91 535 forint összegű rehabilitációs ellátást – az Mmtv. 33. § (6) bekezdése alapján elvégzett felülvizsgálat eredményeként – 2015. december 15. napján kelt határozatával a Szabolcs-Szatmár-Bereg Megyei Kormányhivatal 2016. február 29. napjával megszüntette és ezzel egyidejűleg a komplex minősítés alapján 2016. március 1. napjától rokkantsági ellátást állapított meg, amelynek összegét havi 41 850 forint összegben határozta meg. A Kormányhivatal határozatában rögzítette, hogy a felperes egészségi állapotának mértéke 59 %-os, állapota alapján B2 minősítési kategóriába tartozik. Az alapügy felperesének fellebbezése nyomán eljárt Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal az elsőfokú hatóság határozatát helybenhagyta, megállapítva, hogy a felperes egészségi állapotának mértéke 55 %-os, állapota alapján B2 minősítési csoportba tartozik 2015. november 17. napjától véleményezhetően.

Az alapügy felperese sérelmezte, hogy a rokkantsági ellátása összegének a korábbi rokkantsági nyugdíj összegéhez képest jelentős, több mint felére csökkentése az Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikkének megsértését is jelenti. A Nyíregyházi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság a társadalombiztosítási határozatokat hatályon kívül helyezte. Az ítélet szerint az állapotjavulás kérdésében a hatóságok nem foglaltak állást, így a határozat indokolásából nem tűnt ki, hogy az ellátás összegének több mint felére való csökkentését mire alapozták. Önmagában a százalékos értékek változása nem támasztja alá az állapotjavulást, amelyet csak akkor lehet megítélni, ha a 2011. december 31-ét megelőző betegségekből következő egészségi állapotot hasonlítják össze az azt követő egészségi állapotváltozással. Ennek vizsgálata során ki kell mutatni, hogy az új rendelkezések alapján, az eltérő minősítési szempontok miatt csak százalékos értékben, vagy ténylegesen történt-e változás a felperes egészségi állapotában. A jogerős ítélet ellen az alperes hatóság élt felülvizsgálati kérelemmel.

Az Alkotmánybíróság határozatának meghozatala előtt megkereste az emberi erőforrások miniszterét, az igazságügyi minisztert, az alapvető jogok biztosát és a Mozgáskorlátozottak Egyesületeinek Országos Szövetségét, hogy az indítvánnyal, illetőleg az érintett jogszabályi rendelkezéssel kapcsolatban fejtsék ki álláspontjukat.

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság az EJEB ítéleteinek saját döntéseire gyakorolt hatásával kapcsolatosan korábban már rögzítette, hogy a nemzetközi szerződésből fakadó, Magyarországot terhelő kötelezettség feltárása során nem csak a nemzetközi szerződés szövegét, hanem az annak értelmezésére feljogosított szerv joggyakorlatát is alapul veszi.

Az AB utalt arra, hogy az Egyezmény és kiegészítő jegyzőkönyvei nem tartalmaznak arra vonatkozó kötelezettséget, hogy az államok kiépítik-e a társadalombiztosítás rendszerét, és ha igen, akkor azon belül milyen feltételek teljesülése esetén, milyen típusú ellátásokat mekkora összegben tesznek elérhetővé. Az Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikke ugyanakkor kötelezi a részes államokat arra, hogy a természetes vagy jogi személyeket nem foszthatják meg a tulajdonuktól, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik. Az egyes öregség, rokkantság vagy más élethelyzet esetén az állam által nyújtott ellátások kizárólag akkor tartozhatnak az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikkének hatálya alá, amennyiben az ellátás legalább részben korábbi járulékfizetési kötelezettség teljesítésén alapul, ebben az esetben ugyanis az érintett személy tulajdonjogi értelemben vett jogos várakozásként számíthat arra, hogy a személyében fennálló körülmények változatlansága, illetőleg az őt terhelő együttműködési kötelezettség maradéktalan teljesítése esetén a jövőben is részesülni fog abban az ellátásban, melyet számára a korábbi járulékfizetési kötelezettsége alapján megítéltek. Még ebben az esetben is jogosult azonban az állam a már megítélt ellátás összegének, illetőleg az ellátás folyósítása feltételeinek általános jelleggel, jogszabállyal történő megváltoztatására, amennyiben azt valamilyen nyomós közérdek fennálltával megfelelően megindokolja. A tulajdonhoz való jog természetéből az következik ugyanakkor, hogy az Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikkének hatálya alá tartozó javak élvezetébe történő beavatkozás még ilyen megfelelő indok igazolása esetén is csak az elérni kívánt céllal arányos mértékben lehet jogszerű. Nem tekinthető arányosnak az ellátórendszer feltételeinek megváltoztatása akkor, ha az intézkedés eredményeként egyes érintett személyek másokhoz képest túlzott, aránytalan terhet kénytelenek viselni.

Az AB utalt arra is, hogy a fogyatékossággal élő személyek jogainak védelme tekintetében egyértelműen azonosítható európai és nemzetközi szintű konszenzus létezik, melyet egyebek között a Magyarország által is megerősített, a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ Egyezmény is egyértelműen igazol.

Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta meg, hogy az Országgyűlés 2011. december 20. napján fogadta el az Mmtv.-t, amely 2012. január 1. napjától kezdődően a megváltozott munkaképességű személyek számára immáron nem nyugellátást, hanem egészségbiztosítási ellátást biztosít, melyek jövedelempótló jellegűek, azaz azok megállapítására csak akkor és annyiban kerülhet sor, amennyiben az ellátásra jogosult az egészségi állapota miatt nem tud dolgozni. Az Alkotmánybíróságnak jelen bírói kezdeményezés keretei között azt a kérdést kellett megvizsgálnia, hogy az átalakítás eredményeként egyes, az Mmtv. hatályba lépését megelőzően rokkantsági nyugdíjban részesült ellátásra jogosultak az átalakítás eredményeként közvetlenül a jogszabályból fakadóan, annak mérlegelést nem tűrő alkalmazása eredményeként olyan túlzott terhet viselnek-e, ami már ellentétes az Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyv 1. cikkével.

Az Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pontja értelmében a felülvizsgálatot követően a rokkantsági ellátás összegét a 12. § (1) bekezdés szerint kell megállapítani azzal, hogy az – az állapotjavulás kivételével – nem lehet kevesebb a felülvizsgálatot megelőző hónapra járó ellátás összegénél. Mindebből az következik, hogy a rokkantsági ellátás összegének kiszámítására vonatkozó szabályt az Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pontjának megfelelően csak az ellátásra jogosult állapotjavulása esetén kell alkalmazni, állapotjavulás hiányában a korábban megállapított rokkantsági ellátás mértéke nem csökkenthető. Az Mmtv. kifejezetten nem határozza meg ugyanakkor az állapotjavulás fogalmát. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben kiemelte: ellentétes az Egyezmény Első Kiegészítő Jegyzőkönyvének 1. cikkével az a szabályozás, mely a megváltozott munkaképességű személyek ellátásainak rendszerét oly módon alakítja át, hogy annak eredményeként az egyének az átalakítással összefüggésben túlzott terhet viselnek. Túlzottnak tekinthető a teher akkor, ha az egyéb körülmények szignifikáns változása nélkül, pusztán az ellátórendszer jogi kereteinek megváltozása miatt a fogyatékossággal élő személyek jogi értelemben vett állapota anélkül javul és ezáltal az őket megillető ellátás összege anélkül csökken, hogy az érintett személyek tényleges fizikai állapota valójában megváltozna. Ebben az esetben ugyanis nincs olyan, az ellátásra jogosult személy oldalán értékelhető valódi körülményváltozás, amely az ellátás összegének felülvizsgálatát lehetővé tenné az állam számára.

Mindezen szempontokra figyelemmel az Alkotmánybíróság a Magyarország által nemzetközi szerződéssel vállalt nemzetközi kötelezettség érvényesülése biztosítása érdekében alkotmányos követelményként megállapította azt meg, hogy az Mmtv. 33/A. § § (1) bekezdés a) pontjának „– az állapotjavulás kivételével –” szövegrésze kizárólag azon ellátásra jogosultak esetén alkalmazható, akiknek nem csak a jogszabályok szerinti kategóriák és értékek alapján meghatározott jogi értelemben vett állapota, hanem az élethelyzetét érdemben meghatározó tényleges fizikai állapota is kedvezően változott.

Önmagában az Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pontját az AB nem tekintette Egyezménybe ütközőnek, mivel az kizárólag a rokkantsági ellátás összegét tartalmazza, és a Magyarország által vállalt nemzetközi kötelezettségek egyikéből sem vezethető le egy meghatározott összegű ellátásra való alanyi jogosultság. Mindazonáltal az AB hivatalból szabályozási mulasztást állapított meg. Eltérő jogi megítélés alá esik ugyanis az ellátásra jogosultak azon csoportja esetében az ellátás összege, amikor nem egy újonnan megállapításra kerülő ellátás szabályozási környezetét, hanem azokét, akik korábban már ilyenben részesültek. Ebben a körben az állam által jogerős közigazgatási vagy bírósági határozat alapján megítélt ellátás átalakítására vonatkozó szabályozást kell alkotmányosan értékelni.

E tekintetben az AB rámutatott arra is, hogy az Mmtv. a rehabilitációs járadékban részesülő személyek Mmtv. szerinti ellátásainak megállapítása esetére tartalmaz kisegítő szabályt,  de semmilyen hasonló átmeneti rendelkezést nem tartalmaz a 2011. december 31-ig folyósított rokkantsági nyugdíjak vonatkozásában. Mindezekre figyelemmel egyértelműen azonosítható egy olyan csoport, akikre az Mmtv. által bevezetett szabályozás már önmagában is aránytalan terhet ró azáltal, hogy nem teszi lehetővé sem a korábbi ellátásuk összegének, sem a korábbi szolgálati idejüknek és járulékfizetés alapját képező jövedelmük mértékének, sem pedig a tényleges fizikai állapot-javulásuk mértékének értékelését a rokkantsági ellátásuk Mmtv. 33/A. § (1) bekezdés a) pontja által alkalmazni rendelt Mmtv. 12. § (1) bekezdés a) pontja szerinti megállapítása során. A szabályozás hiánya ezen csoport helyzetét különösen súlyossá teszi az állapotukból következő fokozott sérülékenységük miatt, amelyre tekintettel a jogalkotót kifejezetten további, ezen csoportot védő külön intézkedések meghozatalának kötelezettsége terheli. Mindezen szempontokra tekintettel az Alkotmánybíróság hivatalból eljárva az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet állapított meg, és felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2019. március 31. napjáig tegyen eleget.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Szabó Marcel volt.

---