AB: alkotmányellenes a zajterhelés aránytalan növelése

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM együttes rendelet több pontja alaptörvény-ellenes, ezért azokat 2018. december hó 31. napjával megsemmisítette. A döntéshez Dienes-Oehm Egon, Juhász Imre, Szívós Mária és Varga Zs. András csatoltak különvéleményt.

1. Az alapügy

A Budapest Környéki Törvényszék eljárást kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál. A bírói kezdeményezésre okot adó ügy lényege szerint Szilasligeten ingatlannal rendelkező felperesek zajterhelés miatt pert indítottak 2012. április 16-án egy kizárólagos állami tulajdonban álló gazdasági társaság ellen, amely Mogyoródon nemzetközi licenccel rendelkező versenypályát üzemeltet. A felperesek kérték, hogy az eljáró bíróság állapítsa meg a régi Ptk. 84. § (1) bekezdés a) pontja alapján, hogy az alperes jogellenes környezetszennyező és károsító magatartásával 2007-től folyamatosan megsérti felpereseknek az Alkotmány 18. §-ában és 59. § (1) bekezdésében, valamint az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében és XXI. cikk (1) bekezdésében biztosított jogait. Kérték továbbá a bíróságtól, hogy korlátozza az alperes tevékenységét a Formula-1 Magyar Nagydíj és a World Series by Renault rendezvények megszervezésére és lebonyolítására mindaddig, amíg az alperes nem igazolja, hogy olyan környezetvédelmi (zajcsökkentési) intézkedéseket hajt végre, amelyek hatására normális üzemmenet mellett sem éri a felpereseket jogellenes zajterhelés.

A keresetindítás időpontjában a környezeti zaj- és rezgésterhelési határértékek megállapításáról szóló 27/2008. (XII. 3.) KvVM-EüM együttes rendelet 1. számú melléklete felperesek lakóterületére nappal (06-22 óra között) 50 dB értékben állapította meg a maximális zajterhelést. A bírósági eljárás ideje alatt a rendeletet módosult 2016. február 1-jei hatállyal. A módosítás a nemzetközi licenccel rendelkező versenypályáktól származó zajterhelésre vonatkoztatva egyrészt megemelte a zajterhelési határértékeket, másrészt egy felmentési rendszert is intézményesített. A felmentéssel nem érintett napokra vonatkozó zajterhelési határérték a felperesek falusias-kertvárosias lakóterületén 50 dB-ről 55 dB-re változott, amely nem konkrét rendezvényekhez vagy eseményekhez kapcsolódik, hanem általános emelés. Továbbá 2016. február 1. napjától a módosítás felmentést biztosít a megemelt határérték alól is naptári évenként legfeljebb 10 napra 70 decibeles szintig, ezen felül naptári évenként legfeljebb 30 napra 65 decibel zajterhelésig.

Az eljárást kezdeményező bíróság álláspontja szerint a perben alkalmazandó jogszabályok sértik az Alaptörvényt. Ezért azzal az indítvánnyal élt, hogy az Alkotmánybíróság az alaptörvény-sértést állapítsa meg és a támadott rendelkezések perben való alkalmazását zárja ki.

2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság döntése meghozatala előtt megkereste a földművelésügyi minisztert, aki álláspontjáról tájékoztatást adott, és az Alkotmánybíróság megkeresésére a Hungaroring Sport Zrt. rendelkezésre bocsátotta a tevékenységével kapcsolatos, 2012-2018 közötti időszakban mért és nyilvántartott, zajterheléssel összefüggő adatait. Nyilatkozott továbbá az alkotmánybírósági eljárás tárgyát képező jogszabályi környezet alkalmazásának kérdéseiről.

Az Alkotmánybíróság megvizsgálta, hogy a rendelet kifogásolt részei ellentétesek-e az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésével, amely az egészséges környezethez való jogról rendelkezik. Ennek során először a sérelmezett és az ahhoz szorosan kapcsolódó rendelkezések jelentését vizsgálta a testület, majd összevetette az egészséges környezethez való jogot a vállalkozáshoz való joggal.

Az új, különös szabályok lényege a következőképpen foglalható össze. A nemzetközi licenccel rendelkező versenypályáktól származó zajterhelési határértékeket két táblázatban adta meg a jogalkotó. Az első a felmentéssel nem érintett napokra vonatkozik 08-20 óra között. Ezeken a napokon az egészségügyi területek kivételével minden zajtól védendő terület-kategóriában 5 dB-lel magasabbak a határértékek, mint a korábbi szabályozással megegyező nappali (06-22 óra közti) időszakban. A második a felmentéssel érintett napokra vonatkozik. Erre a rezsimre utalt a kezdeményező bíróság felmentési rendszerként. Ezeken a napokon 08-22 óra között magasabbak a megengedett határértékek. Üdülőterületen további 10 dB-lel, kisvárosias lakóterületben további 15 dB-lel, nagyvárosias lakóterületen további 10 dB-lel, gazdasági területen további 5 dB-lel. A felmentéssel érintett napok száma egy naptári éven belül a terület-kategóriák előbbi sorrendjében haladva 40, 40, 30 és 10 nap. Az első három terület-kategória vonatkozásában további szabályok szólnak arról, hogy a felmentéssel érintett napokon belül hány napon lehet a maximális zajterhelés szintje akár 70 dB is megszakítás nélkül 10 napon keresztül 08 és 22 óra között.

Lényeges azonban arra is rámutatni, hogy a rendelet újfajta korlátokat állított az üzemeltető elé. Így például nappali időszakon kívül és napi tíz óránál hosszabb időtartamban tilos a versenypályán környezeti zajforrást üzemeltetni. A módosítás azt is rendeletbe beiktatta, hogy a nemzetközi licenccel rendelkező versenypályák zajkibocsátásának ellenőrzésére az üzemeltető folyamatos mérésre alkalmas monitoring rendszert kell kiépíteni és üzembe helyezni. Ezt a monitoring rendszert az üzemeltető köteles minden nap 08-22 között folyamatosan üzemeltetni. Ugyancsak a módosítás vezette be azt a szabályt is, miszerint a pálya üzemeletetője éves adatszolgáltatásra kötelezett a környezetvédelmi hatóság irányába.

A Hungaroring Sport Zrt. beszerzett nyilatkozata értelmében 2015 előtt a pálya hatásterületén kormányhivatali kötelezés eredményeként eseti zajmérésre került sor. Ebben az időszakban a jogszabályok egyáltalán nem kezelték a versenypálya speciális tevékenységéből eredő környezeti hatásokat. Folyamatos zajszint-mérésre 2018. január 1-jétől van lehetőség. Ugyanakkor a hatályos jogi szabályozás szerinti kritikus pontokon észlelhető zajszint számítása – szabályozási hiányosságok miatt – jelenleg is bizonytalan. Ezért egy-egy rendezvény időtartama alatt a kritikus pontokon fellépő zajterhelés meghatározása vagy célirányosan elhelyezett mérőműszerek segítségével vagy a társaság által működtetett zajterhelést modellező szoftver segítségével végzett számítások útján lehetséges.

A szabályozás ismertetését követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy a módosítással megállapított szabályozás előidézett-e, és ha igen, milyen irányban, változást a versenypálya hatásterületén. Az értékelés során figyelemmel kellett lenni arra, hogy a környezetvédelem jelen eljárással érintett területén – hasonlóan a víz és a levegő minőségének védelméhez, avagy a rezgésvédelem területéhez – a jogi védelem anyagi jogi alappillérei közé tartoznak a kibocsátási határértékek. Ténylegesen ugyanis ezek szorítják keretek közé a környezetterhelő tevékenységet. A védelem fókuszpontjában tehát a zaj korlátozott szintje áll. A határérték azonban nem önmagában, hanem számos egyéb anyagi jogi és eljárási jellegű – például szervezeti és adminisztratív – rendelkezéssel együtt érvényesül annak érdekében, hogy a határérték betartása a gyakorlatban megvalósuljon. A határérték emelése tehát nem minősíthető automatikusan a védelmi szint csökkentésének, hanem vizsgálni szükséges azt, hogy a növekvő környezetterhelés lehetőségét a szabályozás egyéb anyagi jogi, eljárásjogi és szervezeti szabályai megfelelően ellensúlyozzák-e.

Az Alkotmánybíróság a jelen eset körülményeit figyelembe véve arra a következtetésre jutott, hogy a kiegészítő rendelkezések közül a monitoring rendszer működtetésének, az éves adatszolgáltatásnak a kötelezettsége és az előzetes bejelentési kötelezettség bevezetése nem volt olyan tényezőnek minősíthető, amely alkalmas a határérték-emelés ellensúlyozására. Ezek az adminisztratív szabályok ugyanis nem befolyásolják a környezetterhelés szintjét. Funkcionális szerepük a határértékek megtartására, a zajkibocsátó jogszerű működésének kontrolljára koncentrálódik, azaz arra, hogy az új, opcionálisan alkalmazott rezsimet betartsa a pálya üzemeltetője. Emiatt nem minősíthetők kompenzáló rendelkezéseknek.

Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta továbbá azt is, hogy a sérelmezett rendelkezések szabályozási tárgya maga „a nemzetközi licenccel rendelkező versenypályáktól származó zaj”. Azaz a módosított rendelkezések nem a versenypályán, rendezvény közben észlelhető zajt, hanem a versenypálya hatásterületén érzékelhető zaj szintjét szabályozzák. Ebből következőleg a versenypályán, rendezvény közben nem jogszerűtlen, ha a rendelet szabályait lényegesen meghaladó zajszintet mérnek, ezzel egyidejűleg azonban – megfelelő védőintézkedések kialakítása révén – a versenypálya hatásterületén a határértékek érvényesülnek. Mindemellett utalt arra is a testület, hogy a jelen ügyben a 70 dB zajterhelést is elérő, akár folyamatos 40 napos üzemszerű működés a megítélés tárgya.

A szabályozás valamennyi elemének figyelembe vételével elvégzett komplex vizsgálat alapján az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy a nemzetközi licenccel rendelkező versenypályáktól származó zajterhelési szabályozás visszalépést jelent a 2016. február 1. előtt hatályban volt rendelkezésekhez képest.

Az Alkotmánybíróság rámutatott ugyanakkor arra, hogy az Alaptörvényre visszavezethető non-derogation elve csak azt a visszalépést tiltja, amelyből következhet a természet vagy a környezet orvosolhatatlan károsodása. Az elővigyázatosság és a megelőzés elve miatt az a kérdés, hogy van-e esély a károsodás bekövetkeztére. A visszalépés tilalma akkor érvényesül, amikor a környezetterhelés már kialakított korlátait úgy derogálja a jogalkotó, hogy akár orvosolhatatlan környezetromboló folyamatok is beindulhatnak. A hosszú időszakon keresztül érvényesülő folyamatos zajkibocsátással szembeni védekezés csökkentése – az elővigyázatosság, illetőleg a megelőzés elveire tekintettel – ezek közé tartozik.

A környezetvédelmet szolgáló jogintézmények visszalépésnek minősülő korlátozására más alapvető jog vagy alkotmányos érték érvényesítése érdekében és arányos mértékben kerülhet sor az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésének megfelelően. Ennek vizsgálata során az AB figyelembe vette, hogy a versenypálya működése kedvezően hat az idegenforgalomra, az autósportra, Magyarország hazai és nemzetközi megítélésére, hasznos nemzetgazdasági hozadékai is vannak, mint például az, hogy az adóbevételek – így különösen a helyi idegenforgalmi adó és az általános forgalmi adó – növelését eredményezi. A szükségesség és arányosság kritériumrendszerében pedig azt vizsgálta a testület, hogy a támadott szabályozás igazolható-e a vállalkozáshoz való alapjoggal. A nemzetközi licenccel rendelkező versenypálya mindenkori működtetése ugyanis vállalkozási tevékenységnek minősül.

A szükségesség körében a testület megállapította, hogy a jelen ügyben felmerülő rendezvények rendszerint a szokásosnál magasabb zajkibocsátással járnak, emiatt pedig a zajvédelmi szabályozásban való visszalépés szükségesnek minősül a vállalkozáshoz való jog érvényesülése érdekében. E korlátozás ugyanakkor aránytalan: a versenyek egyfelől nem fedik le az év minden napját, szemben az általános 5 dB-es emeléssel. Másfelől a versenynapokon a zajkibocsátás periodikus jellegű, ellentétben a felmentési rendszer egybefüggő 40 napos szabályával. A jogalkotó tehát nem a cél elérésére alkalmas legenyhébb eszközt választotta, hanem egy azon aránytalanul túlterjeszkedőt intézményesített. A nemzetközi licenccel rendelkező versenypálya funkcionális működtetése ugyanis nem követeli meg, hogy – ha a pálya működtetője úgy dönt – akár minden nap 5 dB-el magasabb, a felmentési rendszerben pedig akár 40 napon keresztül folyamatosan jóval magasabb zajkibocsátásra kerüljön sor.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a támadott rendelet egyes pontjait az Alaptörvény XXI. cikk (1) bekezdésébe ütközőnek minősítette, és 2018. december 31. napjával megsemmisítette.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó volt.

---