AB: nem alaptörvény-ellenes a lakástakarékok átalakítása

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az AB szerint nem lehet megállapítani a jogszabály-módosítási eljárás közjogi érvénytelenségét, az érintetteknek kellő felkészülési idejük volt a jogszabályhoz való alkalmazkodásra, illetve az állami támogatás nem értelmezhető tulajdonjogi várományként, így az bármikor megszüntethető.

1. Az alapügy

Ötvenegy országgyűlési képviselő kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Ltp. törvény 22. § (1) bekezdése, 24/A. §-a és 29. §-a alaptörvény-ellenességét, és azokat a hatálybalépésükre visszamenőlegesen semmisítse meg.

Az ügy előzménye, hogy a Fidesz – Magyar Polgári Szövetség képviselőcsoportjának országgyűlési képviselője 2018. október 15. napján 10 óra 55 perckor nyújtotta be a T/2600. számú, a lakástakarékpénztárakról szóló 1996. évi CXIII. törvény módosításáról címet viselő törvényjavaslatot. A törvényjavaslat benyújtója ezzel egyidejűleg kezdeményezte a törvényjavaslat kivételes eljárásban történő tárgyalását is.

Az indítványozók érvelése szerint a kivételes eljárás kezdeményezése és alkalmazása formálisan jogszerű volt, azonban valójában mégsem felelt meg az eljárás céljának. A kivételes eljárás ugyanis a különösen sürgős megoldást igénylő társadalmi célok eléréséhez szükséges gyors döntéshozatal lehetőségét teremti meg, ugyanakkor életszerűtlen, hogy egy olyan törvényt, amely már több mint egy évtizede a jogrendszer részét képezi, ilyen módon kellene megváltoztatni. Az indítványozók szerint az előre nem látható, gyors változtatás ráadásul veszélyt is hordoz magában, mivel nem mérte fel, hogy milyen hatással lehet a gazdaságra, ezzel pont egy olyan helyzetet teremthet, amely sürgős megoldást igényel majd az Országgyűléstől.

Az indítványozók ugyancsak joggal való visszaélésként értékelték, hogy a nyíltan kormányzati célt tartalmazó törvényjavaslat önálló képviselői indítványként lett benyújtva, hiszen ezáltal a törvényjavaslatra nem vonatkozott a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) szerinti előzetes hatásvizsgálat, illetőleg a jogszabálytervezet véleményezésére vonatkozó szabályozás sem. A javaslat a benyújtását megelőzően egyáltalán nem kapott nyilvánosságot, a társadalmi egyeztetés teljes hiánya miatt véleményezésre sem került sor, ami miatt ugyancsak megállapítható az eljárás szabálytalansága. Ráadásul a Jat. 2. § (3) bekezdése szerint a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell megállapítani, hogy elegendő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. A felkészülési idő azt a reális időtartamot jelöli, amely szükséges és elegendő ahhoz, hogy mindenki megismerhesse a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki által hozzáférhető jogszabályok tartalmát, magatartását, döntéseit mindenki az új rendelkezésekhez igazíthassa. A rendkívül gyors eljárás miatt sem az érintett piaci szereplőknek, sem pedig az ezen megtakarítási forma iránt érdeklődést mutató természetes személyeknek nem volt lehetőségük a megváltozott jogszabályi környezethez alkalmazkodni.

Végül pedig az indítványozók érvelése szerint a támadott szabályozás sérti a tulajdonhoz való jogot, az emberhez méltó lakhatáshoz való jogot, illetve az otthon védelmét is.

 2. A döntés indokai

Az Alkotmánybíróság elsőként az indítványozók Ltp. törvényt módosító 2018. évi LXIII. törvény közjogi érvénytelenségét állító érveit vizsgálta meg. Az Alkotmánybíróság legutóbb a 15/2019. (IV. 17.) AB határozatában foglalkozott a Határozati Házszabály megsértésének alkotmányjogi következményeivel, és megállapította, hogy a Határozati Házszabály bármely rendelkezésének megsértése nem eredményezi automatikusan a törvény közjogi érvénytelenségét. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelme akkor állapítható meg, ha a törvényhozási eljárás a Határozati Házszabály lényeges, közvetlenül az Alaptörvényből fakadó rendelkezéseit sérti. Jelen esetben ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kivételességi javaslatot 45 képviselő látta el támogató aláírásával, ekként a Határozati Házszabály 61. § (2) bekezdésében meghatározott, a képviselők legalább egyötödének támogatását előíró feltétel teljesült. A törvényjavaslat nem tartozott a Határozati Házszabály 61. § (4) bekezdése szerinti kizáró okok körébe, és teljesült a Határozati Házszabály 61. § (5) bekezdése szerinti azon követelmény is, hogy kivételes eljárás elrendelésére félévente legfeljebb négy alkalommal kerülhet sor. Tekintettel arra, hogy jelen esetben maguk az indítványozók is azt állítják, hogy a törvényjavaslat kivételes eljárásban történő tárgyalása a Határozati Házszabály rendelkezéseivel összhangban történt, és az Alkotmánybíróság sem állapította meg a Határozati Házszabály vonatkozó rendelkezéseinek sérelmét, ezért eljárási szabálysértés hiányában fel sem merülhet a támadott rendelkezések közjogi érvénytelensége a 2018. évi LXIII. törvény elfogadási körülményeire tekintettel.

Ezen túlmenően az AB rámutatott arra is, hogy az Alaptörvény 6. cikk (1) bekezdése értelmében a törvény kezdeményezésének joga az országgyűlési képviselőket is megilleti. Az Alkotmánybíróság korábban már abban a kérdésben is állást foglalt, hogy önmagában a (korábban hatályos) Jat. szerinti általános egyeztetési kötelezettség be nem tartása nem eredményez alaptörvény-ellenességet, ahhoz az szükséges, hogy az általános egyeztetési kötelezettség figyelmen kívül hagyása egyben konkrét alaptörvényi rendelkezések sérelmét is eredményezze. Tekintettel arra, hogy jelen esetben maguk az indítványozók is azt állítják, hogy a törvényjavaslat benyújtójának személyére tekintettel az előzetes hatásvizsgálat, illetőleg a társadalmi véleményezés elmaradása még csak a Jat., illetőleg a 2011. évi CXXXI. törvény szabályainak megsértését sem eredményezte, ezért az Alkotmánybíróság következetes gyakorlatának megfelelően eljárási szabálysértés hiányában e vonatkozásban sem merülhet fel az Ltp. törvényt módosító 2018. évi LXIII. törvény közjogi érvénytelensége.

Az indítványozók a kellő felkészülési idő követelményének sérelmét is állították. A 2018. évi LXIII. törvény ugyanis a Magyar Közlönyben 2018. október 16. napján jelent meg, és a kihirdetését követő napon, 2018. október 17. napján lépett hatályba, így sem az érintett piaci szereplőknek, sem pedig az ezen megtakarítási forma iránt érdeklődést mutató természetes személyeknek nem volt lehetőségük a megváltozott jogszabályi környezethez igazodni. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből fakadó követelmény, hogy a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre. Az AB a jogszabály vizsgálata eredményeként arra jutott, hogy az Ltp. törvény támadott rendelkezései a szerződésekhez kapcsolódó állami támogatásokat (és nem pedig a szerződések megkötésének lehetőségét) érintették. Mindez azt jelenti, hogy a módosítás a potenciális szerződő felek részéről mindössze annak eldöntését igényli, hogy a megváltozott jogszabályi feltételekre (a korábbi állami támogatás megszűnésére) tekintettel kívánnak-e a jövőben lakás-előtakarékossági szerződést kötni, amely vonatkozásban az Ltp. törvényt módosító 2018. évi LXIII. törvény szerinti felkészülési idő nem tekinthető kirívóan rövidnek. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti felkészülési idő követelménye ugyanis nem értelmezhető akként, hogy az államnak egyes állami támogatások megszüntetésekor lehetőséget kellene arra biztosítania, hogy mindazok, akik az adott állami támogatás fennállásának kellően hosszú (jelen esetben több, mint két évtizedes) ideje alatt nem éltek a támogatás igénybevételének lehetőségével, az adott állami támogatási forma megszüntetését megelőzően, de már a megszüntetés jogalkotó általi elhatározását követően még további időt kapjanak a támogatás igénylésére.

Ezt követően az Alkotmánybíróságnak a XIII. cikk (1) bekezdése állított sérelmével összefüggésben mindenekelőtt azt kellett értékelnie, hogy az állami támogatás lehetőségének megvonása alkotmányjogi értelemben vett tulajdonnak, illetve tulajdoni várománynak tekinthető-e, hiszen csak ebben az esetben vetheti fel a támadott szabályozás a XIII. cikk (1) bekezdése sérelmét. Az Ltp. törvény 22. § (1) bekezdése alapján ugyanakkor az állami támogatás mértékének és felső határának módosítása a már megkötött szerződéseket nem érinti, az állami támogatás megszüntetése kizárólag a 2018. évi LXIII. törvény hatálybalépését követően kötött lakás-előtakarékossági szerződésekre vonatkozik. Önmagában az a tény, hogy valamely jogszabály egy adott időben lehetőséget biztosít egy meghatározott állami támogatás igénybevételére, ezen lehetőség jogalkotó általi, jövőre nézve történő megszüntetése a támogatást bármely okból igénybe nem vett személyek számára alkotmányjogi értelemben nem értelmezhető a XIII. cikk (1) bekezdése hatálya alá tartozó tulajdoni várományként.

Az Alaptörvény XIX. cikkében foglaltak alapján azonban az államnak a szociális biztonság megteremtésére is törekednie kell, amelyhez szorosan kapcsolódik az emberhez méltó lakhatás biztosítása az Alaptörvény XXII. cikk (1) bekezdésének megfelelően. Ezekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az Alaptörvényben megfogalmazott államcélok a jogalkotót csak annyiban kötelezik, amennyiben nem alkothatnak az adott államcél megvalósulását kifejezetten ellehetetlenítő vagy azt akadályozó szabályozást. Az államcélokból azonban (szemben az Alaptörvényben nevesített jogosultságokkal) csak annyiban következik az adott államcél jogalkotással történő kifejezett biztosításának kötelezettsége, amennyiben ezt a jogalkotási kötelezettséget maga az Alaptörvény rögzíti. Az AB megítélése szerint azonban a lakás-takarékpénztári szerződések állami támogatása nem hozható közvetlen összefüggésbe az Alaptörvény XIX. cikk (1) és (2) bekezdésével, és nem tekinthető az Alaptörvény XXII. cikk (1) bekezdése szerinti államcél megvalósulása közvetlen eszközének sem. Ez az állami támogatási forma ún. ex gratia juttatásnak tekinthető, amely egy Alaptörvény által nem kötelezően biztosítandó juttatás, így annak a jövőre nézve történő általános megszüntetése nem ellentétes az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésével, tekintettel arra, hogy a támogatásra potenciálisan jogosultak között nem tesz különbséget. A lakás-takarékpénztári szerződések ugyanis olyan betét- és hitelszerződések, amelyek alapján a lakás-előtakarékoskodó a szerződésében meghatározott befizetések teljesítését követően a szerződésben meghatározott módon kiszámított összegű lakáscélú kölcsönt kaphat az Ltp. törvényben meghatározott lakáscélú felhasználás céljából. A szerződésekhez kapcsolódó állami támogatások tehát csak közvetett módon járultak hozzá az Alaptörvény XXII. cikk (1) bekezdése szerinti államcél előmozdításához, ráadásul a magyar jogban számos más, a lakhatáshoz való jog közvetlen vagy közvetett formában történő előmozdítását célzó intézmény létezik.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ltp. törvény támadott rendelkezései alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Szabó Marcel volt.

---