AB: pontosabban kell szabályozni a védett tanú intézményét

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség áll fenn annak következtében, hogy a jogalkotó nem szabályozta a tanúk zártan kezelt adatainak a különböző eljárási törvények hatálya alá kerülése esetén fennálló védelmének eljárásrendjét. A döntéshez Hörcherné Marosi Ildikó, Pokol Béla, Schanda Balázs és Varga Zs. András alkotmánybírók párhuzamos indokolást, Czine Ágnes, Dienes-Oehm Egon, Schanda Balázs, Stumpf István és Szívós Mária különvéleményt csatoltak.

1. Az alapügy

Az indítványozó a Kúria Kfv.II.37.672/2015/28. számú ítélete és a Gazdasági Versenyhivatal Vj/69/2008/538. számú határozata ellen fordult az Alkotmánybírósághoz, mivel szerinte az ítélet és a közigazgatási határozat ellentétes az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése és XXVIII. cikk (1) bekezdése szerinti tisztességes eljáráshoz való joggal.

Az alkotmányjogi panasz alapjául szolgáló ügyben a GVH 2010. október 28-án kelt határozatában megállapította, hogy az indítványozó jogelődei – más vállalkozásokkal együtt – 2005 és 2008 között a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Tpvt.) 11. §-ába és az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (EKSz.) 81. cikkébe ütköző, a gazdasági verseny korlátozását célzó megállapodás és összehangolt magatartás formájában jogsértést valósítottak meg, amikor az eljárás alá vontak egyeztették egymással egyes malmi búzaőrlemények árát, illetve árának változását, valamint egymás piacának meg nem támadására tett vállalásukkal felosztották egymás között a piacot. A GVH e jogsértés miatt az indítványozó jogelődeivel szemben összesen 1.000.000.000,- Ft versenyfelügyeleti bírságot szabott ki. A versenyfelügyeleti eljárás megindítását követően a kartellben résztvevő egyik vállalkozás engedékenységi kérelmet nyújtott be, amelyben elismerte a jogsértést és a kartell működésével, a  találkozók tárgyával, időpontjával és résztvevőivel kapcsolatban részletes adatokat szolgáltatott a GVH számára, ezért a GVH ezen vállalkozással szemben nem szabott ki bírságot. Az indítványozó és más eljárás alá vontak keresetet nyújtottak be a GVH határozata ellen. Az elsőfokon eljáró Fővárosi Törvényszék az egységes és folyamatos jogsértés időtartamát több felperes, köztük az indítványozó vonatkozásában megváltoztatta, azt rövidebb időtartamban állapította meg, amelyre tekintettel a bírságtételeket is leszállította, valamint az egyik felperes vonatkozásában a kiszabott bírságot hatályon kívül helyezte és a GVH-t új eljárás lefolytatására kötelezte. A másodfokon eljáró Fővárosi Törvényszék ugyanakkor a GVH fellebbezését részben alaposnak találta, és az elsőfokú ítéletet változtatta meg, így több felperes, köztük az indítványozó keresetét is teljes egészében elutasította, egyebekben pedig  helybenhagyta az elsőfokú ítéletet. A Kúria a másodfokú ítéletet hatályában fenntartotta.

A Kúria ítéletének elvi tartalma az alkotmányjogi panasz tárgya szempontjából a [154] bekezdés szerint „[a] védett tanú vallomásával kapcsolatban a védelemhez való jogra vonatkozó alapvető elv megsértését nem jelenti az, ha nem biztosított a vállalkozás számára a tanúhoz közvetlenül kérdések intézése, mert az uniós ítélkezési gyakorlat értelmében ez az elv azt követeli meg, hogy az érintett vállalkozásoknak és a vállalkozások társulásainak a közigazgatási eljárástól kezdve arra legyen lehetőségük, hogy kifejthessék az álláspontjukat a hatóság által állított tényállás, kifogások és körülmények valószerűségéről és jelentőségéről, de ez az elv azt nem követeli meg, hogy e vállalkozásoknak a közigazgatási eljárás során maguknak is lehetősége legyen kérdéseket feltenni a hatóság által meghallgatott tanúk részére.” A Kúria ítéletének [121]-[122] bekezdései szerint „[a] védett tanúk vonatkozásában a Kúria utal arra, hogy a védekezéshez való jog, a tisztességes tárgyaláshoz való jog megsértését nem eredményezi az a körülmény, hogy a védett tanúkhoz kérdéseket nem intézhettek, a vallomásukat tartalmazó jegyzőkönyvet a védett tanú védelme érdekében kivonatolt formában ismerhették meg. A Ket.-nek a versenyfelügyeleti eljárás idején hatályos és alkalmazandó 54. § (4) bekezdése lehetővé tette a tanú természetes személyazonosító adatainak zártan kezelését, amely magával vonta, hogy a Ket. 54. § (6) bekezdése folytán az ekként védett tanú meghallgatásánál az ügyfelek, illetőleg képviselőik nem lehettek jelen, a védett tanú jegyzőkönyvbe foglalt vallomását csak kivonatos formában ismerhették meg a Ket. 73. § (1) bekezdéséből is fakadóan. Utal a Kúria a T-110/07. számú ügyben hozott ítélet {Siemens AG kontra Európai Bizottság ügyben 2011. március 3-án hozott ítélet [ECLI:EU:T:2011:68]} 188-189. pontjaiban kifejtettekre, amely szerint a védelemhez való jogra vonatkozó alapvető elv megsértését nem jelenti az, ha nem biztosított a vállalkozás számára a tanúhoz közvetlenül kérdések intézése, mert az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében ez az elv azt követeli meg, hogy az érintett vállalkozásoknak és a vállalkozások társulásainak a közigazgatási eljárástól kezdve arra legyen lehetőségük, hogy kifejthessék az álláspontjukat a hatóság által állított tényállás, kifogások és körülmények valószerűségéről és jelentőségéről, de ez azt nem követeli meg, hogy e vállalkozásoknak a közigazgatási eljárásban saját maguknak is lehetősége legyen kérdéseket feltenni a hatóság által meghallgatott tanúk részére. Tehát a kérdésfeltevés jogának hiánya nem értékelhető súlyos jogsértésnek és nem ad alapot a védett tanúk vallomásának kirekesztésére sem […]. […] [A] hatóság a védett tanúk vallomását egyéb bizonyítékokkal összevetve értékelte, megállapítását nem csak a védett tanúk nyilatkozatára alapította, ezért nem volt jelentősége annak, hogy a felperesek azt állították a védett tanúk motivációi feltáratlanok maradtak. Minden alapot nélkülöző a II. és a VII. rendű felperesek azon kifogása, hogy a »titokmentesítést« nem ellenőrizhették, ez a védekezési joguk teljes megvonását eredményezte, mert az ilyen értelmű ellenőrzés kizárt, az az intézmény lényegével lenne ellentétes, ha az ügyfelek ellenőrizhetnék a védett tanú vallomásának kivonatolását. Hangsúlyozza a Kúria, hogy a felperesek a védekezés lehetőségétől nem voltak elzárva, a védekezéshez való joguk sérelme nem állapítható meg.”

Az indítványozó a Kúria döntésének alaptörvény-ellenességét arra alapította, hogy a Kúria szerint az indítványozó terhére felhasználhatóak a három „védett tanú” GVH előtti meghallgatására vonatkozó jegyzőkönyvek, amelyek a védekezéshez való jogának sérelmével beszerzett bizonyítékok.

2. A döntés indokai

Az ügyben az igazságügyi miniszter, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, valamint a GVH is észrevételeket terjesztett elő, az ügy befogadása körében pedig az AB alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek tekintette azt, hogy egy közigazgatási ügyben a „védett tanú” jogintézményének alkalmazásakor milyen eljárási garanciáknak kell érvényesülniük az eljárás során.

E kérdés megválaszolásához az Alkotmánybíróság mindenekelőtt az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdésére vonatkozó joggyakorlatát tekintette át arra figyelemmel, hogy az indítványozó ügyében alkalmazott Ket. 54. § (4)-(6) bekezdései az indítványozóval szemben folytatott versenyfelügyeleti eljárásban kerültek alkalmazásra. Ennek során az AB megállapította, hogy a tisztességes hatósági eljárás követelménye egyetlen hatósági eljárásban sem sérülhet, jóllehet az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből fakadó követelményrendszer eltérő lehet az egyes szakigazgatási eljárásokban, azok sajátosságaira tekintettel. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság az EJEB joggyakorlatát is áttekintette, amelynek értelmében a tanúk vonatkozásában a terheltet megillető jogokat az EJEB nem tekinti korlátozhatatlannak, ugyanakkor egy török ügyben elmarasztalta az államot, mert a kérelmezőt három csendőr vallomása alapján ítélték el, azonban sem nyomozati szakban, sem bírósági szakban nem volt lehetősége kérdéseket intézni a tanúkhoz. Továbbá az anonim tanúk vonatkozásában az EJEB egyezménysértést állapított meg, mivel a terhelt előtt ismeretlen, nyomozati szakban kihallgatott tanúk vallomását oly módon használták fel a bírósági eljárásban, hogy a védelemnek közvetett módon sem adtak lehetőséget a tanúkhoz kérdések intézésére, és az EJEB számos ítéletében rögzítette, hogy anonim tanúk esetén a védelem számára lehetőséget kell adni arra, hogy tanúvallomások hitelt érdemlőségét kétségbe vonja.

Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság szükségesnek tartotta a védett tanúra vonatkozó jogszabályi környezet és a szabályozás céljának bemutatását. Ennek értelmében a tanúvédelem kifejezett szabályozására hazánkban elsőként a büntető eljárással összefüggésben került sor, amit a 1994. évi XCII. törvény vezetett be a tanú adatainak zárt kezelésének lehetőségével. A védett tanú tehát eredetileg büntetőügyekben alkalmazott bizonyítási eszköz, amely a közigazgatási eljárásokban is átvételre került, azonban nem a büntető eljárásjog szabályozásával azonos tartalommal. Ezen túlmenően a régi és az új polgári perrendtartásban, illetve a szabálysértési törvényben is szerepel a tanú személyes adatainak zártan kezelésére vonatkozó szabályozás, azonban a Ket.-be átültetett rendelkezések a polgári perrendtartásbeli és a szabálysértési szabályozással sem teljesen azonos tartalmúak.

A jogszabályi környezet áttekintését követően az AB azt állapította meg, hogy a védett tanúra vonatkozó Ket.-beli szabályozás, amely a jelenleg hatályos jogszabályokban is átvételre került, a tanú indokolt kérelmére, súlyos hátrány valószínűsítése esetén a hatóság kötelezettségévé teszi a tanú személyes adatainak zártan kezelését, amelynek következtében a versenyfelügyeleti eljárás során – és más közigazgatási eljárások során is – a tanú fizikailag anonimmá válik, ily módon az ügyfél, illetve képviselője nem lehet jelen a tanú meghallgatásán, hozzá közvetlenül kérdést nem intézhet, azonban az utólagos közvetett kérdezését a jogszabály lehetővé teszi, illetve a tanú vallomását az iratbetekintési jog megnyíltakor a zártan kezelt adatok törlését követően, kivonat formájában az ügyfelek megismerhetik és arra észrevételt tehetnek. Az AB értékelése szerint a védelemhez való joggal ütköző közigazgatási tanúvédelemnek nem kell a büntető-eljárásjoggal mindenben egyező, teljes körű garanciákat biztosítani az ügyfelek számára. Az Alkotmánybíróság szerint a védelemhez való jog, illetve az ügyfelet megillető részvételi jogok megfelelően érvényesülnek, ha az ügyfeleknek már a közigazgatási eljárás során módjukban áll a velük szemben megállapítani tervezett tényállással kapcsolatban észrevételeik, kifogásaik előadása, további bizonyítási indítványok tétele, mindez azonban nem követeli meg, hogy az ügyfelek közvetlenül ellenőrizhessék a tanúk adatait, körülményeit.

Az Alkotmánybíróság arra is utalt, hogy versenyügyekben a védett tanúként vallomást tevő személyeknek, vagy hozzátartozóiknak elsősorban nem az élete, testi épsége kerül veszélybe az eljárásban történő közreműködésük miatt, azonban a gazdasági jellegű versenyügyekben a kiemelt jelentőségű pénzügyi szankciókkal fenyegetettség következtében jellemzően egzisztenciális hátránnyal, fenyegetettséggel kell számolniuk, amely szintén súlyos hátránynak minősül. Mindezek alapján pedig az Alkotmánybíróság szerint a szabályozás a védett tanú személyes adataihoz fűződő jogát a szükséges és arányos mértékben védi a hatósági eljárás ügyfelét megillető jogokkal szemben, ezért az AB a Ket. 54. § (4)-(6) bekezdései alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasította. Ezen túlmenően, tekintettel arra, hogy a GVH eljárása nem tekinthető a szoros értelemben vett büntetőjogi vád elbírálására irányuló eljárásnak, ezért nem áll fenn olyan követelmény, amely a büntetőeljárás szabályaival egyező rendelkezések alkalmazását indokolná, ily módon a konkrét ügyben hatályos és az azt követően hatályba lépett szabályozás sem tette lehetővé a versenyfelügyeleti eljárásban nyomozási bíró közreműködését, valamint a régi Be. szabályainak közigazgatási hatóság, illetve a felülvizsgálatot végző közigazgatási bíróságok általi alkalmazását. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Kúria ítélete alaptörvény-ellenességének megállapítására irányuló panaszt is elutasította.

Ezt követően az AB hivatalból megvizsgálta, hogy a közigazgatási eljárásokban érvényesülő védett tanú szabályozás összhangban van-e az Alaptörvényből levezethető követelményekkel. Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a Ket., illetve jelenleg hatályos rendelkezések alapján a védett tanúk esetében kizárólag abban az esetben van helye ezen státusz megszüntetésének, amennyiben azt a védett tanú maga kéri. Ugyanakkor amennyiben a bírósági eljárás során a peres felek valamelyike indítványoz tanúmeghallgatást, amely bizonyítási indítványnak a bíróság helyt ad, ebben az esetben a tanú meghallgatására már a polgári perrendtartás szabályai szerint kerül sor. A régi Pp. alapján ugyanakkor, ha az eljárás során a bíróság megállapítja, hogy a tanút megidézni kérő fél ellenfele a tanú személyi adatait ismeri, a bíróság a tanú személyi adatainak zártan kezelését megszünteti. Az új. Pp. 293. § (3) bekezdése pedig fenntartja a régi Pp. ezen szabályozását.

Amennyiben tehát az eljáró bíróság akár a közigazgatási perben, akár a kártérítési perben helyt ad a bizonyítási indítványnak, a tanút a régi, illetve az új Pp. szabályai szerint hallgatja meg. Ilyen esetekben előállhat olyan helyzet, hogy a régi illetve az új Pp. szabályai szerint a közigazgatási alapeljárásban védett tanúként szereplő személy meghallgatását indítványozzák, akinek a személyazonosságát az eljáró bíróság köteles felfedni.

Az Alkotmánybíróság szerint az ugyanazon kartellügy vonatkozásában folyó versenyfelügyeleti eljárás, közigazgatási per, polgári per, illetve a közbeszerzési kartellek esetén büntetőper esetén a résztvevők köre, ily módon a bizonyítási eljárás szereplői is gyakorlatilag azonosak. A különbség az egyes eljárások között a tényállás feltárása során eljárásjogi szempontból lényegében abból adódik, hogy az egyes eljárásokban eltérő felelősségi alakzatok kerülnek alkalmazásra. Az AB értékelése szerint a jelenlegi jogszabályi környezetben rejlő ezen lehetőség az indítványozó tisztességes hatósági eljáráshoz való jogát, tisztességes bírósági eljáráshoz való jogát, különösen a védelemhez való jogát hátrányosan érinti, hiszen a GVH által folytatott, több éven át tartó hatósági eljárás során végig úgy gyakorolta nyilatkozattételi jogát és védelemhez való jogát, hogy a védett tanú kiléte nem került előtte felfedésre, majd akár a közigazgatási perben, akár az azt követő kártérítési perben vagy büntetőeljárásban évek múltán mégiscsak ezen információ birtokába jut, amely a korábban tett nyilatkozataira és védekezésére alapvetően kihat. Ezért az Alkotmánybíróság – hivatalból eljárva – megállapította, hogy mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség áll fenn annak következtében, hogy a jogalkotó nem szabályozta a tanúk zártan kezelt adatainak a különböző eljárási törvények hatálya alá kerülése esetén fennálló védelmének eljárásrendjét, ezért az AB felhívta az Országgyűlést a hiányzó szabályozás 2019. december 31-ig történő pótlására.

Az ügy előadó alkotmánybírája dr. Horváth Attila volt.

---