Azonnali jogvédelem a közigazgatási jogban

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Cikkünkben a végrehajtás felfüggesztésének helyébe lépő azonnali jogvédelem intézményét ismertetjük.

Az azonnali jogvédelem bevezetésével a jogalkotó a közigazgatási szervek jogsértő cselekményeivel szemben már a jogerős ítélet meghozatala előtt bírói jogvédelemet biztosít az ügyfelek számára. Az Alaptörvényből levezethető, hogy a jogorvoslatnak valódinak és hatékonynak kell lennie, mert előállhat olyan helyzet, hogy az ítélet meghozatalának időpontjára már visszafordíthatatlan helyzet áll elő. A Kp. megalkotása során a jogalkotó fő törekvése a hatékony jogvédelmet biztosító eljárási szabályok, és az időben is hatékony jogvédelem biztosítása volt. [1]

Az azonnali jogvédelemre számos külföldi példát is találhatunk akár az EUB, vagy az EJEB gyakorlatában is, például a tisztességes eljárással, illetőleg az időszerű ítélkezéssel kapcsolatban. Az EUB több döntése is érintette például az érvénytelen uniós aktusokra alapított nemzeti aktusokkal szemben biztosított ideiglenes jogvédelem kérdését, illetve kimondta, hogy a védelem nem korlátozódhat a végrehajtás felfüggesztésére. Az uniós jog sérelme alapján tehát korábban is létezett olyan álláspont, hogy a Pp.-ben vagy más jogszabályban nem biztosított az azonnali jogvédelem.[2]

Szintén alkotmányos elvárás, hogy a jogsérelem orvoslása valódi legyen, ne formális és már lehetőség szerint a végrehajtást megelőzően fennálljon. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) és (7) bekezdéseiben deklarálja a tisztességes és észszerű határidőn belüli eljárás, valamint a jogorvoslathoz való jog követelményét. A valós jogorvoslat lényegi tartalmát az Alkotmánybíróság is több határozatában megfogalmazta, mely szerint annak tényleges érvényesüléséhez a „jogorvoslás” lehetősége is szükséges, illetve a formális és a jogi szabályozás miatt eleve kilátástalan jogorvoslat nem kielégítő.[3]

Az azonnali jogvédelem tekintetében az Ákr. a közigazgatási per elnevezésű alcímében, mindössze egy bekezdés szól arról, hogy az ügyfél – „az önálló fellebbezéssel nem támadható végzések kivételével – a véglegessé vált döntés ellen közigazgatási pert indíthat. Fellebbezéssel támadható döntés esetén közigazgatási per akkor indítható, ha az arra jogosultak valamelyike fellebbezett és a fellebbezést elbírálták.”[4]

A végrehajtás felfüggesztésével kapcsolatos további rendelkezéseket az Ákr. már nem tartalmaz, az elnevezésében is megváltozott szabályok teljes egészében a Kp.-ba került át. Ezen szabályozási struktúrát az Ákr-hez fűzött miniszteri indokolás azzal magyarázza, hogy az Ákr. rendszerében az elsődleges jogorvoslati forma a közigazgatási per. Az erre vonatkozó részletes szabályokat a Kp. tartalmazza. Az Ákr. csupán a legfontosabb – a hatósági eljárás szempontjából releváns – kérdéseket rendezi, illetve a két törvény kapcsolódási pontjait ragadja meg.[5]

A Kp. 50. §-a kimondja, hogy „akinek jogát, jogos érdekét a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet fenntartása sérti, a közvetlenül fenyegető hátrány elhárítása, a vitássá tett jogviszony ideiglenes rendezése, illetve a jogvitára okot adó állapot változatlan fenntartása érdekében a perre hatáskörrel és illetékességgel rendelkező bíróságtól az eljárás során bármikor azonnali jogvédelmet kérhet.”[6]

A Kp fenti rendelkezése tartalmazza az azonnali jogvédelem lényegét, a jogvédelmi eszközök típusait, az erre irányuló kérelem tartalmát, és azokat a közigazgatási cselekményeket, melyekkel összefüggésben nincs helye az azonnali jogvédelemnek.[7]

Ezenkívül a Kp. meghatározza azt az alanyi kört is, amely az azonnali jogvédelem valamelyik formáját kérheti, illetve megjelöli az azonnali jogvédelem tárgyát, azaz a célt, amire a kérelem irányulhat. Az is követelmény, hogy a közigazgatási tevékenység vagy az azzal előidézett helyzet miatt olyan közvetlenül fenyegető hátrány alakuljon ki, amelyet el kell hárítani, amelyet a vitássá tett jogviszony ideiglenes rendezésével orvosolni lehet. Az azonnali jogvédelem tulajdonképpen előrehozza a közigazgatási per általános célját, azaz bírói jogvédelmet nyújt a sérelmes közigazgatási cselekményekkel szemben.[8]

A Kp. 50. §-ához fűzött miniszteri indokolás szerint: „A törvény megtartja a végrehajtás felfüggesztése kapcsán kialakított szabályokat, azokat absztrahálja általános szabályokká, amelyek minden azonnali jogvédelmi eszközre vonatkoznak. […] Azonnali jogvédelmi eszköz egyrészt a halasztó hatály elrendelése. A végrehajtás felfüggesztése e tágabb kategórián belül él tovább, s válik így azon ügyekre is alkalmazhatóvá, ahol nincs lehetőség vagy szükség a közigazgatási döntés végrehajtására annak hatályosulásához”.

A végrehajtás felfüggesztése fogalommal nem operál a jogalkotó, helyette a halasztó hatály elrendelése megnevezést használja, de a jogintézmény tartalmi lényege tulajdonképpen nem változott, a több évtizede formálódó, kimunkált joggyakorlat nagyobb részben továbbra is alkalmazható.[9]

A Kp. szerint az azonnali jogvédelmi eszközei a halasztó hatály elrendelése, a halasztó hatály feloldása, az ideiglenes intézkedés, és az előzetes bizonyítás.[10]

A joggyakorlat hosszú ideig küzdött azzal a problémával, hogy miként kell eljárni, ha a kérelem hiányos, nem tartalmaz kellő indokolást a megalapozásához, vagy az ügyfél a szükséges iratokat, dokumentumokat nem csatolja. Végül a problémát a Pp. 2016. január 1-jétől hatályos módosítása megoldotta és kimondta a hiánypótlásnak nincs helye. Ezt a szabályozást a Kp. is átvette. Teljesen nyilvánvaló, hogy az előzetes jogvédelem iránti kérelem csak akkor bírálható el érdemben, ha a fél azt kellőképpen alátámasztotta, megindokolta, a kérelmét legalább valószínűsítette, mert ez van összhangban az „azonnalisággal”, így tud a bíróság időszerűen a jogintézmény céljával összhangban eljárni.[11]

A Kp. szerint nincs helye azonnali jogvédelemnek, ha „a közigazgatási cselekmény a jogerős bírósági határozat végrehajtását szolgálják, másrészt egyes honvédelmi vagy polgári védelmi kötelezettségekkel kapcsolatosak, illetve katonai létesítményekre vonatkoznak.”[12]

A Kp. szerint a kérelmet 15 napos ügyintézési határidőn belül kell elbírálni és a hiánypótlás kizárt. Ezzel szervesen összefügg, hogy a Bíróság az ügyben érintett feleket rövid úton is nyilatkoztathatja (telefon, írásbelinek nem minősülő elektronikus út), de szükség szerint a feleket meg is hallgathatja.[13]

A Kp. szerint a bíróság az arányosság elve alapján, a közérdek és valamennyi fél szempontjából azt mérlegeli, hogy az azonnali jogvédelem elmaradása nem okoz-e súlyosabb hátrányt, mint amilyennel az azonnali jogvédelem biztosítása járna. Ez talán az egyik leglényegesebb szabály, amivel kapcsolatban a törvény indokolása úgy fogalmaz, hogy: „Az azonnali jogvédelem szükségességének kérdése kapcsán végzett arányossági mérlegelés körében a bíróságnak a cselekmény hatályosulása mellett és ellen szóló érdekeket, azok sérelmének következményeit kell mérlegelnie, nem pedig azt, hogy a közigazgatási cselekmény elleni kereseti kérelem sikerrel kecsegtet-e, és valószínűsíthető-e a jogsértés megállapítása.” Ennek kiemelése azért fontos, mert a gyakorlati tapasztalatok szerint a felek gyakran ugyanazon indokkal kérik a végrehajtás felfüggesztését, mint amire a keresetüket alapozzák. Márpedig az ügy érdemében várt és „vélt” pernyertesség, az annak alátámasztására felhozott okok nem, vagy nem teljesen esnek egybe az azonnali jogvédelmet megalapozó okokkal.[14]

A Kp. lehetőséget biztosít arra, hogy a bíróság a kérelem teljesítését biztosíték adásához kösse. A biztosítékadás intézménye nem volt korábban sem teljesen ismeretlen, mert pl. a Pp. 332. § (1) bekezdés d) pontja környezetvédelmi ügyben az alperes kérelmére dönthetett a bírságösszeg letétbe helyezéséről. E körben az az újdonság, hogy a biztosítékadás elrendelése hivatalból is történhet.[15]

A Kp. jogorvoslatot is biztosít az elsőfokú bíróság által hozott döntés ellen azzal, hogy a döntés elleni fellebbezésről a másodfokú bíróságnak soron kívül, 8 napon belül kell döntenie. Ebben az esetben a fellebbezés akkor is halasztó hatályú, ha az elsőfokú bíróság helyt adott a kérelemnek és a végrehajtást felfüggesztette. Továbbra is él az a szabályozás, hogy ismételten benyújtott azonos tartalmú kérelmet elutasító végzés ellen nincs helye fellebbezésnek.[16]

Főszabály szerint az azonnali jogvédelmet biztosító végzés az eljárást befejező határozat jogerőre emelkedésével veszti hatályát. De az azonnali jogvédelem iránti kérelem a Kp. alapján a felülvizsgálati kérelemmel együtt is előterjeszthető, tehát a Kúriától a felülvizsgálati eljárásban is kérhető. A 2017. évi L. törvény azzal egészítette ki a Kp. eredeti szövegét, hogy ilyen kérelem előterjesztése esetén a Kúria a kérelemről a befogadás tárgyában hozott végzéssel egyidejűleg dönt. A Kp. lehetővé teszi több azonnali jogvédelmi eszköz egy eljárásban való igénybevételét, de ezek egymással való kapcsolatát indokolni kell.[17]

A végrehajtás felfüggesztésének szabályai a Kp-ban is tovább élnek, mert a Kp. kimondja, hogy a felfüggesztés elrendelése esetén a közigazgatási cselekmény nem hajtható végre, annak alapján jogosultság nem gyakorolható, és egyéb módon sem hatályosulhat. A jogalkotó csak akkor teszi lehetővé a cselekmény hatályosulását, ha a közigazgatási szerv a cselekményét azonnal végrehajthatónak nyilvánította. Az azonnal végrehajthatónak nyilvánítás szabályait az Ákr. tartalmazza. Az azonnali végrehajthatóság elrendelésére csak kivételesen, indokolt esetben kerülhet sor, amely annak a garanciája, hogy ez a kivételes szabály az azonnali jogvédelem lehetőségét ne korlátozza, azt számottevően ne tudja háttérbe szorítani.[18]

A közszolgálati jogviták esetében, illetve külön törvény alapján kivételesen előfordulhat, hogy a közigazgatási cselekményekkel szemben benyújtott kereseti kérelemnek halasztó hatálya van, Ez tulajdonképpen a halasztó hatály elrendelésének fordított esete, amely tehát azt jelenti, hogy a jog gyakorolható, a végrehajtás elrendelhető.[19]

A jogirodalom sokáig vitatta, hogy a közigazgatási perben az ideiglenes intézkedés intézménye alkalmazható-e. Végül az az egységes álláspont alakult ki, hogy a Pp. szabályai a közigazgatási perben ez azért nem alkalmazható, mert e perben a bíróság határozat törvényességét vizsgálja felül, amellyel nem összeegyezhető az ideiglenes intézkedés. Csak kivételesen, külön jogszabály felhatalmazása alapján volt erre mód.[20]

A Kp. azonban kiterjesztette a közigazgatási perek lehetséges körét más típusú közigazgatási cselekményekre is, miáltal az eszköztárba bekerült az ideiglenes intézkedés is. Ezt a bíróság azonban csak akkor alkalmazhatja, ha a halasztó hatály elrendelése vagy feloldása az azonnali jogvédelem biztosítására nem alkalmas. Az ideiglenes intézkedés eszköztárát a törvény nem részletezi, e körben az új Pp.-re sem utal vissza. A törvény indokolása szerint a bíróság saját döntéshozatali jogköre keretei között, a cél elérésére alkalmas bármilyen intézkedést megtehet. Ezt még az anyagi jogi jogszabályok egyértelműsíthetik, illetőleg az ágazati jogban is részletezhetők.[21]

A Kp. megadja a lehetőséget az ideiglenes intézkedés keretén belül is a bizonyításra, illetve az ideiglenes intézkedés azonnali hatályosulását is kimondja, hogy a teljesítési határidő a közlést követő napon kezdődik. Tehát a perorvoslati kérelemnek nincs halasztó hatálya.[22]

Az új Pp-ben foglaltakkal szemben a közigazgatási perben előzetes bizonyításra csak a perben kerülhet sor. Ez ugyanakkor nemcsak a per észszerű határidőn belüli lezárását segíti elő, hanem olyankor is kérelmezhető, ha a bizonyítás a per későbbi szakaszában különös nehézséget okozna. Az erre irányuló ügyféli kérelemnek kellően indokoltnak kell lennie, és helytadás esetén a bíróság a bizonyítás általános szabályait alkalmazza. Az eredményét a perben bármelyik fél és érdekelt felhasználhatja. Csak az elutasító döntéssel szemben van helye jogorvoslatnak, a bizonyítás költségeire a perköltség szabályai irányadók. Az előzetes bizonyítás az eddigi közigazgatási peres joggyakorlatban is élő intézmény volt, annak ellenére, hogy azt a régi Pp. XX. Fejezete külön nem szabályozta, csak a háttérjogszabályként való alkalmazása tette lehetővé. Létjogosultsága legfőképp a gyám-, építési, jövedéki, rokkantsági ügyekben van/volt.[23]

[1] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[2] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[3] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[4] Ákr. 114. §

[5] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[6] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[7] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[8] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[9] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[10] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[11] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[12] Kp. 50. § (6) bekezdés

[13] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[14] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[15] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[16] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[17] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[18] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[19] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[20] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[21] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[22] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

[23] Mudráné Láng Erzsébet: A közigazgatási eljárás szabályai II. – Kp. – A közigazgatási perrendtartás magyarázata IX. Fejezet, 2017. szeptember 1.

---