Egységes és elkülönült: jön a közigazgatási bíróság

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Parlament előtt van az Igazságügyi Minisztérium által előkészített T/3353. számú törvényjavaslat, amely a korábbi rendes bíróságok mellett egy új, önálló bíróságot hív életre 2020. január 1-jétől, a közigazgatási bíróságokat. Ez az intézmény nem ismeretlen a magyar jogrendszerben, a közigazgatás joghatást kiváltó cselekvései feletti bírói ellenőrzés előzményei egészen a pénzügyi közigazgatási bíróságról szóló 1883. évi XLIII. törvénycikkig és az 1896-os Közigazgatási Bíróság felállításáig nyúlnak vissza. Az 1949-es megszűnést követően az ismételt megjelenést az Alaptörvény hetedik módosítása teremtette meg 2018. VI.…

A Parlament előtt van az Igazságügyi Minisztérium által előkészített T/3353. számú törvényjavaslat, amely a korábbi rendes bíróságok mellett egy új, önálló bíróságot hív életre 2020. január 1-jétől, a közigazgatási bíróságokat. Ez az intézmény nem ismeretlen a magyar jogrendszerben, a közigazgatás joghatást kiváltó cselekvései feletti bírói ellenőrzés előzményei egészen a pénzügyi közigazgatási bíróságról szóló 1883. évi XLIII. törvénycikkig és az 1896-os Közigazgatási Bíróság felállításáig nyúlnak vissza. Az 1949-es megszűnést követően az ismételt megjelenést az Alaptörvény hetedik módosítása teremtette meg 2018. VI. 29-ével, amikor az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdésének újra szabályozásával, az Alaptörvénybe került, hogy az igazságszolgáltatási tevékenységet ellátó bíróságok a rendes és a közigazgatási bíróság.

A szervezeti szétválasztást a közigazgatási bíráskodás sajátos belső logikájával indokolja a jogalkotó. A közigazgatási jogviták elbírálása speciális szakismeretet, bírói attitűdöt igényel. Ennek oka pedig a különböző eljárások tárgyává tett jogviszonyok gyökeresen eltérő sajátosságaiban keresendő. Míg a polgári perben egymással egyenrangú, mellérendelt felek vitáját dönti el a bíró, addig a közigazgatási perben a jogviszony egyik alanya szükségszerűen erőfölényes helyzetben van: az ügyfél áll az információs, szakmai és anyagi erőfölényben lévő hatósággal szemben. Ezért kell a közigazgatási perrendtartás (a továbbiakban: Kp.) alapján a közigazgatási bírónak számos eljárási cselekményt hivatalból megtennie, tevőlegesen hozzájárulva a bizonyítási eljárás sikeréhez. Ez hivatott megteremteni a méltányos egyensúlyt az egyéni és a közérdek között, biztosítva az egyén alanyi jogai és a közérdeken alapuló jogvédelem összhangját.

Mindemellett a bírósági szervezet ezen egységességét jelenti, hogy a törvényben nem szabályozott kérdésekben a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló törvény (a továbbiakban: Bszi.) és a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló törvény (a továbbiakban: Bjt.) rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni. Vagyis a bírósági szervezetre és a bírói jogállásra alapvetően egységes szabályrendszer vonatkozik, és csak egyes, a közigazgatási bíráskodás sajátosságai által indokolt körben állapít meg eltérő rendelkezéseket a javaslat.

A törvényjavaslat kétszintű közigazgatási bírósági szervezetet állít fel, amely a Közigazgatási Felsőbíróságból és nyolc közigazgatási törvényszékből áll. A közigazgatási törvényszékek illetékességi területe a közigazgatási perrendtartás szerinti kiemelt közigazgatási és munkaügyi bíróságokéhoz kapcsolódik, és kizárólag első fokon járnak el, így a korábbi járásbíróságival azonos szintről törvényszéki szintre emeli a közigazgatási bíráskodás első fokát. A Közigazgatási Felsőbíróság hatásköre részben jogorvoslati (fellebbezés és felülvizsgálat), kivételesen pedig elsőfokú, amely egyben utolsó fok is. Ez utóbbi kategóriába fognak tartozni azok az ügyek, amelyeket jelenleg a Kp. a Kúria elsőfokú eljárásaként definiál. Így különösen a normakontroll-eljárások, illetve speciális eljárásként a sikeres alkotmányjogi panaszt követően lefolytatandó eljárás (Kp. XX. fejezet), továbbá a választási eljárási törvény alapján az NVB döntéseivel és mulasztásaival kapcsolatos választási és a népszavazási jogviták jelentős része. A Közigazgatási Felsőbíróság székhelyeként Esztergomot határozza meg a javaslat. A közigazgatási törvényszékek besorolása a rendes bírósági szervezetben a törvényszéknek felel meg, a Közigazgatási Felsőbíróság pedig a Kúriával egy szinten jön létre.

Mindegyik közigazgatási bíróság jogi személy lesz, így kívánja biztosítani a jogalkotó az önálló működésük alapjait. Ez jelentős eltérés a közigazgatási törvényszékek és az első fokon eljáró közigazgatási és munkaügyi bíróságok között, mivel utóbbiak nem rendelkeznek jogi személyiséggel. Mindez ugyanakkor azt is jelenti, hogy közöttük általános jogutódlásról nem lehet szó.

A közigazgatási törvényszékeken és a Közigazgatási Felsőbíróságon szakmai testületként közigazgatási kollégiumok kerülnek megszervezésre, és mindegyikük hivatali szervezettel rendelkezik. Bírói testületei az összbírói értekezlet (Közigazgatási Felsőbíróságon a teljes ülés) és a közigazgatási bírói tanács. A közigazgatási törvényszéken ítélkező tanácsok működnek, amelyek mellett a Közigazgatási Felsőbíróság esetében önkormányzati tanács is működik, továbbá jogegységi tanács és joggyakorlat-elemző csoport létesíthető.

Fontos szabály, hogy közigazgatási bíróságon egyesbíróként a határozott időre kinevezett bíró a kinevezését követő egy évig nem járhat el. Így kívánja biztosítani a Javaslat a jogalkalmazási gyakorlat elmélyítését. A Kp. nem ismeri a nemperes eljárás intézményét, ami a rendes bíróságokon a bírósági titkárok kvázi-bírói tevékenységi körébe tartozik, ezért a közigazgatási bíróságokon bíró jogkörében bírósági titkár nem járhat el.

A közigazgatási törvényszékek

A közigazgatási törvényszéket az elnök vezeti és képviseli, és kizárólag első fokú hatáskörben eljáró bíróságként jár el (szemben a rendes bírósági szervezetben vegyes fokú bíróságként eljáró törvényszékkel). Az adminisztratív feladatok ellátását hivatali szervezet és annak élén hivatalvezető segíti.

A közigazgatási törvényszéken állandó összetételben felállítandó ítélkező tanácsok működnek. A Javaslat szerint a szakmai kérdések megvitatására a közigazgatási törvényszékeken is létre kell hozni a kollégiumokat. A közigazgatási törvényszékeken összevont közigazgatási kollégium működik, de lehetőséget van a kollégiumon belül szakági osztályok létrehozására is. A Fővárosi Közigazgatási Törvényszéken külön általános és külön pénzügyi közigazgatási kollégium fog működni. A szakmai konzultáció lehetőségének szélesítése érdekében a Közigazgatási Felsőbíróság közigazgatási kollégiumának vezetője meghívottként részt vesz a közigazgatási törvényszék közigazgatási kollégiumának ülésén.

A közigazgatási törvényszéken két szintű bírói testület működik: az összbírói értekezlet és a közigazgatási bírói tanács. Az egyes közigazgatási törvényszékeken, az oda beosztott közigazgatási bírákból álló testületként jönnek létre az összbírói értekezletek, amit évente legalább egy alkalommal össze kell hívni, illetve akkor is, ha azt a közigazgatási bírák egyharmada, a közigazgatási bírói tanács, vagy a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke kezdeményezi.

A bírói testületek második szintjét a Közigazgatási Felsőbíróságon és az egyes közigazgatási törvényszéken megszervezendő közigazgatási bírói tanács jelenti, melynek öt tagját az összbírói értekezlet választja hat évre, és a megszűnt megbízatású tag helyett új tag választására 90 nap áll rendelkezésre. A határozatképesség a tagok kétharmadának jelenlétét igényli, de a határozatképtelenség miatt megismételt ülésen már elegendő a tagok több mint a felének jelenléte. Erre azért van szükség, mert mind a költségvetés, mind a bírói és bírósági vezetői pályázatok, mind az ügyelosztási rend véleményezése olyan, a bírói függetlenség szempontjából kiemelt jelentőségű kérdés, amelyekben a széleskörű legitimáció szükséges a bírói testületen belül. A közigazgatási bírói tanács évente legalább négy alkalommal ülésezik.

A közigazgatási bírói tanács személyi tanácsként és igazgatási tanácsként jár el. A személyi tanácsi funkciójában a közigazgatási bírói tanács kiegészül két, a Közigazgatási Felsőbíróság elnöke által kijelölt közigazgatási felsőbírósági bíróval, akiket a közigazgatási bírói tanácsnak e feladatai ellátása körében a többi taggal azonos jogok illetnek meg és kötelezettségek terhelnek. Ezzel a megoldással a Közigazgatási Felsőbíróság rálátással rendelkezik a közigazgatási törvényszékek egyes kiemelt személyi ügyeire. Ha a bírói tanács igazgatási tanácsként jár el, kiegészül a közigazgatási törvényszék elnökével.

A bírósági kollégiumok nem az azonos ügyszakba, hanem az adott szakágba beosztott közigazgatási bírákból állnak. A közigazgatási kollégium tisztán szakmai fórum, az ítélkezési tevékenységre gyakorolt hatása miatt igazgatási feladatai nincsenek.

A Közigazgatási Felsőbíróság

A Közigazgatási Felsőbíróságot az elnök vezeti és képviseli, a hivatali szervezetét pedig a hivatalvezető vezeti. Bírói testületei pedig a teljes ülés és a közigazgatási bírói tanács. A teljes ülésre ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint a közigazgatási törvényszék összbírói értekezletére. A Közigazgatási Felsőbíróság közigazgatási bírói tanácsára szintén a közigazgatási törvényszék közigazgatási bírói tanácsára irányadó rendelkezésekeit kell alkalmazni, azzal, hogy itt a közigazgatási bírói tanács héttagú, és a személyi és az igazgatási tanács egyaránt a Közigazgatási Felsőbíróság elnökével egészül ki.

A Közigazgatási Felsőbíróságon ítélkező és önkormányzati tanácsok, valamint alapjogi, általános és pénzügyi közigazgatási kollégiumok működnek, melyek itt is kizárólag szakmai tevékenységet folytatnak.

A Javaslat az önkormányzati normakontroll feladatát és az ún. aktuspótlásról (törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányuló eljárás) való döntést a Kúria helyett a közigazgatási bíráskodás körébe utalja és a Közigazgatási Felsőbíróság eljárását írja elő. Az eljáró önkormányzati tanács háromtagú, vagyis akár több önkormányzati tanács is létesíthető a Közigazgatási Felsőbíróságon.

A Közigazgatási Felsőbíróság, mint a közigazgatási bírósági szervezet legfőbb szerve biztosítja a közigazgatási bíróságok jogalkalmazásának egységét, így a közigazgatási bíróságokra kötelező jogegységi határozatot hoz. Fontos eltérés a Kúria jogegységi eljárásához képest, hogy a joggyakorlat továbbfejlesztésének és az egységes ítélkezési gyakorlat biztosításának szükségességén túl akkor van helye jogegységi eljárásnak, ha a Közigazgatási Felsőbíróság valamely ítélkező tanácsa jogkérdésben el kíván térni a Közigazgatási Felsőbíróság másik ítélkező tanácsának határozatától. Nem feltétele a jogegységi eljárásnak, hogy az a döntés, amelytől el kíván térni az adott tanács elvi bírósági határozatként vagy elvi bírósági döntésként közzétett legyen. Kiemelendő még, hogy a Közigazgatási Felsőbíróságnál is lehetőség van joggyakorlat-elemző csoportot felállítására.