Az uniós alapító szerződések módosítása

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Wolters Kluwer gondozásában megjelenő Európai Jog – Az Európai Unió közjoga című kötet bemutatja az Unió közjogának alapvető kérdéseit, intézményeit, jogalkotását, ezek szervező elveit; ismerteti a legújabb uniós jogi fejleményeket, a megvalósítandó célkitűzéseket és alapértékeket, az uniós polgárság és az alapjogvédelem legfrissebb történéseit. A könyv a Wolters Kluwer Kiadónál 2019-ben megjelent Európai jog – Az Európai Unió jogrendszere című kötettel ad naprakész, átfogó képet az uniós jog minden szegmenséről. Az alábbiakban a mű Jogalkotás kormányközi alapon című részletét olvashatják.

A Szerződések módosítására kétféleképpen kerülhet sor. Az Európai Unióról szóló Szerződés (a továbbiakban: EUSZ) 48. cikk (1) bekezdése alapján megkülönböztetünk:

– rendes felülvizsgálati eljárást, és

– egyszerűsített felülvizsgálati eljárást.

A rendes felülvizsgálati eljárást szokás alkalmazni, ha kulcsfontosságú módosításokra van szükség, illetve a módosítások az uniós hatásköröket bővítik, amire csak kormányközi konszenzussal kerülhet sor. Ezzel szemben az egyszerűsített módosítási eljárás kisebb jelentőségű kérdésekben tesz lehetővé pontosításokat, továbbá az Európai Unió belső politikáinak és tevékenységeinek olyan kiigazítását, amely nem bővíti az unióra ruházott hatásköröket.

Rendes felülvizsgálati eljárás

Rendes felülvizsgálati eljárásra kerülhet sor Konventtel és Konvent összehívása nélkül.

– Bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatot nyújthat be a Tanácsnak a Szerződések módosítására. A javaslatok egyebek mellett irányulhatnak a Szerződések által az unióra ruházott hatáskörök bővítésére vagy szűkítésére. A javaslatot a Tanács továbbítja az Európai Tanácsnak, és arról értesíti a nemzeti parlamenteket [EUSZ 48. cikk (2) bekezdés]. Az eljárási rend ilyenkor az, hogy ha az Európai Tanács az Európai Parlamenttel és a Bizottsággal folytatott konzultációt követően, egyszerű többséggel a javasolt módosítások megvitatása mellett dönt, az Európai Tanács elnöke a nemzeti parlamenteknek, a tagállamok állam-, illetve kormányfőinek, valamint az Európai Parlamentnek és a Bizottságnak a képviselőiből álló Konventet hív össze [EUSZ 48. cikk (3) bekezdés]. Különös szabályok vonatkoznak a monetáris területet érintő intézményi módosításokra, ilyenkor ugyanis a fentieken kívül az Európai Központi Bankkal is konzultálni kell. A felállított Konvent vizsgálja meg a módosításokra vonatkozó javaslatokat, és konszenzussal ajánlásokat fogad el a tagállamok kormányai képviselőinek konferenciája számára [EUSZ 48. cikk (3) bekezdés].

– Kisebb jelentőségű ügyekben Konvent összehívása nélkül is sor kerülhet a Szerződések módosítására. Ilyen esetben az Európai Tanács az Európai Parlament egyetértését követően egyszerű többséggel dönt a Konvent összehívásának mellőzéséről. Ebben az esetben az Európai Tanács határozza meg egy, a tagállamok kormányai képviselőinek részvételével tartandó konferencia (kormányközi konferencia) mandátumát [EUSZ 48. cikk (3) bekezdés], míg a klasszikus felülvizsgálat esetén a kormányközi konferenciát a Tanács elnöke hívja össze abból a célból, hogy közös megegyezéssel meghatározzák a Szerződések módosításait [EUSZ 48. cikk (4) bekezdés]. Bármely módon elfogadott módosítás csak azt követően lép hatályba, hogy azt – alkotmányos követelményeinek megfelelően – valamennyi tagállam megerősítette [EUSZ 48. cikk (4) bekezdés]. A korábbi évek ratifikációs problémái nyomán került az EUSZ-be egy olyan rendelkezés, amely szerint: ha a Szerződések módosításáról szóló bármely szerződés aláírásától számított két év eltelik, és ekkor az említett szerződést a tagállamok négyötöde már megerősítette, egy vagy több tagállam azonban a megerősítési folyamat során nehézségekkel szembesül, az ügyet az Európai Tanács elé kell utalni [EUSZ 48. cikk (5) bekezdés].

Egyszerűsített eljárás (egyszerűsített szerződésmódosítás)

a) A Lisszaboni Szerződés módosításai révén az EU belső politikáinak és intézkedéseinek^[1] felülvizsgálatára egyszerűsített eljárásban is van lehetőség. Az Európai Unió Működéséről Szóló Szerződés (a továbbiakban: EUMSZ) III. részének az unió belső politikáira és tevékenységeire vonatkozó rendelkezései területén ilyen eljárás eredményeként bármely tagállam kormánya, az Európai Parlament vagy a Bizottság javaslatára, a Parlament és a Bizottság (kivételesen az Európai Központi Bank) véleményének ismeretében kerülhet sor a módosításra, amellyel az uniós hatáskörök nem bővíthetők, és a módosítások csak azt követően léphetnek hatályba, hogy azokat a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően jóváhagyták.^[2] Az egyszerűsített eljárás alkalmazása esetén kiküszöbölhető a Konvent és a kormányközi konferencia összehívása, a Szerződések módosítására egyszerűsített módon kerül sor. E felülvizsgálat eredményeként az uniós hatáskörök nem bővülhetnek. Az eljárás lényege, hogy az Európai Tanács egyhangú határozattal módosíthat bizonyos szerződéses rendelkezéseket.

b) Az EUSZ 48. cikk (7) bekezdése két általános áthidaló záradékkal^[3] további típusát teremti meg az egyszerűsített felülvizsgálati eljárásnak. Ezek értelmében amennyiben a Szerződések valamely jogi aktus esetében a Tanács számára egyhangú határozathozatalt írnak elő, az Európai Tanács minősített többséggel történő határozathozatalt engedélyező határozatot fogadhat el. Ez a lehetőség nem alkalmazható katonai vagy védelmi vonatkozású határozatokra.

A második általános passerelle-klauzula szerint amennyiben a Szerződések úgy rendelkeznek, hogy a Tanácsnak a jogi aktusokat különleges jogalkotási eljárás szerint kell elfogadnia, az Európai Tanács az ilyen jogi aktusok rendes jogalkotási eljárás szerinti elfogadását engedélyező határozatot fogadhat el. Mindkét esetben az Európai Tanács az Európai Parlament jóváhagyását követően egyhangúlag is dönthet. Ezen túlmenően valamennyi nemzeti parlament kifogásolási joggal rendelkezik, és megakadályozhatja az általános áthidaló záradék hatálybalépését [EUSZ 48. cikk (7) bekezdés].

– Sajátos felülvizsgálatra ad lehetőséget a rugalmassági záradék is (EUMSZ 352. cikk). A rugalmassági záradék is a Szerződések bizonyos értelmű felülvizsgálatát eredményezi. Ez a záradék olyankor aktiválódik, ha a Szerződések szerint valamely célkitűzésének eléréséhez fellépésre van szükség, de az ehhez szükséges hatáskör nem biztosított. E rendelkezés értelmében a Tanács a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel folytatott konzultációt követően egyhangúlag meghozza a megfelelő intézkedéseket. Eme intézkedések tekintetében nem szükséges harmonizálni az uniós országok jogszabályait azokon a területeken, amelyek vonatkozásában a Szerződések kizárják a jogharmonizációt.

c) Az EUSZ 48. cikkében megjelölt módosítási lehetőségeken kívül ténylegesen ugyancsak a Szerződések módosítását jelentik bizonyos, a Tanács számára megadott jogkörök.

– Az EUMSZ 25. cikke alapján a Tanács egyhangú határozattal kibővítheti az uniós polgárokat megillető jogok körét, vagy az EUMSZ 262. cikke értelmében a Bíróság hatáskörét a jövőben kiterjesztheti az európai szellemi tulajdonjogok védelmével kapcsolatos aktusok alkalmazására is. Ugyancsak a Szerződések tényleges módosítását jelentheti, hogy a Szerződésekhez csatolt (4.) Jegyzőkönyv 40.2. cikke alapján a Tanács megváltoztathatja az Európai Központi Bank Kormányzótanácsának szavazási eljárását. Mindezen kérdésekben azonban a Tanács egyhangúlag hozhat döntést, és e döntést a tagállamoknak a saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően külön is jóvá kell hagyniuk (meg kell erősíteniük), mint általában a nemzetközi szerződéseket.

– Ugyancsak a Szerződések tényleges módosítását eredményezi az a jogkör, hogy az Európai Tanács egyhangú határozattal kiterjesztheti az Európai Ügyészség hatáskörét a több államra kiterjedő súlyos bűncselekmények esetén [EUMSZ 86. cikk (4) bekezdés].

– Meg kell továbbá említeni azokat a specifikus Szerződési rendelkezéseket, amelyek az EUSZ. 48. cikk (7) bekezdésén túl, egyes konkrét kérdésekben teszik lehetővé sajátos passerelle-záradékokkal a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályok módosítását. ^[4]

A cikk a Wolters Kluwer Hungary Kft. termékeire/szolgáltatásaira vonatkozó reklámot tartalmaz.

Lábjegyzetek:

^[1] Például mezőgazdaság és halászat, belső piac, határellenőrzés, gazdasági és monetáris politika

^[2] Egyszerűsített módosítással jött létre az Európai Stabilitási Mechanizmus az euróövezetbe tartozó országok kormányközi megállapodása útján, és így kerül kiegészítésre az EUMSZ 136. cikke a (3) bekezdéssel

^[3] Más néven passerelle-záradék

^[4] Blutman László: Az Európai Unió joga a gyakorlatban – a Brexit után. HVG-ORAC, Budapest, 2020, 38–39. o.

---