Ez csak a kezdet – Eljárás Magyarország ellen a 7. cikk alapján

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Kérdéses, hogy a 7. cikk szerinti eljárás politikailag célravezető-e; a kormányt vagy az Uniót erősítik az érintett tagállam közvéleménye előtt.

Magyarország, Lengyelország és az EU között hosszabb ideje feszült a viszony. A figyelem középpontjában a jogállamiság magyarországi helyzete és lengyel igazságügyi reform állnak. Magyarország esetében immár tény, Lengyelország vonatkozásban terv az Európai Unióról Szóló Szerződés (EUSz) 7. cikke szerinti eljárás megindítása. Példa nélküli eset az európai integráció történetében.

Az EUSz 7. cikke az EUSz 2. cikkének, tehát az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok súlyos tagállami megsértésének esetére lehetővé teszi az érintett tagállam jogainak, így a tanácsi szavazati jogának felfüggesztését is.

A 7. cikk ultima ratio jellegű szabály, alkalmazása tehát széles körű konszenzust feltételez. Az eljárás három szakaszból áll:

1. A tagállamok harmada, az EP, vagy a Bizottság javaslatára a Tanács négyötödös többséggel megállapítja az EUSz 2. cikke súlyos megsértésének veszélyét. Ez még csak egy politikai jellegű kinyilatkoztatás, amelyhez jogi szankciók nem kapcsolódnak.
2. Ha ez hatástalan marad, a tagállamok harmada, vagy a Bizottság javaslatára, az EP jóváhagyása után a Tanács egyhangú döntéssel megállapítja az EUSz 2. cikke súlyos megsértésének tényét.
3. Ezt követően dönthet a Tanács – minősített többséggel – szankciók alkalmazásáról.

Tehát a szankciók alkalmazásának elrendelésénél már nem, de a jogsértés tényének megállapításánál – az ügyben érintetten kívül – minden tagállamnak vétójoga van. A lengyel és a magyar kormány többször jelezték, hogy ezzel kölcsönösen élni fognak. A két érintett tehát kölcsönösen blokkolhatja az eljárásokat. Bizarr helyzet, amire a jogalkotó nyilvánvalóan nem készült.

Uniós tagállam elleni, a demokrácia sérelme miatti eljárásra volt már példa. 2000-ben, amikor a szélsőséges Szabadságpárt az osztrák kormány része lett, a tagállamok Ausztria elleni szankciókról állapodtak meg. Némileg eltérő tartalommal, de az EUSz 7. cikke már ekkor is létezett, azt az Amszterdami Szerződés (1997) tette a közösségi jog részévé. Alkalmazása azonban még nehézkesebb volt, ezért a tagállamok nem e szerint indítottak eljárást, hanem az uniós jogtól független, alapvetően jelképes, diplomáciai jellegű intézkedéséket foganatosítottak az osztrák kormány ellen. Minden bizonnyal a régi szabályozás gyakorlati alkalmazhatatlansága vezetett annak megváltoztatásához a Lisszaboni Szerződésben (2007).

A jogtörténet tehát azt mutatja, hogy az eljárás elfogadásakor nem a Kelet-Közép-Európai tagállamok álltak a középpontban. A brüsszeli döntéshozók nem számoltak azzal, hogy a demokráciát nem olyan rég kiküzdő országokban kétségbe fogják vonni a jogállami értékek fontosságát – vélekedik az európai jog egyik német professzora, Franz C. Mayer.[1] Amikor az eljárást elfogadták, arra sem gondoltak, hogy egyszerre két ország esetében is felmerülhet a rendelkezés alkalmazása. Ez a konstrukciós hiba és az eljárás pontatlan szabályozása is felelős azért, hogy az EU továbbra sem képes a jogállamiság hatékony védelmére.

Van azonban egy ezeknél nagyobb nehézség is. Az EU alapszerződései a jogállamiságot a közösség alapértékeként fektetik le, a kifejezést azonban nem definiálják. Az európai jog némely utalása és az EUB joggyakorlata alapján a jogállamiság fogalmát a tagállamok alkotmányos tradíció hivatottak megtölteni tartalommal.[2] Így azonban a jogállamiság nagyon képlékeny fogalommá válik: Elválaszthatatlan az egyes tagállamok történelmi fejlődésétől, jogi tradícióitól és szükségképpen politikai kérdésekkel vegyül – hívja fel a figyelmet egy lengyel európai jog professzor, Pawel Karolewski.[3] Veszélyes útra téved az EU, ha a tagállami jogintézményeket politikai okokból kritizálja – folytatja és azt is hozzáteszi, hogy a 7.cikk alkalmazása kapcsán ezt látja. Karolewski álláspontja mellett szól, hogy míg az alapszerződés amszterdami változatában alapelvek, addig a lisszaboniban már alapértékek megsértéséről van szó. Az európai jogalkotó tehát már a szóhasználattal is kifejezésre juttatta, hogy kevésbé a tételes jogi szabályok megsértése, mint egy tagállam általános politikai-közjogi viszonyai alapozzák meg a 7. cikk alkalmazását.[4]

A 7. cikke szerinti eljárás a lengyel igazságügyi reform miatt még csak előkészületi fázisban van. Azonban nyáron ugyan ebből az okból már kötelezettségszegési eljárást indított a Bizottság Lengyelország ellen. Elég egyértelmű, hogy a brüsszeli testület politikai nem tetszésesnek kívánt minden áron jogi keretet adni. A lengyel szabályozás kifogásolt része elég szőrszálhasogató: A törvény eltérő bírói nyugdíjkorhatárt vezetett be (női 60 év, férfi 65 év), ami a Bizottság szerint sérti az EUMSz 157. cikkét, illetve a foglalkoztatás területét érintő nemek közötti egyenlőségről szóló 2006/54/EK irányelvet.

Nyilván a Bizottság is tudja, hogy a politikailag motivált jogi nyomásgyakorlás kétélű fegyver. Az érintett tagállamban könnyen válhat az EU elleni hangulatkeltés eszközévé. Ha ehhez hozzávesszük az eljárási nehézségeket is, érthető, hogy a Bizottság, amelynek képviselői hosszú ideje beszélnek a 7. cikkről Magyarország és Lengyelország vonatkozásában is, miért szánj rá magát nehezen a procedúrák megindítására.

Bárhogy is végződjenek az eljárások, tény, hogy az EU működése alapvetően tagállami kooperációra épül. Ez különösen igaz, ha közösségi határozatok, ítéletek végrehajtásáról van szó. Az Uniónak nincsenek közhatalmi eszközei, amellyel egy konkrét határozat végrehajtását, vagy általában a jogállamiság követelményeinek betartását kikényszeríthetné a tagállamokban. Mayer szerint ez nem szabályozási hiba, hanem az európai integráció jelenlegi formájának lényegéből következik. Az EU ugyanis jogállamok szabad együttműködésén alapuló, szupranacionáis közösség, és nem szövetségi állam. Utóbbi létrehozását az európai döntéshozók és a polgárok is többször elvetették (Pl.: az európai Alkotmányt elutasító népszavazásokon Franciaországban és Hollandiában 2005-ben.). Az uniós tagság ugyan korlátozza, de nem szünteti meg a nemzeti szuverenitást. Így a közösségi határozatok végrehajtása szükségszerűen csak korlátozottan kikényszeríthető. Az EU bíróságai tehát végső soron a tagállami hatóságok együttműködésére vannak utalva.^[5]

Más a helyzet a 7. cikk alkalmazása esetén, amely a tanácsi szavazati jog megvonásával végződhet, tehát az EU által is végrehajtható. Így az érdekes helyzet áll elő, hogy bár az eljárás és az alkalmazási feltételek a jogállamiság követelményének megsértése esetén sokkal képlékenyebbek, mint amikor egy tagállam materiális közösségi jogot sért és a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indít, az EU mégis előbbi esetben képes a szankciók hatékonyabb végrehajtására.  Kérdés azonban, hogy a 7. cikk szerinti eljárás politikailag célravezető-e; a kormányt vagy az Uniót erősítik az érintett tagállam közvéleménye előtt. Karolewski az előbbit, Mayer az utóbbit gondolja. Az élet fogja megmutatni, melyiküknek lesz igaza.

[1] http://verfassungsblog.de/where-is-the-pulse-of-europe-when-its-needed/

^[2] Mások mellett: EUB ítélet, 2002.01.30., T-54/99, max.mobil.

^[3] http://verfassungsblog.de/author/ireneusz-pawel-karolewski/

^[4] Bogdandy, Constitutional Principles, in: Bogdandy/Bast (Hrsg.), Principles of European Constitutional Law, Oxford 2006, S. 9.

^[5] EUB ítélet, C-294/83 Les Verts.