Hosszú vajúdás – Az EU Alapjogi Chartájának margójára

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Vajon van-e ok az ünneplésre? – teszi fel a kérdést a szerző annak apropóján, hogy 20 éve kezdődött az EU Alapjogi Chartájának története. Mint írja, a választ az fogja eldönteni, hogy a dokumentumnak közép- és hosszútávon sikerül-e az EJEE-hez és az EJEB-hoz hasonló, a kontinens országainak emberi jogi és jogállami standardjait alapvetően befolyásoló hatást kiváltania.

Húsz évvel ezelőtt, 1999-ben az Európai Unió (EU) állam- és kormányfői elhatározták, hogy alapjogi jegyzékkel bővítik az unió jogrendszerét. A hangzatos beszédek után jogilag is nyilvánvalóvá akarták tenni, hogy az EU több mint egy gazdasági kooperáció, a tagállamok értékközössége. Ekkor 16 EP-képviselőből, a nemzeti parlamentek 30 tagjából és 15 kormányzati küldöttből álló jogalkotó konvent hívtak életre, amelyben valamilyen formában minden tagállam képviseltette magát. Az egykori német alkotmánybíró és államfő, Roman Herzog irányításával egy év alatt állították össze az európai alapjogok jegyzékét. A grémium tagjai pártállástól függetlenül büszkék voltak az eredményre. „Az Alapjogi Charta nemzeti és nemzetközi összehasonlításban is az emberi jogok legmodernebb és legteljesebb dokumentuma, amely a XXI. század új alapjogi kihívásaira is reflektál” – áll a zárónyilatkozatban. A jogászszakma és a civil szervezetek is dicsérték az eredményt. A szakmai vitákkal a konventnek azt is sikerült elérnie, hogy az emberi jogok a társadalmi érdeklődés középpontjába kerültek.

Habár a munka hamar lezárult, mégis tíz évbe telt, mire a tervezetből jogszabály lett, amely ráadásul távol van a konvent által kidolgozott koncepciótól. A hatálybalépésig eltelt évtized alatt sokat változott a dokumentum. Kevés esetben az előnyére. A jogokat megnyirbálták, felvizezték, sok konkrét rendelkezést általánosítottak, kivételekkel, fenntartásokkal, lábjegyzetekkel egészítettek ki.

Ahogy a Charta tartalma, úgy ünnepélyes elfogadása is ellentmondásos volt. „Vannak, akik most tiltakoznak, bekiabálnak, de ez nem változtat azon, hogy a mai nap mérföldkő az Európai Unió történetében. Hatalmas megtiszteltetés, hogy kézjegyemmel láthatom el a Chartát” – mondta elérzékenyülten José Socrates portugál kormányfő Strasbourgban, az Európai Parlament 2007. december 12-ei ülésén. A hatálybalépésig további két évnek kellett eltelnie. Ez csak a Lisszaboni Szerződés alkalmazásának megkezdésével, 2009-ben történt meg.

A Charta hatályba lépésével egy időben megalakult az EU Alapjogi Ügynöksége is. A bécsi székhelyű szervezet célja a polgári, politikai, gazdasági és szociális jog védelme, valamint a Charta érvényesülésének monitorozása.

Szerencsés pillanat

A Charta ötlete Németországban született. 1998-ban először került Berlinben kormányra egy szociáldemokrata-zöld koalíció. Gerhard Schröder kancellár és Joschka Fischer külügyminiszter eltökéltek voltak, hogy az emberekhez közelebb viszik, demokratizálják az EU-t.

Napjainkban Emmanuel Macronnak vannak hasonló víziói. A hivatalba lépése után a francia elnök is konvent létrehozását javasolta, hogy az új kereteket dolgozzon ki az integrációnak.

Macronnak hiányzik a partnerek többségének, elsősorban Berlinnek a támogatása. Schröder és Fischer idejében a 15 tagállam nagy része az ötletet mellett volt. Az EU története legnagyobb bővítése előtt ált. A tizenötök nyolc kelet-közép-európai országot készültek felvenni a szervezetbe. Sokan tartottak tőle, hogy a posztkommunista tagjelölteknél a jogállamiság és az emberi jogok még nem érik el a nyugati standardot, ezért világosan le akarták fektetni, mely értékeken alapulnak az európai demokráciák.

Mestermű?!

Az EU alapjogi dokumentumának készítői az Emberi Jogok Európai Egyezményét (EJEE), az Európai Szociális Chartát, a tagállami alkotmányokat, a nemzetközi emberi jogi egyezményeket, valamint az EJEE-t értelmező strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) gyakorlatát vette kiindulási pontnak.

A Charta 1. cikke a német Alaptörvény mintájára az emberi méltóság sérthetetlenségét fekteti le, amelyet a rendelkezés szerint nem csak tiszteletben tartani, de védelmezni is kell. Ezzel az európai polgárok első alkalommal individuális, az EU-val szemben felálló és az Európai Unió Bírósága (EUB) előtt érvényesíthető jogban részesültek.

A Charta mérföldkő az alapjogi dokumentumok nemzeti és nemzetközi történetében is. Először emelte egy szintre a polgári, a politikai és a szociális jogokat. Szintén unikális, hogy tartalmazza a szociális segélyezésre, a személyes adatok védelmére, a hatékony közigazgatásra, az emberhez méltó munkakörülményekre és a térítésmentes munkaközvetítésre vonatkozó jogot, valamint védelmet biztosít a gyerekeknek, időseknek és fogyatékkal élőknek. A Chartában megtalálhatók a klasszikus alapjogok is, így az alkotmányjogászok többségének véleménye szerint máig az emberi jogok legteljesebb jegyzéke.

Bár a Chartában lefektetett jogok többsége, például az emberi méltóság és a kényszermunka tilalmának kivételével nem korlátlan, a dokumentum maga azonban viszonylag kevés korlátozást, illetve részletszabályt tartalmaz. Ezek inkább az EUB jogértelmezésén keresztül kristályosodnak ki.

A visszafejlődés évei

A Charta tíz éves vesszőfutása a kidolgozástól a hatálybalépésig Londonban kezdődött. A britek a ’80-as évektől, ahogy az integráció túllépett a gazdaságon, egyre több opt-out-szabályt harcolt ki magának. Ezek lehetővé tetszik, hogy távol maradjanak az együttműködés új területeitől. Így a britek nem részei Schengennek, az eurózónának és kimaradnak a szociális jog harmonizációjából is.

Az alapjogi dokumentummal két alapvető problémája volt Londonnak. Egyrészt az egyébként Európa-párti munkáspárti kormány Tony Blair vezetése alatt félt, hogy az alapjogi dokumentum a brüsszeli hatáskörök további bővüléséhez fog vezetni. Másrészt az írott alkotmány nélküli Nagy-Britannia vezetése elképzelhetetlennek tartotta, hogy az első jogszabályban lefektetett alapjogi jegyzék a szigeten kívülről jöjjön. Ráadásul a Charta alapján őfelsége alattvalói a luxemburgi EUB előtt perelhették volna a londoni kormányt.

A konvent mégis egyezségre akart jutni a britekkel. Ez nagy szerepet játszott abban, hogy az alapjogi jegyzék sok ponton megmarad az általánosságok szintjén, illetve, hogy a tervezet több helyen felpuhult. London ennek ellenére elutasította a 2000-ben prezentált terveztet, majd a 2007-ben elfogadott és 2009-ben hatályba lépett módosított változatot is.

Új lendület

Egy évtizedes csatlakozási tárgyalások után, a 2000-es évek elején küszöbön állt az EU kelet-közép-európai bővítése. Ha a 15-ről 27 tagúra bővülő integráció meg akarta tartani a működőképességét, elengedhetetlenné váltak a strukturális reformok. A döntéshozatali mechanizmusoknak gyorsulniuk és egyszerűsödniük kellett. Bár még a Chartát sem fogadták el, mégis életre hívtak egy új konventet.

A korábbi francia államfő, Valéry Giscard d´Estaing vezette grémium tagjai fontosnak tartották, hogy ne csak új struktúrákat és eljárási szabályokat, az átlagember számára érdektelen részletkérdéseket dolgozzanak ki. Az európai közvélemény bevonásával szimbólumokról, közös értékekről és célokról is disputáltak.

A 80 éves kora ellenére agilis Giscard d´Estaing meglepetést okozott a tagállamoknak. A konvent által prezentált eredmény az eredeti célnál jóval tovább ment. A grémium egy európai alkotmányt tett a politika asztalára. Megújult szervezeti és működési szabályok mellett zászló és himnusz, valamint az integráció történetében először külügyi- és büntetőjogi hatásköröket adott az EU-nak. Ami talán még ennél is fontosabb, demokratizálta az integrációt, és új jogintézményekkel, mint például az európai petíció, közvetlen beleszólást adott a kontinens polgárainak az európai ügyekbe. A testület központi jelentőséget tulajdonított az Alapjogi Chartának. Előkelő helyre, a preambulum és a szervezeti felépítést leírása után, a 2. fejezetben kapott helyet.

A kijózanodás

A 2003-ban prezentált és 2004-ben Rómában ünnepélyesen aláírt Európai Alkotmányszerződést 2005 májusára a 25-ből 10 tagállam ratifikálta. A legtöbb helyen elegendő volt a parlament jóváhagyása. Spanyolországban, ahol először került sor referendumra, 77 százalék a dokumentum mellett volt. Ezért nem vették komolyan Brüsszelben, Párizsban és Hágában sem, amikor Franciaországban és Hollandiában a közelgő népszavazás előtt változni kezdett az addig kontinens szerte pozitív közhangulat. Franciaországban főleg balról támadták a tervezetet. Nem tartották elég szociálisnak. Hollandiában jobbról jött a kritika. Európai szuperállamot és a nemzeti önrendelkezés teljes feladását vizionálták az ellenzők. A kutatások előre jelezték, mégis sokkolta az európai elitet, amikor 2005 májusában a franciák 55, a hollandok pedig 62 százalékos többséggel elutasították az európai alkotmányt.

Az alkotmány kidolgozói és támogatói, visszatekintve, nem gondolják, hogy a tervezet túl messzire ment volna. Ellenkezőleg. A bukás okát abban látják, hogy a megalkotók nem álltak ki egyértelműen saját koncepciójuk mellett, illetve azt sokszor nem fogalmazták meg elég világosan a dokumentumban. Így például Alkotmány helyett Alkotmányszerződés lett a cím. A szimbolikus jellegű, illetve az uniós hatásköröket bővítő szabályokat homályosan, félremagyarázhatóan fogalmazták meg. Ezzel növelték az európai polgárok bizalmatlanságát és könnyű dolgot adtak az ellenzőknek, akik egy európai szuperállam trójai falovát látták a tervezetben. A konvent tagjai utólag különösen nagy hibának tartják, hogy a köntörfalazások részben a britek kedvéért történtek, akik már a tárgyalások alatt nyilvánvalóvá tették, hogy az integráció több új területétől távol maradnak és opt-out-szabályokat harcoltak ki maguknak.

Eső után köpönyeg

Miután két alapító tagállam is elutasította az alkotmányt, világos volt, hogy az politikailag halott. Az ekkorra már 25 tagúra bővült EU azonban a régi szervezeti keretek és eljárási szabályok alapján a működőképesség határára került. Elengedhetetlenek voltak a strukturális reformok, illetve egy új alapdokumentum: így született 2007-ben a Lisszaboni Szerződés.

Az Alkotmányszerződés szimbolikus szabályainak nagy részét törölték. Az Alapjogi Charta csak egy melléklet lett. A legtöbb hatásköri és eljárási regula azonban változatlan maradt. Így a Lisszaboni Szerződés nem tesz már említést európai himnuszról és zászlóról, ezek persze de facto léteznek. Az Alkotmányszerződésben szereplő külügyminiszterből külügyi és biztonságpolitikai főképviselő, az európai törvényből pedig rendelet lett. Az előbbi feladatai és hatáskörei és az utóbbi elfogadási rendje és alkalmazási területe azonban alig tért el az Alkotmányszerződésben lefektetettektől. A Lisszaboni Szerződésbe azonban, a tagállamok fenntartásaira tekintettel, számos lábjegyzet, kivétel és melléklet került, amivel sokak szerint egy áttekinthetetlen jogi szörnyeteg született.

A távolmaradók

A Lisszaboni Szerződéssel együtt 2009-ben hatályba lépő Chartától Nagy-Britannia, Lengyelország és a csehek jelezték távolmaradásukat. Utóbbiak 2014-ben lemondtak az opt-out alkalmazásáról. Így a Brexit után Lengyelország lesz az egyetlen tagállam, ahol az európai alapjogi jegyzék nem alkalmazható.

Ez ugyan csak kettő, pontosabban egy a 28, illetve 27 tagállam közül, a távol maradásnak mégis rossz hatása van a Charta szimbolikájára. Nem lehet közös, mindenki által osztott európai értékekről beszélni.

Az alkalmazási kör

A Charta 51. cikke értelmében az EU valamennyi intézményét, szervét és hivatalát köti. Ezek minden tevékenysége, különösen az uniós jogalkotás, összhangban kell, hogy álljon az alapjogi jegyzékkel.

A tagállamokat csak annyiban köti a dokumentum, amennyiben az európai jogot hajtják végre. Ez akkor is fennáll, amikor a nemzeti jogba átültetett európai irányelveket alkalmazzák. Az Európai Unió Bíróságának (EUB) Annibaldi-ítélete (C-309/96) értelmében a Charta rendelkezéseit még akkor is figyelembe kell venni, amikor a nemzeti jog alkalmazása során az uniós jogrend általános elvei érvényesülnek. A tisztán tagállami elemet tartalmazó ügyekben, illetve jogi aktusokban azonban nem érvényesül a dokumentum.

A nemzeti jog és a Charta viszonyáról nagy jelentőségű határozatot hozott az osztrák alkotmánybíróság (U466/11‐18, U1836/11‐13, 14.03.12), amikor 2012-ben kimondta, hogy az európai alapjogi jegyzéknek az osztrák alkotmánnyal megegyező rangja van. Minden osztrák jogszabálynak és közigazgatási aktusnak meg kell felelnie annak. Ezzel a bécsi taláros testület egyértelműen kibővítette a Charta 51. cikkében lefektetett tárgyi hatályra vonatkozó szabályt.

Előd és orientációs pont

A Charta kidolgozásánál igazodási pontként szolgált a kontinens és egyben a világ talán legfontosabb és legnagyobb múltú nemzetközi alapjogi dokumentuma, az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE) és az annak érvényesülését 1959 óta biztosító Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) ítélkezési gyakorlata.

Ezen túlmenően az Európai Unióról szóló Szerződés (EUSz) 6. cikke értelmében Brüsszelnek csatlakoznia kell az EJEE-hez. A belépési tárgyalások több éves tárgyalások után holtpontra jutottak. Az EUB álláspontja szerint ugyanis a kidolgozott csatlakozási dokumentum sérti az uniós jogot (2/13. sz. Vélemény, 2014.12.18.), mert nem zárja ki, hogy az EJEB az EU és a tagállamok közötti jogvitákban is ítélkezhessen. Márpedig ez az EUSz értelmében az EUB kizárólagos hatásköre lenne. A luxemburgi kifogásokra tekintettel levő új megállapodást 2014 óta nem sikerült tető alá hozni.

Figyelemmel arra, hogy a Charta az EJEE-ben lefektetett alapjogok szinte mindegyikét átvette, és 52. cikke értelmében rendelkezéseit az EJEE rendelkezéseire és az EJEB joggyakorlatára tekintettel kell értelmezni, a csatlakozás elmaradásának kicsi a gyakorlati jelentősége.

A kérdés, miszerint oka van-e az ünneplésre, még nem válaszolható meg. Az fogja eldönteni, hogy az Chartának közép- és hosszútávon sikerül-e az EJEE-hez és az EJEB-hoz hasonló, a kontinens országainak emberi jogi és jogállami standardjait alapvetően befolyásoló hatást kiváltania.

---