Nem ütközik az EU jogába a jogállamisági mechanizmus

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az EUB elutasította Magyarország arra irányuló keresetét, hogy az EU költségvetési rendeletének a jogállamisággal kapcsolatos rendelkezésekre vonatkozó részeit semmisítse meg. Az EUB kiemelte, hogy a tagállamok meghatározták az EUSZ 2. cikkben foglalt értékeket, és osztoznak bennük. Ezek határozzák meg az Unió mint közös jogrend identitását és ezeket nemcsak a tagjelölt államoknak, hanem a tagállamoknak is tiszteletben kell tartaniuk.

A magyar kereset

Az első jogalapban Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – azzal érvelt, hogy a megtámadott rendeletnek nincs jogalapja. E tekintetben emlékeztet arra, hogy az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdésének a) és b) pontja felhatalmazza az uniós jogalkotót arra, hogy megállapítsa „azokat a költségvetési szabályokat, amelyek meghatározzák különösen a költségvetés elkészítésére és végrehajtására, valamint az elszámolások végzésére és ellenőrzésére vonatkozó eljárást”, valamint „a pénzügyi szereplők, és különösen az engedélyezésre jogosult tisztviselők és a számvitelért felelős tisztviselők felelősségére vonatkozó szabályokat”. Hozzáteszi, hogy az EUMSZ 322. cikk (2) bekezdése alapján a Tanács meghatározza azokat a módszereket és azt az eljárást, amelyek szerint az Unió saját forrásaira vonatkozó szabályozásban előírt költségvetési bevételt a Bizottság rendelkezésére

A megtámadott rendeletben foglalt rendelkezések lényegi elemei – mint a jogállamiság fogalmának meghatározása és a jogállamiság elvei megsértésnek lehetséges formái – objektíven azonban nem tekinthetők e rendelkezés értelmében a költségvetés végrehajtására vonatkozó eljárást meghatározó költségvetési szabályoknak. Az, hogy az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdése nem megfelelő jogalap ehhez a rendelethez, jól látható akkor is, ha összehasonlítjuk az említett rendeletben, illetve a költségvetési rendeletben foglalt, összeférhetetlenségre vonatkozó szabályokat.

Magyarország általánosságban úgy véli, hogy a megtámadott rendelet rendelkezései nem tekinthetők a költségvetés végrehajtására vonatkozó eljárást meghatározó költségvetési szabályoknak. Ugyanis 1. cikkének értelmében a rendelet célja az, hogy meghatározza a jogállamiság elveinek a tagállamokban történő megsértése esetén az uniós költségvetés védelméhez szükséges szabályokat. Az említett rendelet ennek érdekében 2. cikkében meghatározza a „jogállamiság” fogalmát, 3. cikkében pedig példálózó jelleggel felsorolja a jogállamiság elvei megsértésének eseteit. A megtámadott rendelet lényegi elemei tehát a „jogállam” fogalmának és a jogállamiság megsértése lehetséges formáinak meghatározása.

Márpedig az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdésének a) pontja nem hatalmazza fel az Uniót, hogy definiálja a jogállamiság megsértésének eseteit, sem arra, hogy meghatározza a „jogállamiság” fogalmának elemeit. Így ez a rendelkezés nem minősül olyan jogalapnak, amely alapján a jogállamiság elveinek megsértését meg lehetne vizsgálni vagy állapítani, illetve ilyen jogsértésekhez kapcsolódó jogkövetkezményeket lehetne előírni, mivel az ilyen szabályok objektíven nem tekinthetők a költségvetés végrehajtására vonatkozó eljárást meghatározó költségvetési szabályoknak.

Önmagában az a tény, hogy a megtámadott rendeletben meghatározott anyagi jogi és eljárási szabályok kapcsolódnak az uniós költségvetéshez, még nem elegendő ahhoz, hogy az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdése értelmében vett „költségvetési szabályoknak” minősüljenek. A „költségvetési szabályok” fogalmának olyan kiterjesztő értelmezése, amely a megtámadott rendeletben foglalt rendelkezéseket is magában foglalja, azt eredményezné, hogy ez a fogalom gyakorlatilag az uniós jog szinte teljes egészére és a tagállami jogrendszerek igen nagy részére kiterjedne, hiszen alig található olyan norma, amely tekintetében ne lenne megállapítható valamely uniós költségvetési forrás legalább közvetett érintettsége.

Az ilyen költségvetési szabályok mögött húzódó logikával ellentétes lenne azonban, ha az uniós költségvetési szabályok előírhatnák, hogy a tagállamok akkor is kötelesek folytatni egy program végrehajtását, ha a Bizottság a program végrehajtásával kapcsolatban olyan szabálytalanságokat állapított meg, amelyek sértik az Unió pénzügyi érdekeit, valamint a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvét, vagy veszélyeztetik a kitűzött célok elérését.

Ebből Magyarország szerint az következik, hogy az ilyen kötelezettség előírása nem az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét célozza, hanem a jogállamiság elveinek valamely tagállamban történő megsértését kívánja szankcionálni, ami szerinte összeegyeztethetetlen a választott jogalappal. Ezenfelül a tagállam arra irányuló kötelezettsége, hogy teljes mértékben saját költségvetéséből finanszírozzon olyan programokat, amelyek meghatározásában csak korlátozott mozgástere van, a saját költségvetésének felhasználásához való jogát korlátozza, és olyan követelményt támaszt, amely nem az uniós költségvetést, hanem az érintett tagállam költségvetését terheli.

A második jogalapjával Magyarország azt állítja, hogy a megtámadott rendelet sérti egyrészt az EUSZ 7. cikket, másrészt az EUSZ 4. cikk (1) bekezdését és az EUSZ 5. cikk (2) bekezdését, harmadrészt pedig az EUSZ 13. cikk (2) bekezdését és az EUMSZ 269. cikket.

Először is azzal érvel, hogy az EUSZ 7. cikk az egyetlen olyan cikk, amely alapján megállapítható az EUSZ 2. cikkben foglalt értékek tagállam általi súlyos megsértésének veszélye. A megtámadott rendelet egy meghatározott területen az EUSZ 7. cikkben foglaltakkal azonos célra irányuló, párhuzamos eljárást vezet be, figyelmen kívül hagyva az EUSZ 7. cikket.

Másrészt a megtámadott rendeletben előírt eljárás azt vonja maga után, hogy a Bíróság abban az esetben is hatáskörrel rendelkezik az e rendelet alapján elfogadott tanácsi határozatok felülvizsgálatára, és ennélfogva annak megítélésére, hogy egy tagállam megsértette‑e a jogállamiság elveit, ha a jogállamisági elvek megsértésének alapjául szolgáló nemzeti szabályozás vagy gyakorlat nem tartozik az uniós jog hatálya alá, és a Bíróságnak ebből következően nincs hatásköre a vizsgálatára. A megtámadott rendelet ennélfogva – a Szerződéseket megsértve, és különösen az EUMSZ 269. cikkben előírt korlátozásokat megkerülve – nemcsak a Tanács és a Bizottság, de a Bíróság hatáskörét is kiterjeszti.

Harmadrészt a Szerződések rendszerében kizárólag az EUSZ 7. cikk teremt hatáskört az uniós intézmények számára az egyes tagállamokban a jogállamiság elvei megsértésének megvizsgálására, megállapítására és adott esetben szankcionálására.

Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – hozzáfűzi, hogy az EUSZ 7. cikk egy adott tagállammal szembeni, alkotmányos jellegű szankciós eljárásról rendelkezik. Ezt az eljárást továbbá az EU‑Szerződésben a tagállamok jogalkotói hatalmuknál fogva kimerítő jelleggel határozták meg az eljárással érintett, de nem feltétlenül az uniós jog hatálya alá tartozó területek – például a tagállami hatóságok és intézmények működése – politikai vetülete miatt.

Az EUSZ 7. cikk szerinti eljárásnak a jogállamiság elveinek megsértése terén fennálló kizárólagosságát a Tanács Jogi Szolgálatának „A jogállamiság megerősítésére irányuló új uniós keret” című bizottsági közlemény Szerződésekkel való összeegyeztethetőségéről szóló, 2014. május 27‑i 10296/14. sz. véleményének 18. és 24. pontja is megerősíti. Bár a megtámadott rendelet igyekszik az uniós költségvetés végrehajtásához kapcsolni a jogállamiság elvei esetleges megsértésének vizsgálatát, a rendelet tényleges célja – amint az az említett rendelet elfogadásához vezető bizottsági javaslat indokolásából kitűnik – a jogállamiság elvei érvényesülésének számonkérése, illetve szankciók alkalmazása, amennyiben megállapítást nyer, hogy egy tagállam ezen elveknek nem felel meg.

Másodszor Magyarország úgy véli, hogy a megtámadott rendelet sérti a hatáskörmegosztásnak és a hatáskör‑átruházásnak az EUSZ 4. cikk (1) bekezdésében és az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében biztosított elvét, mivel az uniós intézmények számára olyan helyzetek és nemzeti intézmények vizsgálatát is lehetővé teszi, amelyek nem tartoznak az uniós jog hatálya alá. A rendeletből ugyanis nem tűnik ki egyértelműen, hogy a jogállamiság elveinek megsértésére irányuló vizsgálat az uniós hatáskörbe tartozó területekre korlátozódik, a rendelet 3. és 4. cikkében rögzített egyes helyzetek pedig olyan jogsértésekre vonatkozhatnak, amelyek nem korlátozódnak ezekre a területekre.

Harmadszor Magyarország azt állítja, hogy a megtámadott rendelet sérti az EUSZ 7. cikkben, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 269. cikkben rögzített intézményi egyensúlyt, valamint az érintett tagállamnak az első rendelkezésből eredő jogait.

A megtámadott rendelet e tekintetben – az EUSZ 7. cikktől eltérően – a jogállamiság elvei megsértésének megállapításával kapcsolatban a kezdeményezés jogát kizárólag a Bizottság számára biztosítja. A Tanács döntését illetően az EUSZ 7. cikkben foglalttól eltérő többséget ír elő. A rendelet továbbá a Parlament tekintetében csak tájékoztatási kötelezettséget ír elő az EUSZ 7. cikk (1) és (2) bekezdésében meghatározott egyetértési jogával szemben, míg az Európai Tanácsnak semmilyen hatáskört nem biztosít. Mivel a megtámadott rendelet szerinti intézkedéseket előíró tanácsi határozatot minősített többséggel kell elfogadni, az érintett tagállam eljárásjogi helyzete sérelmet szenved, különösen arra figyelemmel, hogy az EUSZ 7. cikk (2) és (3) bekezdése keretében az e rendelkezés szerinti intézkedések elfogadása az Európai Tanács egyhangú döntését feltételezi.

A megtámadott rendelet így tehát megfelel az uniós jogalkotó azon – a rendelet elfogadásához vezető bizottsági javaslat indokolásában is tükröződő – szándékának, hogy „könnyebb”, „gyorsabb” és „hatékonyabb” utat biztosítson a jogállamiság elvei megsértésének megállapítására és szankcionálására. Ezzel az említett rendelet az EUSZ 7. cikktől eltérve új hatásköröket ruház a Tanácsra, a Bizottságra és a Bíróságra, lehetővé téve többek között az utóbbi számára, hogy az EUMSZ 269. cikket megsértve a jogállamiság elveinek megsértését megállapító határozatok megalapozottságát vizsgálja. A rendelet következésképpen ellentmond a Szerződéseket megalkotó tagállamok azon kifejezett szándékának, hogy az Európai Tanács vagy a Tanács által az EUSZ 7. cikk alapján elfogadott jogi aktus elleni kereset esetében a Bíróság hatáskörét eljárási kérdésekre korlátozzák.

Az EUB döntése

Az EUB szerint a meghozható intézkedések típusai, az intézkedések megválasztására és mértékére vonatkozó szempontok, valamint az intézkedések elfogadására és megszüntetésére vonatkozó feltételek, mivel mind az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodásnak vagy az Unió pénzügyi érdekeihez fűződő védelemnek az érintettségéhez, illetve annak komoly kockázatához kapcsolódnak, megerősítik azt a megállapítást, hogy a megtámadott rendelet célja az uniós költségvetésnek a végrehajtása során történő védelme.

A megtámadott rendelet 5. cikke (2) bekezdésének az 5. cikk (4) bekezdésével és a rendelet (19) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett szövegéből kitűnik, hogy ez a rendelkezés nem arra irányul – amint arra Magyarország a Lengyel Köztársaság támogatásával hivatkozik –, hogy a jogállamiság elvének megsértése miatt tagállamokat szankcionáljanak, hanem arra, hogy a végső címzettek és a kedvezményezettek jogos érdekeit védjék abban az esetben, ha az említett rendelet alapján egy tagállammal szemben megfelelő intézkedéseket fogadnak el. Ez a rendelkezés tehát az ilyen intézkedések harmadik személyekre gyakorolt következményeit határozza meg. Következésképpen az említett rendelkezéssel nem támasztható alá az az állítás, hogy a megtámadott rendelet célja az uniós költségvetés védelme helyett önmagában véve a jogállamiság tagállamokban történő megsértésének szankcionálása.

A megtámadott rendelet (14) preambulumbekezdése pedig noha azt tartalmazza, hogy a rendeletben meghatározott mechanizmus „kiegészíti” a jogállamiságot és annak alkalmazását előmozdító eszközöket, azt is előírja, hogy ez a mechanizmus ehhez azzal járul hozzá, hogy „biztosítja az uniós költségvetés védelmét a jogállamiság elveinek az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodást vagy az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét érintő megsértésével szemben”.

Negyedrészt a megtámadott rendelet elfogadásához vezető javaslatához fűzött indokolásban a Bizottság kétségkívül jelezte, hogy arra irányuló elvárásokat fogalmaztak meg, hogy az Unió avatkozzon be a jogállamiság védelme érdekében és hozzon intézkedéseket a jogállamiság tiszteletben tartásának biztosítására. Ebben az indokolásban azonban a Bizottság a javaslatát annak szükségességével indokolta, „hogy az Unió pénzügyi érdekeit megvédhessük annak kockázatától, hogy a jogállamiság tekintetében fennálló, általánossá vált tagállami hiányosságok pénzügyi veszteséget okoznak”.

A fenti megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy ellentétben azzal, amit Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – állít, a megtámadott rendelet célja az uniós költségvetésnek a jogállamiság elveinek a tagállamokban történő megsértéséből kellően közvetlenül következő érintettségével szembeni védelme, nem pedig önmagában véve a jogállamiság elvei megsértésének szankcionálása.

Ez a cél az EUB szerint összhangban áll azzal – az EUMSZ 310. cikk (5) bekezdésében is megfogalmazott – követelménnyel, amely szerint az uniós költségvetést a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek tiszteletben tartásával kell végrehajtani, és amely követelmény az EUM‑Szerződés hatodik része II. címének az uniós költségvetés végrehajtására vonatkozó valamennyi rendelkezésére, így többek között az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdésének a) pontjára is alkalmazandó.

Az EUB kiemelte, hogy az EUSZ 2. cikkben foglalt értékek tagállam általi tiszteletben tartása a Szerződések e tagállamra való alkalmazásából eredő valamennyi jog gyakorlásának feltételét képezi. Ezen értékek tiszteletben tartása ugyanis nem redukálható olyan kötelezettséggé, amelyet a tagjelölt országnak az Unióhoz való csatlakozása érdekében kell teljesítenie, és amely alól a csatlakozását követően mentesülhet.

A tagállamok meghatározták az EUSZ 2. cikkben foglalt értékeket, és osztoznak bennük. Ezek határozzák meg az Unió mint közös jogrend identitását. Így az Uniónak a Szerződésekben előírt hatáskörein belül képesnek kell lennie arra, hogy megvédje az említett értékeket.

Ebből az következik, hogy a hatáskörmegosztás EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében foglalt elvének és az uniós politikák összhangjának az EUMSZ 7. cikkben foglalt elvének megfelelően az Unió és az uniós jogrend alapjaihoz tartozó, az Unió és a tagállamok közös értékének minősülő jogállamiság az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdésének a) pontja értelmében vett „költségvetési szabályok” fogalma alá tartozó feltételességi mechanizmus alapját képezheti.

E tekintetben rá kell mutatni egyfelől arra, hogy az uniós költségvetés az egyik legfontosabb eszköz arra, hogy az EUSZ 2. cikkben foglalt szolidaritás elvét – amely maga is az uniós jog egyik alapelve – az uniós politikák és tevékenységek során átültessék a gyakorlatba, másfelől pedig arra, hogy a szolidaritás elvének az uniós költségvetés révén történő érvényesítése a tagállamok között az uniós költségvetésben szereplő közös források felelős felhasználásával kapcsolatban kialakult kölcsönös bizalmon alapul. Márpedig ez a kölcsönös bizalom maga is az egyes tagállamok arra irányuló kötelezettségvállalásán alapul, hogy eleget tesznek az uniós jogból eredő kötelezettségeiknek, és folyamatosan tiszteletben tartják – amint ez egyébként a megtámadott rendelet (5) preambulumbekezdésében is olvasható – az EUSZ 2. cikkben foglalt értékeket, köztük a jogállamiság értékét.

Ezenkívül – ahogyan ez a megtámadott rendelet (13) preambulumbekezdésében is szerepel – egyértelmű kapcsolat áll fenn a jogállamiság értékének tiszteletben tartása és az uniós költségvetésnek a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvével összhangban történő hatékony végrehajtása, valamint az Unió pénzügyi érdekeinek védelme között.

Ezt a hatékony és eredményes pénzgazdálkodást és az uniós pénzügyi érdekeket ugyanis súlyosan veszélyeztetheti a jogállamiság elveinek valamely tagállamban történő megsértése, mivel többek között azzal a következménnyel járhat, hogy megszűnik a biztosíték arra, hogy az uniós költségvetésből fedezett kiadások megfelelnek az uniós jog által előírt valamennyi finanszírozási feltételnek, és ennélfogva teljesítik az Unió által az ilyen kiadások finanszírozása során elérni kívánt célokat.

Ezeknek a feltételeknek és céloknak – mint az uniós jog elemeinek – a tiszteletben tartása nem garantálható teljes mértékben az uniós jog betartásának biztosítására irányuló, hatékony bírósági felülvizsgálat hiányában; pedig az ilyen, akár tagállami, akár uniós szinten, független bíróságok által gyakorolt felülvizsgálat a jogállamiság szerves részét képezi.

A fentiekből az következik, hogy ellentétben azzal, amit Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – állít, egy feltételességi mechanizmus abban az esetben is az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdésének a) pontja szerinti „költségvetési szabályok” fogalma alá tartozhat, ha az uniós költségvetésből származó finanszírozás igénybevételére vonatkozóan olyan horizontális feltételességet vezet be, amely a jogállamiság EUSZ 2. cikkben foglalt értékének tagállam általi tiszteletben tartásához kapcsolódik, és amely az uniós költségvetés végrehajtásával függ össze.

A megtámadott rendelet 4. cikke (1) bekezdésének és 6. cikke (1) bekezdésének együttes értelmezéséből az EUB szerint – az következik, hogy a rendeletben előírt, az uniós költségvetés védelmét szolgáló „megfelelő intézkedések” elfogadására irányuló eljárást a Bizottság csak akkor indíthatja meg, ha azt állapítja meg, hogy alapos okkal vélheti nemcsak azt, hogy valamelyik tagállamban a jogállamiság elveinek megsértésére került sor, hanem mindenekelőtt azt is, hogy a jogállamiság elveinek megsértése kellően közvetlenül érinti az uniós költségvetéssel való hatékony és eredményes pénzgazdálkodást vagy az Unió pénzügyi érdekeinek védelmét, vagy ennek a kockázata komolyan fennáll.

Az EUB kiemelte, hogy a jogállamiság elvei megsértésének azonosítását és értékelését illetően a megtámadott rendelet (16) preambulumbekezdése pontosítja, hogy ennek az értékelésnek objektívnek, pártatlannak és tisztességesnek kell lennie. Ezenfelül valamennyi, erre irányuló kötelezettség betartása a Bíróság teljes körű felülvizsgálata alá tartozik.

A fenti megfontolások összességére tekintettel a Magyarország által – a Lengyel Köztársaság támogatásával – előadott, a megtámadott rendelet jogalapjának hiányára alapított azon állításokat, miszerint a rendelet nem állapít meg az EUMSZ 322. cikk (1) bekezdésének a) pontja értelmében vett költségvetési szabályokat, el kell utasítani.

Az EUSZ 7. cikk és az EUMSZ 269. cikk megkerüléséről

Először is Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – lényegében arra hivatkozik, hogy kizárólag az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás biztosít hatáskört az uniós intézmények számára az egyes tagállamokban az EUSZ 2. cikkben foglalt értékek megsértésének megvizsgálására, megállapítására és adott esetben szankcionálására, különösen mivel az erre irányuló hatáskör olyan területekre – köztük a tagállami hatóságok és intézmények működésére – is kiterjed, amelyek nem tartoznak az uniós jog hatálya alá, és mivel a Szerződéseket megalkotó tagállamok ennek az eljárásnak minden vetületét az EU‑Szerződés keretein belül szabályozták.

Ellentétben azzal, amit Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – állít, az EUSZ 7. cikk szerinti eljáráson kívül a Szerződések számos – gyakran különböző másodlagos jogi aktusokban konkretizált – rendelkezése biztosít az uniós intézmények számára hatáskört az egyes tagállamokban az EUSZ 2. cikkben foglalt értékek megsértésének megvizsgálására, megállapítására és adott esetben szankcionálására.

Konkrétan, ami a jogállamiság értékét illeti, annak bizonyos vonatkozásait – amint azt egyébként Magyarország is elismeri – az EUSZ 19. cikk védelemben részesíti. Ugyanez vonatkozik a Chartának az „Igazságszolgáltatás” című VI. címében szereplő 47–50. cikkére, amely biztosítja a hatékony jogorvoslathoz és a tisztességes eljáráshoz való jogot, az ártatlanság vélelmét és a védelemhez való jogot, a bűncselekmények és büntetések törvényességének és arányosságának elveit, valamint a kétszeres eljárás alá vonás és a kétszeres büntetés tilalmát.

161    Közelebbről a Bíróság kimondta, hogy az EUSZ 2. cikkben foglalt jogállamiság értékét konkretizáló EUSZ 19. cikk az (1) bekezdésének második albekezdésében arra kötelezi a tagállamokat, hogy megteremtsék azokat a jogorvoslati lehetőségeket és eljárásokat, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a jogalanyok hatékony bírói jogvédelemhez való joga tiszteletben tartásának biztosításához szükségesek. Márpedig ennek a követelménynek a tiszteletben tartását az EUB – különösen a Bizottság által az EUMSZ 258. cikk alapján benyújtott, kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset esetén – felülvizsgálhatja.

Az EUB ezenkívül kimondta, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének a Charta 47. cikkével összefüggésben értelmezett második albekezdése egyértelmű és pontos eredménykötelmet ír elő a tagállamok számára, amelyhez nem kapcsolódik semmilyen feltétel azon függetlenséget illetően, amelynek az uniós jog értelmezésére és alkalmazására hivatott bíróságokat jellemeznie kell, és így a nemzeti bíróságnak a nemzeti jog bármely olyan rendelkezésének alkalmazását, amely sérti az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését – szükség esetén e rendelkezésnek a Bíróságtól előzetes döntéshozatali eljárás keretében kapott értelmezését követően – mellőznie kell, ezért el kell utasítani Magyarország arra vonatkozó érvelését, amely szerint a jogállamiság értékét az Unió csak az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás keretében védheti.

Másrészt Magyarországnak – a Lengyel Köztársaság támogatásával – előadott, arra vonatkozó állításait illetően, hogy kizárólag az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás teszi lehetővé az uniós intézmények számára, hogy az uniós jog hatálya alá nem tartozó területeken – ideértve a tagállami hatóságok és intézmények működését is – ellenőrizzék a jogállamiság tagállamok általi tiszteletben tartását, elegendő emlékeztetni arra, hogy a megtámadott rendelet nem hatalmazza fel sem a Bizottságot, sem a Tanácsot arra, hogy ebből a szempontból tagállami hatóság olyan magatartását, vagy tagállami hatóságnak betudható olyan helyzetet ellenőrizzenek, amely nem függ össze az uniós költségvetés végrehajtásával, és ezért nem tartozik az uniós jog hatálya alá.

Másodszor, azzal az állítással kapcsolatban, miszerint a megtámadott rendelet gyakorlatilag megkerüli az EUSZ 7. cikk szerinti eljárást és kiterjeszti a EUB-nak az EUMSZ 269. cikkben rögzített hatásköreit, Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – lényegében arra hivatkozik, hogy a rendelettel bevezetett eljárás meghatározott esetekben konkretizálja az EUSZ 7. cikk szerinti eljárást, és ezáltal olyan párhuzamos eljárást vezet be, amely alapos vizsgálatot követően lehetővé teszi annak megállapítását, hogy a tagállamok megsértették a jogállamiság elveit. Az említett rendelet lehetővé teszi, hogy a jogállamiság elveinek megsértéséhez az EUSZ 7. cikkben foglaltakkal azonos jogkövetkezmények fűződjenek, holott sem ez a rendelkezés, sem a Szerződések bármely más rendelkezése nem hatalmazza fel erre az uniós jogalkotót. A rendelet ezáltal sérti az EUSZ 7. cikkben, az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésében, valamint az EUMSZ 269. cikkben rögzített intézményi egyensúlyt, mivel új hatásköröket ruház a Tanácsra, a Bizottságra és az EUB-ra.

E tekintetben egyrészt rá kell mutatni arra, hogy az uniós jogalkotó az EUSZ 7. cikk megsértése nélkül nem vezethet be olyan, az e rendelkezésben előírttal párhuzamos eljárást, amelynek az EUSZ 7. cikkben foglaltakhoz képest lényegében ugyanaz a tárgya, ugyanarra a célra irányul, és ugyanazon intézkedések meghozatalát teszi lehetővé, és emellett az említett rendelkezésben foglaltakhoz képest más intézmények közreműködését vagy eltérő anyagi jogi és eljárásjogi feltételeket ír elő.

A jelen ügyben az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás, illetve a megtámadott rendelet szerinti eljárás céljait illetően az EUSZ 7. cikk (2)–(4) bekezdéséből az következik, hogy az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás többek között lehetővé teszi a Tanács számára, hogy amennyiben az Európai Tanács megállapította, hogy egy tagállam súlyosan és tartósan megsérti a 2. cikkben említett értékeket, felfüggessze a tagállamnak a Szerződések alkalmazásából származó egyes jogait, beleértve a tagállam kormányának képviselőjét a Tanácsban megillető szavazati jogokat, és a Tanács a későbbiekben úgy határozhat, hogy a meghozott intézkedéseket megváltoztatja vagy visszavonja, amennyiben az elrendelésükhöz vezető körülményekben változás következett be.

Az EUSZ 7. cikk szerinti eljárás célja tehát, hogy lehetővé tegye a Tanács számára az EUSZ 2. cikkben foglalt értékek súlyos és tartós megsértésének szankcionálását, különösen annak érdekében, hogy az érintett tagállamot felszólítsa ezen értékek megsértésének megszüntetésére.

Ezzel szemben a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás EUMSZ 310. cikk (5) bekezdésében és EUMSZ 317. cikk első bekezdésében foglalt elvének megfelelően – az uniós költségvetés védelmének biztosítása a jogállamiság elveinek valamely tagállamban történő megsértése esetén, nem pedig a jogállamiság elvei megsértésének az uniós költségvetésen keresztül történő szankcionálása.

Ezen túlmenően az EUSZ 7. cikk az EUSZ 2. cikkben foglalt értékek bármely, súlyos és tartós megsértésének megállapítását lehetővé teszi, míg a megtámadott rendelet csak akkor engedi megvizsgálni a rendelet 2. cikkének a) pontjában említett jogállamisági elvek megsértését, ha alapos okkal feltételezhető, hogy az költségvetési hatással jár.

A jogbiztonság elvének megsértésére alapított, harmadik jogalapról

A harmadik jogalappal Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – azzal érvel, hogy a megtámadott rendelet sérti az uniós jog általános elveként elismert jogbiztonság és normavilágosság elvét, mivel a tagállamokban nincs egységes meghatározás az e rendeletben szereplő azon fogalmakra, amelyek alapján megállapítható, hogy egy tagállam megsértette a jogállamiság elveit. Úgy véli különösen, hogy a „jogállamiság” fogalmának a rendelet 2. cikkének a) pontjában foglalt meghatározása súlyos fogalmi bizonytalanságokat és következetlenségeket mutat, amelyek veszélyeztethetik az uniós értékek értelmezését, és a rendeletnek ezen értékekkel ellentétes alkalmazásához vezethetnek.

Először is Magyarország szerint a jogállamiság olyan eszményként, vagy legfeljebb olyan tájékozódási pontként szolgálhat, amely soha nem érhető el teljesen, és amelynek betartását viszonylagosan kell megítélni, mivel egyetlen ország sem állíthatja joggal, hogy tökéletesen eleget tesz neki. Ez a modern demokráciákat jellemző eszmény összetett fejlődési út révén alakult, formálódott az évszázadok során, és – ahogyan ez a Velencei Bizottság „Jogállamiságról szóló jelentés” című, 2011. március 28‑i 512/2009. sz. elemzéséből is kitűnik – olyan összetett koncepcióhoz vezetett, amelyre nem lehet pontos definíciót adni, és amelynek lényege folyamatosan fejlődik.

A jogállamiságnak ez a koncepciója a Velencei Bizottság „jogállamisági ellenőrzőlistát” felállító, 2016. március 18‑i 711/2013. sz. elemzéséből is következik, amelyre egyébként a megtámadott rendelet (16) preambulumbekezdése is hivatkozik. Az elemzés 12. és 18. pontja szerint ugyanis a „jogállamiság” fogalmának központi elemei nem határozzák meg ezt a fogalmat, és maguk is elméleti kategóriák, elvek, amelyek további elvekre bonthatók. Az említett elemzés 29. és 30. pontjából továbbá kitűnik, hogy a jogállamiságnak az elemzésben meghatározott kritériumai nem kimerítő jellegűek, és nem alakíthatók át szabályokká.

Az EUB álláspontja

Az EUB állandó ítélkezési gyakorlata szerint a jogbiztonság elve megköveteli egyfelől azt, hogy a jogszabályok egyértelműek és pontosak legyenek, másfelől pedig azt, hogy alkalmazásuk előre látható legyen a jogalanyok számára, különösen olyankor, amikor kedvezőtlen következményeik lehetnek. Az említett elv megköveteli különösen azt, hogy a szabályozás lehetővé tegye az érdekeltek számára az ennek alapján őket terhelő kötelezettség terjedelmének pontos ismeretét, és hogy ez utóbbiak egyértelműen megismerhessék jogaikat és kötelezettségeiket, és ezeknek megfelelően járjanak el (2021. április 29‑i Banco de Portugal és társai ítélet, C‑504/19, EU:C:2021:335, 51. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

Ugyanakkor ezek a követelmények nem értelmezhetők sem annak kizárásaként, hogy az uniós jogalkotó egy általa elfogadott norma keretében elvont jogi fogalmat használjon, sem pedig annak előírásaként, hogy az ilyen elvont szabályban fel kell sorolni azokat a különböző konkrét eseteket, ahol az alkalmazást nyerhet, mivel a jogalkotó nem tudja előre meghatározni az összes ilyen esetet.

Következésképpen az, hogy egy jogalkotási aktus mérlegelési jogkörrel ruházza fel a végrehajtásáért felelős hatóságokat, önmagában nem ütközik az előreláthatóság követelményébe, feltéve hogy a mérlegelési jogkör terjedelmét és gyakorlásának módját az adott jogszerű célra tekintettel kellő pontossággal határozzák meg ahhoz, hogy megfelelő védelmet biztosítson az önkényes eljárással szemben.

Ellentétben azzal, amit Magyarország – a Lengyel Köztársaság támogatásával – állít, a megtámadott rendelet 2. cikkének a) pontjában foglalt elvek nem terjednek túl a „jogállamiság” fogalmának keretein. Konkrétan az alapvető jogok védelmét ez a rendelkezés csupán példaként említi a hatékony bírói jogvédelem elvéhez kapcsolódó követelményekre, amely elvet az EUSZ 19. cikk is biztosítja, és amelyről Magyarország maga is elismeri, hogy e fogalom részét képezi. Ugyanez vonatkozik a megkülönböztetés tilalmának elvére történő utalásra is. Ugyanis bár az EUSZ 2. cikk külön említi a jogállamiságot mint közös tagállami értéket, illetve a megkülönböztetés tilalmának elvét, meg kell állapítani, hogy az a tagállam, amelynek társadalmát a megkülönböztetés jellemzi, nem tekinthető a jogállamiság mint ilyen közös érték tiszteletben tartását biztosító tagállamnak.

Ezt a megállapítást az a tény is megerősíti, hogy a jelen ítélet 201. pontjában említett és a megtámadott rendelet (16) preambulumbekezdésében hivatkozott elemzésében a Velencei Bizottság rámutatott többek között arra, hogy a „jogállamiság” fogalma olyan biztonságos és kiszámítható jogon alapul, amelyben mindenkit megillet az a jog, hogy a döntéshozók méltósággal, egyenlően, észszerűen és a hatályos jognak megfelelően kezeljék, valamint hogy jogorvoslati lehetőséget biztosítsanak számára arra, hogy független és pártatlan bíróság előtt, tisztességes eljárás keretében vitassa a döntéseket. Márpedig a rendelet 2. cikkének a) pontja pontosan tükrözi ezeket a jellemzőket.

Az EUB kiemelte, hogy a jogállamiság tiszteletben tartására irányuló kötelezettség, amelynek megsértése a megtámadott rendelet 2. cikkének a) pontjában foglalt elvekkel összefüggésben értelmezett 4. cikkének (1) bekezdésében létrehozott horizontális feltételességi mechanizmus hatálya alá tartozhat, a tagállamok számára az uniós tagságukból fakadó, az EUSZ 2. cikk alapján fennálló követelmények sajátos kifejeződését jelenti. Ez a kötelezettség ugyanis olyan eredménykötelemnek minősül, amely – amint ez a jelen ítélet 124–127. pontjában is szerepel – közvetlenül a tagállamok egymással, valamint az Unióval szemben vállalt kötelezettségeiből ered.

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 2. cikk nem egyszerűen politikai iránymutatások vagy szándékok kinyilvánítása, hanem olyan értékek összefoglalása, amelyek – ahogyan ez a jelen ítélet 127. pontjában is szerepel – az Unió mint közös jogrend identitásának részét képezik, és amelyek a tagállamokra nézve jogilag kötelező erejű kötelezettségeket tartalmazó elvekben testesülnek meg.

Márpedig, noha az Unió – ahogyan ez az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében szerepel – tiszteletben tartja a tagállamok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének elválaszthatatlan részét képező nemzeti identitását, és így a tagállamok a jogállamiság elveinek érvényesítése terén bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, ebből egyáltalán nem következik, hogy ez az eredménykötelem tagállamonként eltérő lehet.

A tagállamok ugyanis amellett, hogy az Unió által tiszteletben tartott, az alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésük elválaszthatatlan részét képező, önálló nemzeti identitással rendelkeznek, a „jogállamiság” fogalmát is magukévá teszik, amelyben a saját alkotmányos hagyományaikból eredő közös értékként osztoznak, és amelynek folyamatos tiszteletben tartására vállaltak kötelezettséget.

Következésképpen az EUB szerint – annak ellenére, hogy a Bizottságnak és a Tanácsnak a megtámadott rendelet alapján lefolytatott egyes eljárások sajátos körülményeit és összefüggéseit kellőképpen figyelembe véve, és különösen az adott tagállam jogrendszerének sajátosságait, valamint a tagállamot a jogállamiság elveinek érvényesítése terén megillető mérlegelési mozgásteret tekintetbe véve kell kialakítania értékelését – ez a követelmény egyáltalán nem összeegyeztethetetlen az egységes értékelési szempontok alkalmazásával.

Végül a Bizottság és a Tanács megállapításaira a megtámadott rendelet 6. cikkének (1)–(9) bekezdésében meghatározott eljárási követelmények vonatkoznak. Ezek a követelmények – ahogyan ez a rendelet (26) preambulumbekezdésében is szerepel – különösen a Bizottság azon kötelezettségére vonatkoznak, hogy konkrét bizonyítékokra támaszkodjon, és tiszteletben tartsa az objektivitás, a megkülönböztetés tilalma és a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségének elvét, amikor e rendelkezés alapján eljárást folytat le. Ami a jogállamiság elvei megsértésének azonosítását és értékelését illeti, az említett követelményeket a rendelet (16) preambulumbekezdésének tükrében kell értelmezni, amely szerint ennek az értékelésnek objektívnek, pártatlannak és tisztességesnek kell lennie.

A fentiekre tekintettel az EUB megállapította, hogy a megtámadott rendelet egyes cikkeinek megsemmisítésre irányuló kereseti kérelmet, mint megalapozatlant el kell utasítani.

(curia.europa.eu)

---