Reform előtt a Frontex – nagy kérdésekkel

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Emelkedő költségvetés, bővülő hatáskör, nagyobb létszám – Brüsszel erősítené a Frontexet. A javaslatok vitatottak. Sokan a tehetetlen európai politika pótcselekvéséről beszélnek. A kérdés: vajon a reform csak populista szemfényvesztés vagy a nagyobb hatékonyságról szól-e?

Mindenekelőtt érdemes megvizsgálni Jean-Claude Junker terveit. A Schengen-rendszert meg kell védeni, Európán belül továbbra sem lehetnek határsorompók – ismétli évek óta rendületlenül az Európai Bizottság (EB) elnöke. Tudja, hogy ehhez biztosítani kell a külső határok védelmét. Erre a Frontex erősítésével lát garanciát. Angela Merkel német kancellár támogatását megszerezte, viszont Magyarország és a külső határokon fekvő más tagállamok elutasítják az EB javaslatát.

A tervek:

– közhatalmi jogosítványokkal rendelkező frontexesek a külső határokon,

– 2020-ig 10 ezer főre emelt létszám,

– megnövelt költségvetés.

A törpéből óriás lett

Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (Frontex) története 2004-ben indult. Célkitűzése technikával, valamint szakértőkkel segíteni és összehangolni a schengeni országok határrendészeti tevékenységét. A Frontex feladatai közé tartozik a kockázatelemzés, a tagállamok közös hadműveleteinek koordinálása, válsághelyzetben gyors reagálású csaptok bevetésnek megszervezése, a kutatás, a képzés, a kiutasítások végrehajtásának tagállamok közötti és harmadik országokkal történő összehangolása, valamint adatbankok működtetése.

Kompetenciája, létszáma és költségvetése folyamatosan bűvöl. Utóbbi a 2005-ös hatról 2018-ra 320 millió euróra ugrott. A frontexesek létszáma 315, amelyhez hozzájön még a tagállamok által az ügynökség rendelkezésére bocsátott 1500 fő. A 20 repülőt, 25 helikoptert és 100 hajót felvonultató arzenálja is impozáns.

Operatív tevékenység

A Frontex varsói központjában működik az úgynevezett Situation-Center – computerek és monitorok sokasága. Ide futnak be a jelentések az EU külső határairól. A Varsóban dolgozó frontexesek közül 8 folyamatosan figyeli, elemzi a helyszínen tartózkodó kollégáiktól és a tagállami rendészeti szervektől beérkező információkat. Cél a rizikó-menedzsment, mint a Frontex legfontosabb feladata. Nagy figyelmet fordítanak a kritikus határszakaszokra. Néhány hónapja ilyennek számít a Gibraltári-szoros, amelyen keresztül az idén 35 ezren érkeztek illegálisan Marokkóból Spanyolországba. Az összes idei menekült kétharmada. Itt rendszeresen szükség van a Frontex központ beavatkozására. Ha például nem áll rendelkezésre kellő számú hajó a menekültek elszállításához, a frontexesek veszik fel a kapcsolatot más tagállamok szerveivel, és kérnek segítséget a spanyoloknak.

A beérkező információk feldolgozás után az Európai Határőrizeti Adatbankba, az Eurosurba kerülnek, amelyhez a tagállami rendészeti szerveknek közvetlen hozzáférésük van. Ebből pillanatok alatt megtudható, ha például egy lopott autóra bukkantak egy határátkelőnél, vagy ha valaki hamis útlevéllel kísérelte meg a beutazást.

Sok a kritika

A Frontexet évek óta kritizálják átláthatatlan, ellenőrizetlen működése miatt. Az Európai Parlamentnek (EP) jóvá kell hagynia ugyan a költségvetését, de más ügynökségtől eltérően tevékenységét nem ellenőrzi. Erre a célra hívta életre az EB 2012-ben a Frontex Konzultációs Fórumát. A 15 civil szervezet képviselőiből álló grémium azonban nem felettes hatóság, csak véleményezési, javaslattételi joga van. Ezeket rend szerint ignorálják, végrehajtásukat szabotálják Varsóban és Brüsszelben is – panaszkodik Stefan Keßler, egy németországi, menekülteket segítő egyesület vezetője, az egyik tag.

Újabban a hotspotok, a külső határokon felállított uniós regisztrációs pontok állnak a kritikák középpontjában. Jelenleg 6 működik belőlük Itáliában, 5 pedig Görögországban. Ezekben a Frontex, az Europol, az Eurojus és az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EASO) munkatársai a helyi hatóságokkal együttműködve igyekeznek megállapítani a menedékkérők személyazonosságát, leveszik újlenyomataikat és regisztrálják őket. A Frontex Konzultációs Fóruma és civil szervezetek gyanúja szerint gyakorik a túlkapások, a jogsértések.

Nem könnyű bejutni a Frontex központjának otthont adó, impozáns varsói felhőkarcolóba – hangzik egy további kritika. Az ügynökség vezetője, a francia Fabrice Leggeri szinte sosem ad interjút, és egész szervezete elzárkózó, ha a sajtótól megkeresések érkeznek.

Frontex a Földközi-tengeren

Messze a legproblematikusabb a Frontex földközi-tengeri tevékenysége. Az ügynökség a Triton akció keretében ’14 óta hajókkal, repülőkkel és helikopterekkel van jelen a Földközi-tengeren. A Triton az olasz Mare Nostrum nevű programot váltotta fel. Míg azonban utóbbi primer célja a nyílt tengeren bajba jutott menekültek mentése volt, addig az európai akció középpontjában a tengeri határok biztosítása áll. A bajba jutottak segítése a kereskedelmi hajók kötelessége lett.

„Ha egy hajó a nyílt tengeren veszélyhelyzetet lát, kötelessége segíteni. Ez természetesen nem csak a kereskedelmi hajókra, hanem a Frontex egységeire is vonatkozik. Tehát nem változik semmi” – próbálta csillapítani a jogvédők felháborodását az akció elindítása után az akkori olasz honvédelmi miniszter. Az EU mégis szükségét látta, hogy a frontexes hajókat segítő mentési kötelezettséget jogszabályba írja: a bajban lévő hajóknak segítséget kell nyújtani, azok pedig, amelyek elérték az európai vizeket, nem kényszeríthetők vissza a nyílt tengerre. A kimentettek ugyan elszállíthatók harmadik ország kikötőibe, de nem olyan államokéba, ahol a menekültek életét, testi épségét veszély fenyegetné – áll a rendeletben.

Utóbbi előírás az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) 2012-es ítéletére reagál. A strasbourgi bírák kimondták, hogy a push-back-akciók, tehát a nemzetközi vizeken feltartóztatott személyek azonnali visszatoloncolása egy harmadik országba ellentmondhat az Emberi Jogok Európai Egyezményének (EJEE). A jogsértés akkor áll fent, ha a harmadaik országban a menekültek élete, testi épsége veszélyben lenne, vagy nem biztosított, hogy a harmadik ország nem toloncolná vissza a menekülteket egy ilyen államba (lánc-kitoloncolás). A bíróság elé került ügyben Itália Líbiába irányított vissza egy hajót, ahol az EJEB álláspontja szerint a potenciális menedékérők közvetlen veszélyben vannak, és a lánc-kitoloncolás ellen sincs garancia.

A tengerbe veszettek száma mégis emelkedett. Sokan éppen a mentés közben haltak meg. A hatalmas konténerhajók alkalmatlanok a gumicsónakkal süllyedők kimentésére. A helyzet csak akkor javult némileg, amikor a Triton 2015-ben kiegészült a Sophia-akcióval, amelynek hivatalos célja ugyan az embercsempészek elleni fellépés lett, de a gyakorlatban nagy szerepet vállalt a hajótöröttek mentésében. Egységei 250 ezer embert vittek biztonságosan a szárazföldre.

A két program ’18 eleje óta a Themis nevet viseli. A prioritás továbbra is a tengeri határok védelméé és az embercsempészek ellen fellépésé.

Az ördöggel is szövetkezni?

Az aktuális helyzetre reagálva Líbia nevesítve is szerepel a Themis-programot életre hívó jogszabályba. Az EU vállalta a líbiai rendfenntartók kiképzését, a parti őrség megszervezését és anyagi támogatását. A célkitűzés szerint még a líbiai partoknál meg kell akadályozni a menekültek hajóra szállását. A líbiaiak eddigi mérlege 551 hajó megsemmisítése és 151 csempész őrizetbe vétele.

Az emberi jogi szervezetek azt gyanítják, a valóságban menekülteket ítélnek el Líbiában embercsempészet miatt, csak mert például menekültcsónakot kormányoztak. Az igazi szervezők viszont nem akadnak horogra. A líbiai hatóságok tevékenységét a Frontex egyetlen tuniszi (!) munkatársa hivatott ellenőrizni. Keßler nem állhat messze az igazságtól, amikor azt mondja, hogy a frontexeseknek fogalmuk sincs, mi folyik Líbiában. Ráadásul tekintettel a (polgár)háborús állapotokra, és arra, hogy Líbia, ahogy egyébként az EU-val szintén együttműködő Egyiptom is diktatúra, a menekültek visszatoloncolása ellentmond a már idézett európai rendeletnek. E szerint a kimentettek elszállíthatók ugyan egy EU-n kívüli ország kikötőjébe, de nem olyan államéba, ahol a menekültek életét, testi épségét veszély fenyegetné – hívja fel a figyelmet Keßler.

Az együttműködés ellenére egyre több menekült érkezik Líbiából, a Frontex hajói pedig egyre ritkábban segítenek. Ezért az emberi jogi szervezetek aktivizálták magukat. A határvédelmi ügynökség és az olasz kormány véleménye szerint ez „felhívás keringőre”, a jogvédők közvetve az embercsempészeket segítik.

A helyzet javul, a politika mégis bekeményít

A tengerbe veszők száma nő, viszont az Olaszországba érkezőé 2018-ban jelentősen csökkent. Szeptemberig 20 ezren voltak. Róma mégis bekeményít. Egyre gyakrabban indul büntetőeljárás a hajótörötteket mentő aktivisták ellen. A vád: bűnsegédlet embercsempészethez. Amikor idén júniusban az „Aquarius” 600 kimentettel a fedélzetén – az olasz partiőrség utasítására! – ki akart kötni, az olasz belügyminiszter, Salvini az ország kikötőinek lezárásáról rendelkezett. Napokig tartó huzavona következett, mígnem a spanyol kormány befogadta a menekülteket.

A kikötőzárral és a büntetőeljárásokkal az olasz kormány elérte a célját. A civil szervezetek hajói elhagyták a Földközi-tengert. Salvini, aki egyben a populista Északi Liga elnöke is, még tovább ment. Augusztusban már az olasz partiőrség egyik hajója sem köthetett ki, mert hajótöröttek voltak a fedélzetén. Az eset miatt – Itáliában a kormánytól függetlenül működő – ügyészség eljárást indított Salvini ellen személyes szabadságától megfosztás bűncselekménye gyanújával. Az olasz kormányt ez se hatotta meg. Ha menekültek elleni intézkedésekről van szó, a kormánypártok nem győzik egymást túllicitálni. „Aki olasz területre lép, az belép az EU-ba is. Brüsszel mégsem segít. Ebből elég volt! Amíg ez így marad, egyetlen menekült sem szállhat partra Itáliában!” – mondta a nyár végén az 5 Csillag Mozgalom által delegált miniszterelnök-helyettes, Luigi di Maio. Néhány nappal később kiderült, hogy ez a Frontex által kimentettekre is vonatkozik. Holott az EU nem kevés pénzzel járul hozzá a dél-olasz kikötők infrastruktúrájának fejlesztéséhez és fenntartásához. Ezt a kormány egyébként a jövőben is elvárja.

Miután már sem az olaszok, sem a civilek nem segítenek, az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága (UNHCR) aktivizálta magát a Földközi-tengeren. Hiába a fokozott jelenlét, becslésük szerint az idén csaknem 2000 ember lelete halálát a tengerben.

Az olasz kormány elviekben támogatja a Frontex megerősítését, költségvetésének megemelését. De… „A tagállamoknak arányosabban kell hozzájárulniuk a határőrizeti költségekhez; hatósági jogkörökkel ellátott frontexesekről pedig szó sem lehet az olasz határokon” – hangzanak Róma megkötései. Utóbbit – nemzeti szuverenitásra hivatkozva – a magyar kormány is elutasítja. Az olasz belügyminiszter álláspontja szerint a frontexeseket elsősorban Észak-Afrikában kell bevetni, hogy megakadályozzák a menekültek tengerre szállását. Ennek érdekében hatékonyabbá kellene tenni a visszatoloncolásokat is azokba az országokba, amelyekkel az EU már ilyen értelmű megállapodást kötött, illetve sürgősen megállapodásra kellene jutni azokkal az államokkal, amelyekkel még nincs ilyen egyezmény – újabb feltételek, amelyek nélkül az olasz kormány meg akar vétózni minden brüsszeli döntést. Ezért sok szakértő nem is akarja elemezni az EB rendelettervezetét. Nem látnak esélyt az elfogadására.

Más bevetések

A Frontex nem csak Itália és Észak-Afrika között van jelen. Megalakulása óta nyolc nagy akciója volt. Ezek egy része, mint a Poseidon, jelenleg is folyik. A program keretében a tagországok 750 rendfenntartója teljesít szolgálatot az európai ügynökség égisze alatt az Égei-tengeren, a görög és a török partok között. Itt is csökken a menekültek száma.: 2017-ben 75 százalékkal kevesebben, 42 ezren voltak. A Poseidon-misszióhoz szárazföldi jelenlét is kapcsolódik a török-bolgár, illetve a török-görög határon.

Korábbi, már lezárult akció a Hera. Az első nagy bevetés volt 2005 és 2008 között. A Kanári-szigeteket védte az akkoriban nagy számban érkező nyugat-afrikai menekültektől. Csaknem 10 ezer ember illegális partraszállását akadályozták meg.

Nem a Frontex a megoldás kulcsa?

Eközben a Földközi-tengerről kiszorított civil szervezetek amiatt aggódnak, hogy a Frontex megemelt költségvetésében sem lesz több pénz az emberi életek mentésére. Ráadásul a Frontex továbbra is a legkontrolálatlanabb európai ügynökség marad. Az EB terve szerint nem bővülnének az EP ellenőrzési lehetőségei, és továbbra is homályos maradna, ki felel az egyes intézkedéskért. Így, ha jogsértésekről van szó, a Frontex és a tagállami hatóságok mutogathatnak egymásra, ahogy ezt addig is tették.

Kritika máshonnan is érkezik. Sok biztonságpolitikai szakértő szkeptikus, hogy egyáltalán a Frontex-e a menekültkérdés megoldásnak kulcsa. Egy uniós kérdésekkel foglalkozó think tank, a ’99-ben alapított European Stability Initiative (ESI) vezetője, Gerald Knaus szerint nem a tengeri határok védtelensége az igazi probléma. Különösen, mert a vizeken 100 százalékos ellenőrzése nem lehetséges. A gond például ott van, hogy a görög szigetekre havonta 3000 menedékkérő érkezik. A regisztrációjuk borzasztó lassú, az emberek feltorlódnak, az elhelyezési körülmények szégyenteljesek. Törökország ráadásul – az EU-val kötött megállapodás ellenére – havi két tucat illegálisan érkezőnél többet nem vesz vissza a görögöktől. Hiába a hot spotok és a Frontex jelenléte, nem javul a helyzet.

Az EU és Törökország közötti megállapodás egyébként is vitatott. Megoszlanak a vélemények, hogy az EJEB-nek már idézett ítéletére tekintettel a török jog szír menekültek esetén kellő garanciát nyújt-e a lánc-kitoloncolás ellen. Az ESI elemzése szerint igen. Neves jogvédő szervezetek, mint az Amnesty International és a Human Rights Watch jelentései viszont ez ellen foglalnak állást.

A határellenőrzés fokozása helyett a menekültügyi eljárás gyorsítására kellene pénzt és humánerőforrást fordítani – véli Knaus. A Frontex létszámának megemelése tiszta populizmus; az Európa-erődről és a szigorúbb határellenőrzésről beszélni pedig üres lózungok – teszi hozzá az agytröszt vezetője.