Új lengyel bírósági törvény. Új európai eljárás?

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

Az EP nagy többséggel elfogadott határozatban kritizált az új törvényt. Megállapította, hogy a 7. cikk megsértése miatti eljárás elindulása óta Lengyelországban tovább romlott a jogállamiság helyzete. A képviselők egyúttal állásfoglalásra és az EB-vel történő együttműködésre szólították fel Varsót.

Régi és új törvények. Régi és új kötelezettségszegései eljárások?

Az Európai Bizottság (EB) egy korábbi lengyel bírósági törvény alkalmazásának azonnali felfüggesztését szeretné elérni. Ilyen tartalmú indítványt terjesztett az Európai Bíróság (EUB) elé a korábban, a fegyelmi-kamara felállítása miatt indított eljárásban. Amikor erről Brüsszelben az EB szóvivője, Christian Wigand január közepén tájékoztatta a sajtót, azt is elmondta, hogy a testület aggodalommal tekint a lengyel kormány legújabb törvényjavaslatára is, és hogy „a Bizottság változatlan formájú elfogadása esetén ez ellen is fel fog lépni.” Wigand hangsúlyozta, hogy Brüsszel a párbeszédben érdekelt. Ennek jeleként az igazságügyi biztos, Véra Jourová Varsóban fog tárgyalni a lengyel kormánnyal. „Ezt a korábban törvények elfogadása előtt is megtette, sajnos eredménytelenül” – tette hozzá a szóvivő. Az EB azt remélte, a találkozóig Varsó kivár az új jogszabály elfogadásával.

A remény hiábavaló volt. Szejm által már ősszel elfogadta a jogszabály januárban csak azért nem volt még hatályban, mert a Szenátus decemberben elutasította. „A bírósághoz és a tisztességes eljáráshoz való jog, amelyet az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikke is biztosít, csak a bíróságok és a bírák függetlenségével garantálható, az új törvény azonban ezt jelentősen csorbítaná” – érvel egy szenátor a jogszabály ellen. A Szejm többségét Brüsszel és a Szenátus ellenvéleménye sem győzte meg. Január végén ismét megszavazták a törvényt, amelyet február elején aláírt az államfő, így március 1-én hatályba lép.

Az új jogszabály értelmében kibővül az igazságügyi miniszter fegyelmi hatásköre, amelyet korábban egy e célból létrehozott testületre, a fegyelmi-kamarára delegált. A bírákat márciustól pénzbüntetéssel és hivatalvesztéssel lehet sújtani, ha bírói minőségükben, vagy akár azon kívül negatív véleményt fogalmaznak meg a rájuk vonatkozó hatásköri szabályokról vagy általában a bíróságok hatásköréről, szervezeti rendjéről, irányításáról. A kormányzó nemzeti-konzervatív PiS által kidolgozott törvény szerint a politikai állásfoglalást általában szankcionálni lehet.

Egy végtelen történet kezdete

A lengyel igazságszolgáltatás körüli mizériák 2015/16 fordulóján, szappanoperára emlékeztető jogvitával kezdődtek az akkor frissen hivatalba lépett PiS-kormány és az Alkotmánybíróság (Trybunał Konstytucyjny, TK) főszereplésével. Az új kabinet egyik első intézkedésével megváltoztatta a TK tagjainak választási rendjét. Az új jogszabály egyúttal megszüntette az elnök, az alelnökök, valamint a nem sokkal az elfogadása előtt, még az előző kormány által jelölt három alkotmánybíró megbízatását.

A taláros testület szembeszállt a kormánnyal. Előbb jogszerűnek ítélte a még az előző kormány által az utolsó pillanatban, sokak szerint a törvényhozás házszabályának megsértésével hivatalba került három alkotmánybíró megválasztását. Később alkotmányellenesnek nyilvánította a testület tagjainak megválasztására vonatkozó új szabályt, valamint az elnök, az alelnök és az új bírók hivatalvesztéséről szóló törvényt is. A kormányfő azonban megtagadta a határozat kihirdetését a lengyel közlönyben (Dziennik Ustaw) – példa nélküli eset a demokratikus Lengyelország történetében. Ádáz vita indult, hogy így a TK határozatai, amelyeket a testület csak a saját honlapján tudott kihirdetni, jogerőre emelkedett-e.

Miután később a TK-ban a PiS által delegált tagok kerültek többségbe, a testület eltávolított a honlapjáról a közlönyben ki nem hirdetett döntéseket. Ezzel kvázi maga tette őket nemlétezővé.

A 2017-es törvény

A PiS-kormány 2017. decemberében átfogó törvénycsomaggal folytatta az igazságszolgáltatás feletti ellenőrzési lehetőségeinek kiszélesítését. Az első tervezetet, vélhetőleg a brüsszeli tiltakozás miatt megvétózta az államfő. A nem sokkal később elfogadott, tartalmában alig változott szabályozásra már áldását adta. Az EB az igazságszolgáltatás függetlenségének veszélyeztetése miatt 2018. nyarán kötelezettségszegési eljárást indított az EUB előtt.

Az EB a következőket pontokon támadta a törvénycsomagot:

• A bíróságok a rendszerváltás óta független önigazgatási szerve, az Országos Igazságügyi Tanács (Krajowa Rada Sądownicztwa, KRS) tagjai többségének megválasztása a parlament hatáskörébe került. Addig a bírák maguk, saját soraikból választották a tagokat.
• A választási szabályok változására hivatkozva a törvény rendes hivatali idejük lejárta előtt véget vetett a KRS tagjai megbízatásnak.
• Leszállította a hivatalban lévő bírák nyugdíjkorhatárát, egyidejűleg a 60 feletti nőknek és a 65 feletti férfiaknak a törvény hatálybalépésével le kellett venniük a talárt.
• Jogot adott az államfőnek a Legfelsőbb Bírósági (Sąd Najwyższy, SN) bírák hivatali idejének meghosszabbítására, valamint az alsóbb bíróságok elnökeinek kinevezésére és menesztésére.
• Bevezette a jogerősen lezárt büntetőeljárások újraindításának lehetőségét. Ezzel rögtön élt a lengyel kormány: Korrupció miatt elítélt PiS-politikusok ellen helyezték hatályon kívül a korábbi ítéleteket.

Hiányzik az európai jogalap?

Habár világos volt, hogy a jogszabálycsomag, ill. a PiS-kormány politikája nem egyeztethető össze a jogállamiságról és a hatalmi ágat elválasztásáról alkotott nyugat-európai elképzelésekkel, Brüsszel mégis nehezen talált fogódzót az európai jogban a Varsó elleni fellépéshez. Ezért kénytelen volt a kötelezettségszegései eljárást – szőrszálhasogatónak tűnően – alapvetően a bírói nyugdíjkorhatárt körüli változásokra alapozni. Ezekkel Varsó megsértette az EUMSz 157. cikkét, illetve a foglalkoztatás területét érintő nemek közötti egyenlőségről szóló 2006/54/EK irányelvet – vélte az EB.

Az EU alapszerződései a jogállamiságot a közösség alapértékeként fektetik le, a kifejezést azonban nem definiálják. Az európai jog némely utalása és az EUB joggyakorlata alapján a jogállamiság fogalmát a tagállamok alkotmányos tradíció hivatottak megtölteni tartalommal (T-54/99).

„A jogállamiság nagyon képlékeny fogalom. Elválaszthatatlan az egyes tagállamok történelmi fejlődésétől, jogi tradícióitól és szükségképpen politikai kérdésekkel vegyül” – írta egy lengyel európai jog professzor, Pawel Karolewski egy német szakmai portálon, a verfassungsblog.de oldalán az eljárással összefüggésben publikált tanulmányában. Álláspontja mellett szól, hogy míg az alapszerződés korábbi, amszterdami változatában alapelvek, addig a lisszaboniban alapértékek megsértéséről van szó. Az európai jogalkotó tehát már a szóhasználattal is kifejezésre juttatta, hogy kevésbé a tételes jogi szabályok megsértése, mint egy tagállam általános politikai-közjogi viszonyai alapozzák meg a jogállamiság megsértését.

EUB 2019-es ítélete

Jó volt az EB megérzése, az EUB 2019. novemberében hozott ítéletében csak a nyugdíjazási szabályok miatt marasztalta el Lengyelországot (C-192/18). A korábban egységes, 67 évben meghatározott bírói és ügyészi nyugdíjkorhatár nőknél 60-ra, férfiaknál pedig 65 évre történt változatosával Lengyelország megsértette a EUMSz 157. cikkének és a 2006/54/EK irányelvnek a diszkrimináció tiltó előírásait – áll a luxemburgi határozatban.

Az ítélet azonban elkésett. Varsó a várható elmarasztalásra készülve 2019. nyarán egységes, 65 éves korhatárt vezetett be. Ennek ellenére a jogvita a jogszabály-módosítással és az ítélettel sem ért véget. Még mindig megválaszolatlan a kérdés, hogy a 2017. és 2019. között hatályos törvény alapján felmentett bíráknak és ügyészeknek vissza kell-e adni a hivatalukat.

Törvény a fegyelmi-kamaráról, az EUB és a lengyel Legfelsőbb Bíróság ítélete

2018-ban a Legfelsőbb Bíróság (Sąd Najwyższy, SN) indított előzetes döntéshozatali eljárást Luxemburgban. Ennek előzménye, hogy egy új törvény bírák és ügyészek feletti fegyelmi hatáskört adott az igazságügyi miniszternek. A jogszabály egyúttal lehetővé tette a jogkör delegálását. Ezzel élt is a miniszter, Zbigniew Ziobro. 2018. őszén egy fegyelmi-kamara felállításáról döntött. A 16 tagú, ügyvédekből és korábbi ügyészekből álló testület jogot kapott bírák és ügyészek felmentésére. A tagokat ugyan nem a miniszter, hanem a KRS választja és a köztársasági elnök nevezte ki, ennek ellenére nem lehet független testületről beszélni. Hisz a KRS-ben a kormánypártot nyíltan támogató jogászok vannak többségben, az államfő, Andrzej Duda pedig a PiS politikusa.

Az SN arra volt kíváncsi, hogy

(1) uniós jogot sért-e a jogszabály, amely megengedi az igazságügyminiszter, hogy fegyelmi eljárásokat indítását bírók ellen;

(2) delegálható-e ez a hatáskör és függetlennek tekinthető-e a fegyelmi-kamara;

(3) amennyiben nem független, jogosult-e bírák és ügyészek ellen fegyelmi eljárást lefolytatni.

Az EUB 2019. novemberében ítélkezett az ügyben (C-585/18). Luxemburg szerint az SN-nek kell eldöntenie, független-e a fegyelmi-kamara. Ha arra az álláspontra jut, hogy nem, akkor a testület nem jogosult fegyelmi hatáskört gyakorolni a bírák felett.

Az SN nem sokkal később, 2019. december elején kimondta, hogy a fegyelmi-kamara tagjainak választása, működési szabályai és hatásköre a lengyel és az uniós jogot is sértik, elsősorban mert nem garantált a testület függetlensége. Tagjait ugyanis a KRS választja, amely saját tagjainak választási módja miatt maga sem független a kormánytól és a parlamenttől, tehát a végrehajtó és a törvényhozó hatalomtól – érvelt az SN. Ezt azzal indokolta, hogy a KRS tagjainak nagy részét a parlament választja, ahol a kormánypárti képviselők adják a többséget. Mindezzel az SN ellentmondott az Alkotmánybíróságnak (Trybunał Konstytucyjny, TK). A taláros testület 2019. tavaszán, a KRS keresetére indított eljárásban alkotmánykonformnak ítélte a testület működését.

Sokan attól tartanak, hogy az SN ítélete hatására anarchiába süllyed a lengyel igazságszolgáltatás. Ha a KRS nem független, ergo nem alkotmányos testület, meginog minden döntésének legitimitása, amelyet 2017. decembere óta az új összetételében hozott. Mindenekelőtt az ez idő óta történt 500 bírói kinevezés.

A Velencei Bizottság és az Európai Parlament aggódik

Az Európai Tanács (ET) független alkotmányjogászokból álló tanácsadó szerve, a Velencei-Bizottsága a kezdetektől fogva aktív a PiS-kormány és az igazságszolgáltatás közötti harcban. A testület szerint az igazságügyi miniszter fegyelmi jogkörének kibővítése „lehetetlen helyzetbe hozza a lengyel bírói kart”. A Velencei Bizottság az igazságszolgáltatásra vonatkozó kritikus vélemény megfogalmazásának szankcióval fenyegetését a bírák hivatali tevékenységével összefüggésben és a magán véleménynyilvánításra vonatkozóan is kritizálta:

• Előbbi lehetetlenné teszi a bíróságok számára kritikus ítéletek meghozatalát. Szülessenek azok akár saját megfontolásból, akár az EUB, ill. az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) kritikus határozatait követve.
• Utóbbi súlyosan sérti a bírák szólás- és egyesülési szabadságát.

Az ET tanácsadó testülete szerint az új jogszabály tovább növeli a végrehajtó hatalom igazságszolgáltatás feletti ellenőrzési jogköreit, ezzel ismét megsérti a hatalmi ágak elválasztásának elvét.

A 7. cikk réme fenyeget

„A törvény újabb bizonyítéka annak, hogy a lengyel kormány semmibe veszi a jogállamiságot, egyúttal igazolja a 7. cikk szerinti eljárás megalapozottságát” – nyilatkozta az Európai Parlament (EP) szociáldemokrata frakciójának egyik német prominense, Katerina Barley.

Az EP nagy többséggel elfogadott határozatban kritizált az új törvényt. Megállapította, hogy a 7. cikk megsértése miatti eljárás elindulása óta Lengyelországban tovább romlott a jogállamiság helyzete. A képviselők egyúttal állásfoglalásra és az EB-vel történő együttműködésre szólították fel Varsót.

Zbigniew Ziobro igazságügy-minisztert mindez nem hatotta meg. Varsói sajtótájékoztatóján ’paródiának’ nevezte a Velencei-Bizottság tevékenységét. A Lengyelországot gyakran kritizáló nyugat-európai tagállamokat pedig ’kolonialista mentalitással’ vádolta. „Nem tűrjük ezt a bánásmódot” – mondta a miniszter.

„Lengyelország és Magyarország számára is világos elvárásokat fogunk megfogalmazni és rövidesen megnevezzük a következő meghallgatás időpontját a 7. cikk szerinti procedúrában” – mondta az eljárással összefüggésben felállított EP-bizottság zöld tagja, a Gwendoline Delbos-Corfield az EP ülésén.

Kérdés, hogy a 7. cikk szerinti eljárás politikailag célravezető lesz-e; a kormányt vagy az Uniót erősítik az értintett tagállam közvéleménye előtt?

Eljárás az EUSz 7. cikke alapján Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSz) 7. cikkének alkalmazása egy tagállam jogainak, így a tanácsi szavazati jogának felfüggesztéséhez vezethet. Ez az EUSz 2. cikkének, tehát az emberi méltóság, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok súlyos tagállami megsértésének megállapítása esetén lehetséges. A 7. cikk ultima ratio jellegű, alkalmazása széles körű konszenzust feltételez. Az eljárás három szakaszból áll: 1.   A tagállamok harmada, az EP, vagy az EB javaslatára a Tanács négyötödös többséggel megállapítja az EUSz 2. cikke súlyos megsértésének veszélyét.  Ez még csak egy politikai jellegű kinyilatkoztatás, amelyhez jogi szankciók nem kapcsolódnak. 2.   Ha nem történik változás az eljárás alá vont országban, a tagállamok harmada, vagy az EB javaslatára, az EP jóváhagyása után a Tanács egyhangú döntéssel megállapítja az 2. cikk súlyos megsértésének tényét. 3.   Ezt követően a Tanács minősített többséggel dönthet szankciók alkalmazásáról. Tehát a jogsértés tényének megállapításához – az ügyben érintetten kívül – minden tagállamnak hozzá kell járulnia. Csak a szankciók alkalmazásának elrendelésénél elegendő a minősített többség. A magyar kormány többször jelezte, hogy Lengyelország esetében élni fog a vétójogával. A dolog piakantériája, hogy Magyarország ellen folyik eljárás a 7. cikk alapján. Ezzel összefüggésben Lengyelország közölte, hogy vétózni fog. A két érintett tehát képes lesz kölcsönösen blokkolni a 2. cikk megsértésének kimondását, és így a 7. cikk szerint szankciók alkalmazását.

---