Jogszabályszerkesztés, céges szabályzatkészítés: a pontosság és a „rugalmatlanság” jobb

A jogszabályi kodifikáció és a céges compliance tevékenység során nemcsak a tartalmi, hanem a formai szempontból való megfelelés is egyre fontosabbá válik a digitális világ miatti exponenciálisan növekvő információtömeg, és annak egyre gyorsabb, pontosabb feldolgozásának és felhasználhatóságának igénye miatt. Cikkünkben bemutatunk néhány tipikusan elkövetett hibát, és kitérünk a rugalmas vs. merev hivatkozás dilemmájára.

Noha a jogszabályszerkesztés csak egy technikai folyamatnak tűnik, nagyon fontos állomása a jogalkotásnak, hiszen sok múlik azon, hogy az a tartalom, amit formába akarnak önteni, mennyire lesz egységes, érthető, követhető, és a többi jogszabály tekintetében koherens. Aki vett már részt kodifikációs folyamatban, az tapasztalhatta, hogy mennyi mindenre kell odafigyelni szerkezeti, logikai szempontból is, és akkor a szöveg lényegi tartalmáról még nem is esett szó. A vállalatoknak a belső „jogalkotása”, vagyis a cégre vonatkozó szabályzatok meghozatala, a folyamatok optimalizálása, és a szigorú jogszabályi feltételeknek való megfelelése miatt hasonló kihívásokkal kell szembenézniük, mint például egy önkormányzati jogalkotónak. A jogszabályszerkesztés nagy témakörén belül most a helyi önkormányzati rendeletalkotás és a vállalati szabályzatkészítés néhány nehézségét tekintjük át formai szempontból.

Pont nem mindegy?

A szöveg technikai pontossága egyre fontosabb lesz a digitális megoldások elterjedése miatt. A világ az elektronikus eljárások, az automatizált szövegolvasás, automatikus információ-átadás, az anyagoknak adatbázisokban történő beolvasása, tárolása, és az ezek közötti minél többrétegű összefüggések kialakítása felé halad. Ez nemcsak a magánszférára igaz, hanem a közszférára is: gondoljunk az E-ügyintézési törvényre, mely az államigazgatási szervek, a bíróságok vagy a közüzemi szolgáltatók mellett a helyi önkormányzatokat is elektronikus ügyintézést biztosító szervként nevezi meg, és hamarosan jön pl. az eddig elképzelhetetlennek tartott videotechnológiával történő azonosítás a közigazgatásban is. Elmúltak azok az idők, amikor írógépen legépelt papírhalmaz jelentette a jogalkotási folyamatot.

Ugyanez természetesen hatványozottan igaz a magánszférára, ahol a céges compliance csoportok –növekvő nyomás mellett – a jogszabályoknak történő megfelelésért felelős szervezeti egységként minden eszközt igyekeznek megragadni ahhoz, hogy időben (lehetőleg minél előbb) reagáljanak a cég egészét, de legalábbis annak jelentős részét befolyásoló, a szabályzatokra kiható jogi problémákra, és a jogszabályok lekövetéséből adódó módosításokra.

Paradox módon azzal, hogy egyre több a technológiai segítség, bizonyos szempontból az embereknek is egyre pontosabbnak kell lenniük. A jogszabály megalkotása során nem mindegy, hogy hova kerül (vagy nem kerül) egy pont, hiszen legyen szó bármilyen szoftverről, gépről, keresőprogramról, az a bevitt adatok alapján, logikai szabályok alapján a „hozott anyagból” tud dolgozni a későbbiekben, és sok múlhat azon, hogy milyen a jogszabály formai minősége. Például gyakran előforduló hiba, hogy a „2. § (1) bekezdés” esetén nem megfelelő a pontozás, és a § utánra is pont kerül, vagy nincs szóköz a § jel előtt. Ugyanígy előfordul a rövidítések esetén két típushiba: a továbbiakban kifejezés rövidítő szerepének (helyesen megjelölve: „a továbbiakban:”) helytelen használata vagy azért, mert a névelő marad le az elejéről, vagy azért, mert bár elnevezi a rövidítést, később ugyanazon jogszabályszövegen belül a feloldás ellenére használja a teljes elnevezését a jogszabálynak, vagy egy másfajta rövidítést használ. De ugyanígy meglehetősen gyakori a kormányrendelet következetlen és nem megfelelő rövidítése (akár egy anyagon belül is váltogatva a Kormányrendelet/kormányrendelet/Korm.rendelet/Korm. rendelet/Korm.rend./Korm. rend stb. elnevezéseket használva, mikor valójában egy Korm. rendeletet akar megjelölni). A kisbetű-nagybetű, a szóköz, vagy annak hiánya hatással van a végeredményre, bármilyen jelentéktelennek is tűnik. Szintén közkedvelten, már-már notóriusan fordul elő az önkormányzati rendeleteknél a „számú” megnevezés kiírt, vagy rövidített formában [pl. … (I. 1.) sz. Korm. rendelet] olyan helyen, ahol megzavarja a hivatkozást, de ugyanígy „sláger” a mellékleteknél az „sz./számú” szó beszúrása a melléklet szó és annak sorszáma közé [pl. 1. (sor)számú melléklet].

Ezek árnyalatnyi, lényegtelen apróságoknak, szőrszálhasogatásnak tűnhetnek – miért figyeljünk mégis rá? A válasz egyszerű, azért, mert utólag kijavítani és végigfésülni a szöveget hibákat keresve sokkal nehezebb, az pedig biztosra vehető, hogy a nem is olyan távoli jövőben a gépi feldolgozás miatt a pontosan megszerkesztett (jogszabályi) szövegeknek még sokkal fontosabb szerepük lesz. Ha ugyanis nem jó, nem pontos a megjelölés, a gép nem ismeri fel.
A cégeknél az okozhat még problémát ezzel kapcsolatban, hogy egy vállalaton belül is sok múlik azon, hogy éppen melyik munkatárs állítja össze a szöveget – elvileg ez nem fordulhatna elő, és jó mintákkal, best practice gyakorlatokkal, hosszú távú megoldásként pedig a tudásmegosztás (knowledge management) jellegű módszerekkel kiküszöbölhető.

A rugalmasság itt nem nyerő

A jogszabályszerkesztésnél és a szabályzatok összeállításánál a központozás, rövidítések mellett szintén fejtörést okoz a hivatkozási rendszer, és annak használata. A hivatkozások azért szükségesek, hogy például önkormányzati rendeletnél ne forduljon az elő, hogy egyes, a jogforrási hierarchiában magasabb szinten elhelyezkedő jogszabályok normaszövegét, tartalmát megismétli, vagy párhuzamos szabályozás alakul ki azért, mert egy szinten lévő (ugyanazon önkormányzatnál meghozott) rendeletek átfedésben vannak, és egy tárgykörről több rendelet is születik ugyanazon időtartamra. Ezt a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (Jat.) explicite tiltja is. Noha a cégeket nem köti sem a Jat., sem a jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet (a továbbiakban: Jszr.), a szabálygyűjteményeik felépítése és hivatkozási struktúrája rendszerint ezeket követi.

A Jszr. háromfajta hivatkozást nevesít: a rugalmas, a merev, és az általános hivatkozást. Ebből az általános hivatkozást kis túlzással „végszükség esetén” szabad csak használni, azaz csak a Jszr.-ben meghatározott szűk keretek esetén, alapvetően pedig kerülni kell. A ködösen hangzó „külön törvényben/rendeletben” stb. fordulatot pedig tilos használni jogszabály tervezetében.

Ezért az önkormányzati rendeleteknél (is) tulajdonképpen a rugalmas és a merev hivatkozásokat kell főképp használni. És itt van a bökkenő: a 2009-ben megalkotott Jszr. a rugalmas hivatkozást preferálja, ugyanis a 17. § (1) bekezdésében főszabályként azt mondja ki, hogy rugalmasan kell hivatkozni. Érthető a mögötte meghúzódó (akkori) jogpolitikai indok: a rugalmas hivatkozás (vagyis pl. az általános forgalmi adóról szóló törvény megjelölés egy önkormányzati rendeletben) segített abban, hogy az elkerülhetetlenül változó jogszabályi környezetben ne kelljen annyira gyakran jogszabályt módosítani, hanem viszonylag hosszan használható legyen változatlan formában a rendelet, valamint ha esetleg mégis elfeledkeznének a jogalkotók egy-egy hivatkozásról a bekezdések rengetegében, van rá esély, hogy az azóta pl. újrakodifikált (hivatkozott) jogszabály ugyanazt a címet viselje. Mivel a rugalmas hivatkozás nem tartalmaz jogszabály szerkezeti egységére (így például szakaszra vagy annál alacsonyabb szintre) történő utalást, ezért nem túl konkrét, de az általános hivatkozásnál pontosabb.

Az azóta eltelt egy évtized azonban jelentősen megváltoztatta az információfogyasztási és felhasználási szokásokat és igényeket, és az az előny, amit el akartak érni vele, mára hátránnyá vált a rugalmas hivatkozásoknál: jelölnek, de nem elég pontosan.

Ma már – a közeljövőre is tekintettel – sokkal jobb választás a merev hivatkozás. A Jszr. 18. §-ban szabályozott hivatkozási fajtának bár nem főszabályként, de megengedett az alkalmazása. Több változata is van, és az adott normaszövegnél kell eldönteni, hogy melyiket kell választani – lehet csak a jogszabályt (de az előző példánál maradva pontosan, azaz: az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény), vagy annak szerkezeti egységét megnevezni (pl. az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény 8/A. §-a), vagy lehet magának a hivatkozó önkormányzati rendeletnek az egészére, vagy egy szerkezeti egységére utalni. A merev hivatkozás használata lényegében nem, vagy alig jár több munkával a rendelet megalkotás során, hiszen különben is feltételezhető, hogy az adott jogalkotó előtt ott vannak a kapcsolódó jogszabályok, és ő maga tisztában van azzal, hogy akár egy általánosan megfogalmazott hivatkozás mögött pontosan mely rendelkezésekre utal. Valóban igaz az, hogy korábban azért nem preferálták a merev hivatkozást, mert a hivatkozott jogszabály (vagy annak egyes rendelkezései) módosításával elavulttá, hatályon kívül helyezésével könnyen hibássá vált a hivatkozó rendelet. A jogszabályokat lekövető vállalati szabályzatok sokszor ugyanezen logika mentén – kényelmi szempontok miatt – nem jelölik meg pontosan a szabályzat alapját képező jogszabályi szakaszokat, vagy akár a jogszabály pontos számát sem, az elnevezésén kívül.

Ma a digitális megoldásokkal a fentebb említett okok miatt azonban éppen fordított a helyzet: minél pontosabban megjelölt egy szöveg, annál könnyebb lesz vele a jövőben dolgozni, minél kevésbé pontos, annál nagyobb az esély a hibára, és arra, hogy sokkal több időt és energiát kell fordítani a módosításokra.

A jogalkotással, szabályzatok előkészítésével, szövegezésével foglalkozók munkáját nagymértékben tudja segíteni az, hogy nem egyesével, hatalmas mennyiségű szöveget átnézve, magas hibahatárral, „kézileg” ellenőrzik egy-egy módosításnál vagy új rendelet megalkotásánál, hogy vajon kell-e, és ha igen hol, és mit módosítani, hanem szoftveres és egyéb elektronikus (adatbázis alapú) megoldások segítik a munkájukat. Ezzel nemcsak azt láthatják, milyen anyagokat érint egy jogszabályváltozás, hanem már külön figyelni sem kell ezeket, mivel a rendszer folyamatosan nyomon tudja követni a jogrendszerben elérhető jogszabályokat, azoknak az állapotát, és jelez, ha emberi beavatkozásra, azaz jogalkotásra van szükség. A cégeknek is nagy segítség a monitoring jellegű megoldások használata, mivel a jogszabályváltozások tömeges előrejelzése mellett a saját dokumentumokban (vagy például akár jogszabályi hivatkozásokkal teletűzdelt belső kurzusokban) is tudnak belső jelzőrendszert használni, hogy mindig naprakészek legyenek.

Fontos hangsúlyozni, hogy a programok viszont azzal tudnak dolgozni, ami van, és minél pontosabb meghatározott egy anyag és annak részei, a példa esetében egy hivatkozás, annál pontosabban tudnak működni, és annál nagyobb segítségére vannak – ebben az esetben – a jogalkotási, szabályalkotási folyamatban részt vevőknek mind precizitás, hatékonyság, mind pedig gyorsaság és kényelem szempontjából.

Természetesen ez nemcsak a céges kódexekre vagy önkormányzati rendeletekre igaz. A jogalkalmazókat (illetve cégen belül a nem jogász munkavállalók munkáját) is nagymértékben tudja segíteni a pontos, merev hivatkozás, mivel azonnal látható és érthető, hogy mire hivatkozik a jogalkotó/szabályalkotó, míg a rugalmas (vagy általános) hivatkozásnál keresgélni kell, és sokszor nem egyértelmű, melyik a helyes megoldás. A „mindenkori hatályos munka törvénykönyve” vagy „a központi költségvetésről szóló törvény” (de melyik?) mind jogalkalmazói, mind jogalkotói oldalról nehézséget okoz. (Nyilvánvalóan kivételek mindig vannak, és esetenként az általános vagy a rugalmas hivatkozás elkerülhetetlen.)

A nemrégiben Magyarországon járt Richard Susskind professzor a technológia jogban való használatának fontosságát alátámasztandó előadásában bemutatta, hogy ma kétnaponta fut át annyi információ világszerte, mint az emberiség kialakulásától kezdve 2003-ig összesen(!), és szerinte 2021-ben ugyanerre a mennyiségre elég lesz egy óra is. Érdemes elgondolkodni azon, hogy mennyi idő áll majd rendelkezésre ahhoz, hogy egyesével, manuálisan kelljen végignézni, akár korábbi, de élő jogszabályok szövegében, vagy céges szabályzati dokumentumokban, hogy a hatalmas információcsomagból melyik nem kellőképpen megjelölt hivatkozást vagy központozást, szóhasználatot kell megváltoztatni és pontosan mire az adott szervezet rendezett működéséhez, és a digitalizált világ jogszabályi megfelelőségének érdekében.

Kapcsolódó cikkek:


Korlátozhatja az önkormányzat a napelemek kihelyezését
2020. március 27.

Korlátozhatja az önkormányzat a napelemek kihelyezését

A településképi rendeletben a helyi védelem alatt álló épületek tetőszerkezetén napelem és napkollektor kihelyezése közterületekről látható módon megtiltható a kulturális örökségvédelem, illetve a településkép védelme fontos közérdekre tekintettel – a Kúria eseti döntése.

Veszélyhelyzet – a fizetési moratórium szabályai
2020. március 25.

Veszélyhelyzet – a fizetési moratórium szabályai

Kihirdetésre kerültek a fizetési moratórium részletes szabályai, de részletezték a THM maximumra vonatkozó rendelkezéseket is a tegnap este kihirdetett legújabb, koronavírussal összefüggő kormányrendeletben.