A földtörvény és az Európai Unió joga

Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.

A Kúria joggyakorlat-elemző csoportja áttekintette a Földtörvény ügyében született EUB döntéseket és összefoglalta annak az eu-s joggal való összhangjában született döntéseket.

A Földtörvény és eu-s szabályozás

A mező-és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény (a továbbiakban: Földforgalmi tv.) a preambulumában meghatározott célok elérése érdekében átfogó változásokat fogalmazott meg a termőföldekre vonatkozó tulajdoni és használati jogviszonyok létrejötte, megszűnése, megszüntetése, hatályossága és érvényessége tárgyában.

A joggyakorlat-elemző csoport specialitását az adta, hogy a Földforgalmi tv. két jogág, a közigazgatási és a polgári jogi szabályozás területén átfogó változásokat idézett elő, amely a jogalkalmazás során számos jogértelmezési és jogalkalmazási kérdés megválaszolását igényelte és igényli. A civilisztikai kollégiumvezetők már a 2015. május 18-19. napján megtartott országos tanácskozásukon foglalkoztak e tárggyal, és néhány kérdésben többségi álláspontot foglaltak el (BH 2015. évi 7. szám).

További különlegesség, hogy a joggyakorlat elemzés tárgyát képező két alap jogszabályt [Földforgalmi tv. és a mező-és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról 2013. évi CCXII. törvény ( a továbbiakban: Fétv.)] a jogalkotó a meghozataluk óta több ízben módosította, ezáltal bizonyos jogértelmezési és jogalkalmazási megoldások a rövid alkalmazási idő ellenére akár okafogyottá válhattak.

Megállapítható, hogy közvetlenül sem az elsődleges, sem a másodlagos uniós jogi aktusok nem szabályozzák az ingatlanpiacot, azaz a termőföld megszerzése, hasznosíthatóságának kérdése első látásra tagállami kompetenciába tartozó kérdés. Ez azonban csak a látszat, mert a földforgalomra is igaz, hogy amennyiben az határon átnyúló dimenzióba kerül, a tagállami szabályozásnak meg kell felelnie az Alapító Szerződésekben szabályozott négy alapszabadság elvének.

Az a jogi szabályozási megoldás, hogy az uniós jogi normák nem tartalmaznak kifejezetten az ingatlan adásvételt, hasznosítást szabályozó rendelkezéseket a mezőgazdasági földterületek és erdők piacán, azzal a következménnyel jár, hogy szinte csak az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) ítélkezési gyakorlatából olvasható ki, hogy a tagállami jogalkotónak mezőgazdasági ingatlanforgalom/hasznosíthatóság terén milyen mozgástere van.

A tagállamok földhasználatra és földtulajdonlásra vonatkozó szabályai az uniós jogi normák közül tőkemozgás, és letelepedés szabadságát érintik, emellett felvetődhet az Európai Unió Alapjogi Chartája 17. cikkének megsértése is. Az EUB alapvetően ezen aspektusból vizsgálta tagállamok jogi szabályozását.

Magyarország az Európai Unióhoz történő csatlakozása időpontjában a Csatlakozási Szerződés részét képező Csatlakozási Okmány szerint ugyanis Magyarország haladékot kapott arra, hogy fenntartsa a mezőgazdasági földterületek megszerzésére vonatkozó korlátozásokat. A derogáció eredetileg a csatlakozás időpontjától számított 7 évig tartott –de a 7 év lejártát követően a Bizottság 2014. április 30-áig meghosszabbította a mezőgazdasági földterületek megszerzésére vonatkozó türelmi időt.

Ez azonban nem vonatkozott az EU tagállamai azon állampolgáraira, akik mezőgazdasági termelőként kívántak letelepedni Magyarországon. A csatlakozással párhuzamosan ezért Magyarországnak engedélyeznie kellett, hogy a minimum 3 éve Magyarországon lakó és ott mezőgazdasági tevékenységet folytató uniós polgárok a tagállami állampolgárokkal azonos feltételek mellett szerezhessenek mezőgazdasági földterületet.

A magyar jogalkotó a derogációs időszak lejártának közeledtével módosította a 2014. május 1-ig hatályos, földtörvényt és 2013. január 1-jétől a közeli hozzátartozókat leszámítva általános hatállyal megtiltotta a haszonélvezeti jog létesítését mezőgazdasági földterületeken. A jogalkotó szándéka ezzel a szabályozással az volt, hogy a haszonélvezeti jog szerződéssel történő alapításának kizárásával megakadályozza a színlelt (zseb)szerződések megkötését.

A Fölforgalmi törvény az Európai Bizottság Magyarországgal szemben, 2017. május 05-én benyújtott keresete eredményeként indult kötelezettségszegési eljárás, valamint a Szombathelyi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság által két ügyben kezdeményezett előzetes döntéshozatali eljárás keretében került az EUB elé.

A Segro ügyben (C-52/16.) lefolytatott előzetes döntéshozatali eljárás keretében, azt mondta ki az EUB, hogy úgy kell-e értelmezni az EUMSZ 63. cikkével ellentétes az olyan tagállami szabályozás, amely –egyéb szempontok mérlegelése nélkül –előírja gazdálkodó szervezetek és ingatlantulajdonos közeli hozzátartozójának nem minősülő természetes személyek javára mezőgazdasági ingatlanokat terhelően bejegyzett haszonélvezeti és használati jogok törlési kötelezettségét.

Az ítélet indokolása egyértelműsítette, hogy a Földforgalmi tv. haszonélvezeti jog megszűnésére vonatkozó szabályozást kizárólag a tőke szabad mozgására tekintettel kell vizsgálni, azaz a letelepedés szabadságának a kérdése a vizsgált ügyben nem lett elemezve. Az indokolás szerint a magyar szabályozás alkalmas arra, hogy eltántorítsa a külföldi illetőségű személyeket attól, hogy Magyarországon beruházásokat hajtsanak végre, vagy ilyen beruházásokat fenntartsanak, azaz a tőke szabad mozgását korlátozza.

Az Európai Bizottság az osztrák kormány jelzése alapján indította meg Magyarországgal szemben a haszonélvezeti és használati jogok vagyoni kompenzáció nélkül történő megszüntetése miatti kötelezettségszegési eljárást.

Az EUB ítéletében megállapította, hogy Magyarország a Fétv. 108. §‑a (1) bekezdésének elfogadásával és ezáltal a Magyarországon fekvő mező‑ és erdőgazdasági földterületeken közvetlenül vagy közvetetten más tagállambeli állampolgárok javára fennálló haszonélvezeti jogoknak a törvény erejénél fogva történő megszüntetésével nem teljesítette az EUMSZ 63. cikknek és az Európai Unió Alapjogi Chartája 17. cikkének együttesen értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit.

Az indokolás szerint a vitatott szabályozás nem a dolog használatának korlátozásával jár, hanem a Charta 17. cikkének (1) bekezdése értelmében vett tulajdontól való megfosztással. Az EUB szerint nem fogadható el a Magyarország által a tárgyaláson előadott azon érvelés, amely szerint a haszonélvezeti jogaiktól így megfosztott jogosultak továbbra is használhatják az érintett földeket a tulajdonossal kötött bérleti szerződés révén. Az ilyen szerződéskötés ugyanis kizárólag a tulajdonos beleegyezésétől függ, és nem teszi lehetővé a haszonélvezeti jog korábbi jogosultja számára, hogy visszaszerezze a korábban őt megillető dologi jogosultságot, amely más természetű volt, mint a bérleti szerződésből fakadó személyes kötelmi jogosultság. A szerződéskötés olyan hátrányokkal is jár a haszonélvezeti jog korábbi jogosultja számára, amelyek nem terhelték volna, ha megőrzi jogcímét.

Magyarország nem bizonyította sem azt, hogy a vitatott szabályozás valóban a mezőgazdasági földterületek hasznosításához fűződő, általa hivatkozott általános érdekű célkitűzéseket követ, sem azt, hogy e szabályozás alkalmas az ilyen célkitűzések megvalósításának koherens módon történő biztosítására, és az e cél eléréséhez szükséges mértékre korlátozódik.

A fentiek alapján Magyarország sem azt nem bizonyította, hogy az általa hivatkozott, devizagazdálkodásra vonatkozó nemzeti szabályozás befolyásolná a vitatott szabályozással érintett haszonélvezeti jogok érvényességét, sem azt, hogy ez utóbbit a devizagazdálkodásra vonatkozó szabályozás esetleges megsértésének orvoslása érdekében fogadták volna el, azt pedig végképp nem, hogy feltételezve a vitatott szabályozás ténylegesen ilyen célra irányultságát, a haszonélvezeti jogok e szabályozás általi megszüntetése e céllal arányos és az EUMSZ 65. cikk értelmében megengedhető volna.

Az EUB szerint nem bizonyított, hogy a vitatott szabályozás sajátos célja a mezőgazdasági földterületek megszerzésére vonatkozó nemzeti szabályozás megkerülését célzó mesterséges megállapodások létrehozására irányuló magatartásokkal szembeni küzdelem volna.

A fentiek alapján az EUB azt a következtetést vonta le, hogy egyrészt Magyarország nem bizonyította, hogy a más tagállambeli állampolgárok javára közvetlenül vagy közvetetten szóló haszonélvezeti jogok vitatott szabályozás általi megszüntetése az EUB ítélkezési gyakorlatában elismert vagy az EUMSZ 65. cikk (1) bekezdésének b) pontjában említett közérdekű célkitűzésekre irányulna, sem azt, hogy e megszüntetés megfelelő vagy koherens volna, vagy akár az ilyen célok eléréséhez szükséges intézkedésekre korlátozódna. Másrészt e megszüntetés nincs összhangban a Charta 17. cikkének (1) bekezdésével sem. Következésképpen a tőke szabad mozgásának az EUMSZ 63. cikk által nyújtott védelemben részesülő tőke révén szerzett javaktól való megfosztásból eredő korlátozása nem igazolható.[1]

A F.mód.tv.a Fétv. haszonélvezeti jog megszüntetéséhez kapcsolódó szabályait módosította. Ennek hátterében a törvény indokolása szerint az áll, hogy az EUB Segro ügyben hozott ítélete szerint, mivel a haszonélvezeti jogosultságok ex lege megszüntetésére vonatkozó magyar szabályozás uniós joggal ellentétesnek lett minősítve –meg kell akadályozni a haszonélvezeti jogosultságok csalárd módon történő megszerzését. Ezért bevezetésre került az a szabályozás, hogy amennyiben az ingatlan-nyilvántartási hatóság a visszajegyzési eljárás során észleli, hogy a haszonélvezeti jog alapítása valamely körülmény miatt nem volt szabályos, akkor értesítenie kell az ügyészt, aki pert indíthat a szerződés semmisségének megállapítása céljából.

Az EUB esetjoga alapján megállapítható, hogy egy ítéletben megfogalmazott jogelvet nem lehet automatikusan egy másik állam jogrendszerére alkalmazni, tagállamok jogrendszerének különböző volta miatt. A jogeseteknél látható, hogy például a helyben lakás előírása a tulajdonjog megszerzésének feltételeként egyes esetekben ellentétes a közösségi joggal, míg más esetekben akár megfelelő eszköz a tagállami agrárpolitika megvalósítására. A helyben lakásról azonban általánosságban elmondható, mint a földszerzéshez kapcsolódó feltétel, nem ellentétes az uniós joggal, de az arányosság elvével összhangban kell értékelni.

Az EUB esetjogából az is kiolvasható, hogy a jogi személyek kizárása a termőföld tulajdonjogának megszerzésének lehetőségéből nem fogadható el (lásd: Ospelt ügyet). A tőke szabad mozgásának biztosításába ugyanis az is beletartozik, hogy a gazdaság szereplői megteremtsék azokat a feltételeket, amelyek ahhoz szükségesek, hogy termelő tevékenységet folytassanak.

Az ítéletekből az is következtethető, hogy azon tagállami szabályozás, amely elősegíti a táj megőrzését, célja az életképes gazdaságok létrehozása közérdekű célnak minősül, ezen intézkedések segíthetik a termőfölddel kapcsolatos spekulációk visszaszorítását, azaz megfelelnek a közös agrárpolitikai célnak.

(kuria-birosag.hu)

[1] Az EUB C‑235/17. sz. ügyben, 2019. május 21. napján hozott ítélete

---