A Kúria kiadmányozási jogsértésekről vallott felfogásának újragondolása döntési jogkör és felhatalmazás hiányában III. rész
Ez a cikk több mint egy éve került publikálásra. A cikkben szereplő információk a megjelenéskor pontosak voltak, de mára elavultak lehetnek.
Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg…
Az elmúlt időszakban a Kúria és az alsóbb bíróságok jelentős számú esetben semmisítettek meg közigazgatási határozatokat – jellemzően a Nemzeti Adó- és Vámhivatal döntéseit –, azon oknál fogva, hogy azok kiadmányozása nem volt szabályszerű. A kiadmányozás és a semmisség összefüggéseinek megítélése körüli bizonytalanságok, továbbá az ügyek száma és hordereje vezetett végül a Kúria 1/2019. számú Közigazgatási-munkaügyi-polgári jogegységi határozatához. Jelen tanulmány miközben sorra veszi és kibontja az említett jogegységi határozat elvi tételeit, annak egy rendkívül alapos és sokszempontú kritikáját fogalmazza meg és vezeti le több szálon:
5.6. A kiadmányozás mibenléte, a kiadmányozás és a hatáskör összefüggései
5.6.1. A hatáskört a Kúria annak jogi rendeltetése felől is vizsgálta, és e körben is fontos megállapításokat tett. A közigazgatásban a szakmai hozzáértést nem egyedül a vezető, hanem a szervezet egésze adja, a közigazgatás az ügyek tömkelegét intézi, ezért a szerven belüli munkamegosztás magától értetődően szükséges.[1] A Kúria kiválóan ragadta meg, hogy a hatáskör az egész közigazgatási eljárást felölelő gyűjtőkategória, válasz arra, hogy milyen típusú hatóság járjon el az adott ügyben, mely szerv realizálja a szükségessé váló összes eljárási cselekményt. Ez azonban nem magyarázat arra, hogy a szerven belül teljesen mindegy lenne, hogy ki és mit tehet, mely közigazgatási aktust ki foganatosíthatja.[2]
5.6.2. A KMPJE-ben adott érvelés lényege, hogy a Kúria nézőpontot váltott. Korábbi alaptétele az volt, hogy ha az ítélkező bíró az alábbi tényekben biztos, azok alapján „alapos gyanú”-t tud támasztani, ami pedig elég ahhoz, hogy a közigazgatási határozatot a semmisség jogintézménye körében ítélje meg. Ezek a tények a következők: a közigazgatási határozaton lévő aláírás nem azé, akit odagépeltek, vagyis, aki aláírhatta volna a határozatot, továbbá a határozatból nem tudja meg az olvasója, ki az a személy, aki ténylegesen aláírta.
Ezt az uralkodó értelmezést a Kúria lecserélte arra, hogy maga az aláírás (kiadmányozás) nem azonos a hatáskör kérdésével, mert a hatáskör csak az eljáró szervre vonatkozó fogalom. Azaz, az új szemlélet fényében önmagában nem ügydöntő, ténylegesen ki is írt alá, ha a hatóságon belülről származik a döntés. A Kúria – a KMPJE értelmében – ma úgy gondolja, hogy „a hatáskör meglétét vagy hiányát nem a kiadmányozó aláírásának olvashatósága vagy a helyettesítés rendjének megtartottsága dönti el, hanem az, hogy az eljárás egészéből, az egyes eljárási cselekményekből, a döntés külső megjelenéséből, tartalmából megállapítható-e, hogy ténylegesen melyik hatóság járt el, továbbá, hogy e hatóságnak volt-e jogszabályon alapuló hatásköre az ügyben való eljárásra, döntéshozatalra” (KMPJE III.5.5.).
A Kúria azon konklúzióját, hogy többszempontúságnak kell érvényesülnie, nagyon is helyesnek tartjuk. A korábbi értelmezéssel sem látjuk továbbá ellentmondónak, ezért nem lecserélni, hanem legfeljebb kibővíteni kellett volna az ítéleti értelmezéseket. Ezek után kérdéses, hogy a hibás aláírás egy a vizsgálandó eljárási cselekmények közül, vagy azokon kívül esik. Saját válaszunk erre az, hogy egy a cselekmények közül, méghozzá egy nagyon fontos eljárási cselekmény.
A közigazgatás által kiadott döntések között vannak olyanok, melyek tekintetében egyértelmű, hogy minden szabályszerűen zajlott, és előfordul olyan is, amikor nyilvánvaló, hogy az egyik szerv a másiktól vonta el a hatáskört; utóbbi eredménye csakis semmisség lehet. A kétséges esetekben azonban nem ilyen magától értetődő, mi is a valóság: az azonosít(hat)atlan aláíró bitorolja a hatáskört,[3] vagy egyszerűen csak elvéti aláírási, illetve döntési joga megfelelő megjelenítését. A korábbi gyakorlat azt vallotta, hogy nem vállal kockázatot az ilyen kétesélyes döntésnél, míg a KMPJE szerint a mérést nemcsak az aláírásból és a záró részben feltüntetett adatokból kell elvégezni, hanem a fent idézett többszempontú vizsgálódás keretében. De ha a vizsgálat precízebb is, attól a kiadmányozás jogintézménye nem esik ki a semmisség köréből, mert a kiadmányozás is hatásköri kérdés.
5.6.3. Adódik ezek alapján, hogy ki által kell megállapíthatónak lennie – a döntés egésze áttekintését követően– a hatáskör megtartottságának. A bíróság vagy az ügyfél által? Az aláírás rendszerint garancia, egy, az emberek jogtudatában jobban jelen levő kategória. Talán ezért – az ellenőrizhetetlenség okán – hajlott a korábbi kúriai gyakorlat a semmisségre. A KMPJE is hitet tesz amellett, hogy az ügyfélnek is módjában áll megítélni a hatáskör gyakorlásának jogszerűségét magából a döntésből, közben azonban megfeledkezik az ügyfél helyzetéről, és a saját előismeretein keresztül adja meg az elvárt szempontrendszert, ami azonban az ügyfél észjárásától, korlátozott jogi ismereteitől messzire rugaszkodott, és nemigen hozhatja ugyanazt a végeredményt (KMPJE III.5.5.).[4]
Egy másik ítéletben, a döntés indokolási részének egyértelműségével szemben a Kúria azt a követelményt állítja, hogy a „közigazgatási döntés valós indokait az ügyfélnek/felperesnek a közigazgatási eljárásban kell megismerni[e], a hiányzó indokolás a perben […] nem pótolható”.[5] A hatáskört is az ügyfél által kell megállapíthatónak, ellenőrizhetőnek venni, az ügyfél megértési lehetőségeihez, értelmezési eszközkészletéhez mérten.
5.6.4. A kiadmányozási jogot a Ket. a „Joghatóság, hatáskör, illetékesség” című II. Fejezetében, „A hatáskör megállapítása és az eljárási kötelezettség” Cím alatti 19. §-ában tárgyalja. A rendszertani értelmezés[6] így kifejezetten azt a következtetést engedi levonni, hogy a kiadmányozás a hatáskörrel szervesen összefüggő intézmény, annak meghatározó egysége. A kiadmányozást a hatáskörből bontja ki a jogalkotó, hatásköri szabályként tárgyalja, márpedig akkor nem lehet más, mint a hatáskör immanens része. Legfeljebb az lenne elfogadható, hogy a hatáskör nem csupán ennyi (amit a KMPJE ki is mond).
Ezen értelmezésre hozzuk példának a Kúria joggyakorlat-elemző csoportja által is idézett esetet, miszerint: „Egy másik ítéletben […] a bíróság […] leszögezte, hogy »[…] a Hpt. 213. §-ának előírásait az Alaptörvény 28. cikke alapján elsősorban a jogalkotó céljával összhangban értelmezi.« Majd a norma céljának meghatározása érdekében rendszertani értelmezést alkalmazott: »A Hpt. 213. §-a a Hpt.-n belül a Fogyasztóvédelemről szóló fejezetben helyezkedik el, ez a jogalkotó célját önmagában is kifejezi: a szabály célja a fogyasztóvédelmi intézkedések maradéktalan betartása«.”[7]
Ha a bíróság fentebbi logikája helyes, úgy a mi esetünkre adaptálva a tétel így hangzik: a kiadmányozás szabályainak maradéktalan betartása a hatáskör megtartásának mellőzhetetlen tartópillére.
5.6.5. A Kúria akkor is üdvözlendő módszert választott, amikor igyekezett sorra venni, hol jelenik meg a Ket.-ben a hatáskör fogalma, mert ezen nyelvtani-rendszertani módszerrel közelebb juthatunk a hatáskör és az azzal összefüggő fogalmak értelméhez, tisztábban láthatunk azok jelentését illetően.
A fellelt jogszabályhelyek közül kiemeljük az ideiglenes intézkedés esetét, amely a rendkívüli, közvetlen veszélyhelyzetekre, az „azonnali tűzoltásra” van kitalálva. A Ket. 22. § (3) bekezdése szerint: „A hatóság – tekintet nélkül joghatóságára, valamint a hatáskörére és az illetékességére – hivatalból köteles megtenni azt az ideiglenes intézkedést, amelynek hiányában a késedelem elháríthatatlan kárral, a személyiségi jogok elháríthatatlan sérelmével vagy elháríthatatlan veszéllyel járna.” A felhívott szakasz (4) bekezdése szerint: „A hatóság az ideiglenes intézkedéséről szóló végzését közli az ügyféllel, valamint a joghatósággal és hatáskörrel rendelkező illetékes hatósággal, amely az ideiglenes intézkedés szükségességét felülvizsgálja, és szükség esetén megteszi a hatáskörébe tartozó intézkedést.”
Ezzel függ össze az a Kúriáig jutott eset, amelynek – a témánk szempontjából fontos – tényállása szerint a munkavédelmi ellenőr a veszélyhelyzetre tekintettel a munkavégzés azonnali hatályú felfüggesztéséről intézkedett. A munkaügyi felügyelő által meghozott határozatot az alperesi jogelőd elsőfokú hatóság, azaz a munkavédelmi hatóság két nap múlva foglalta indokolt írásbeli határozatba.[8]
Jól látható, hogy a fogalmak nem tökéletesen koherensek, mert idegilenes intézkedést csak maga a hatóság hozhat. A munkaügyi ellenőr önmagában nem hatóság (őt a jogszabály nem tartja közigazgatási szervnek), csak döntéshozó (kiadmányozó) lehetett, akinek a szóbeli döntését foglalta írásba a „tényleges” hatóság. Az ügyintéző fellépése azonban mégiscsak a hatóság hatáskörgyakorlását jelentette, attól a kiadmányozás, azaz a döntés szóbeli meghozatala és kihirdetése nem eltérő fogalom, hanem egy és ugyanaz. A hatósági ügyintéző volt a hatóság „arca”, rajta keresztül, általa hatott a külvilágra a hatóság. A hatósági jogkör (hatáskör) vajmi keveset érne a hatáskör gyakorlója nélkül, ami pedig mutatja, hogy a hatáskör kérdése nem merül ki a jogszabályi címzett felkutatásában, hanem a ténylegesen eljáró személy hatósághoz való viszonyát is e körben kell értékelni.
5.6.6. Amit végképp hiányolunk, az az, hogy éppen az alapelveket nem vette sorra a Kúria, mert azok között is több eligazodási pontot találhatunk, ráadásul ezek helyiértéke jóval nagyobb, ami alapértékeket megtestesítő szerepükből fakad.[9]
A Ket. 1. § (1) bekezdése szerint a közigazgatási „[h]atóság hatáskörét […] gyakorolja”. Ugyanezen szakasz (2) bekezdése alapján „a közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során […] köteles eljárni”. Ezekből a rendelkezésekből az következik, hogy hatáskört gyakorolni a hatóság tud, illetve képes és köteles. Ezt erősíti a – KMPJE-ben szintén megemlítetlenül maradt – Ket. 71. § (1) bekezdése, miszerint a „hatóság az ügy érdemében határozatot hoz” vagy – az (5)–(6) bekezdésekben meghatározott esetekben – „[a] hatóság mellőzi a határozathozatalt”.[10]
Hogy mit (kit) értünk hatóság alatt, azt a Ket. 12. §-a mondja meg, amit a KMPJE a következőképpen értelmezett. A Kúria szerint a hatóság a hatásköri címzett, de a hatáskör címzettje nem mindig azonos a hatáskör gyakorlójával. Az alapelvi fogalomhasználat azonban ennek ellentmond, mert az a hatóságot tünteti fel a hatáskör gyakorlójaként.
A KMPJE szerint a kiadmányozási jogosult egy további kategória, a Ket. több helyen önállóan említi. A KMPJE azt mondja, bárki is az aláíró, a felelősség a hatáskörrel jogszabály által megszólított jogalanyon marad, ezért az aláírás aktusa nem a hatáskör gyakorlása.
5.6.7. Ezzel szemben mi – a jogirodalommal együtt – valljuk, hogy „[a] kiadmányozás azonban nem csupán egy aláírás, amely az ügyet véglegesen vagy időlegesen lezárja. A kiadmányozás a hatáskör gyakorlásához kapcsolódik, azaz a hatáskör birtokosát illeti meg, aki (amely testület) a döntési kompetenciáját (pontosabban annak egy részét) jogszabályban meghatározott módon, írásban átruházhatja. Ez esetben a hatáskör címzettje, és a kiadmányozó különválik, azonban felelősségük a döntésért egyetemleges.”[11] A Ket. 72. § (1) bekezdés f) pontja szerint a határozatnak – többek között – tartalmaznia kell a döntéshozatal helyét és idejét. Abban sosem volt vita, hogy ezt a helyszínt és időt a kiadmányozó azon aktusával kell azonosítani, ahol és amikor a határozat tervezetét aláírja, és ezzel mintegy megszületik a határozat. A kiadmányozás ilyenformán nem lehet más, mint a döntéshozás maga. A döntéshozatal pedig hatásköri kérdés, ilyen joga bárkinek is csak a hatáskör adott pillanatbeli birtoklása mellett lehet.
Egy további jogirodalmi hivatkozás szerint „[a] hatósági döntés a közigazgatás akaratát jeleníti meg, ebből kifolyólag egyben az eljárásjog egyik legsokoldalúbb intézménye. Egyfelől kitüntetett szerepe van magában az eljárásban, annak menetében, másfelől annak érdemi lezárásában, továbbá a közigazgatási jogviszonyban okozott hatásában és a közigazgatás jogérvényesítésében is.”[12]
Helyesen fogalmazott a Kúria is, amikor kimondta, hogy „[a] kiadmányozás a hatáskörben lefolytatott adóigazgatási eljárástól nem különíthető el, annak ugyan már záró szakasza, de még mindenképpen a döntési folyamat szerves része. A kiadmányozás jogszerűsége vagy jogszerűtlensége csak a hatáskör jogszerű gyakorlásával összefüggésben, arra tekintettel vizsgálható.”[13] E döntés azért is igényel kiemelt figyelmet, mert 2017. október 26-án született, és a NAV által hivatkozási alapnak megtett jó néhány más kúriai ítélethez hozzámérte a tényállást és saját jogi álláspontját. Ezek alapján arra a következtetésre jutott, hogy a kiadmányozó neve és beosztása feltüntetése hiányában a semmisség fennáll.[14]
A közigazgatási, és főként a hatósági eljárásban a kiadmányozás emellett a hatáskör gyakorlását, a döntés tényleges meghozatalát is magában foglalja.[15]
5.6.8. A Ket. számtalan helyen megemlíti e különböző, a témánk szempontjából releváns fogalmakat, miközben azonban a használatukban nincs abszolút koherencia; az alapelvekből már más „üzenet” olvasható ki, mint amit a KMPJE a tételes szabályokból kiolvasott. A Ket. szellemi vezére, megalkotásának szakmai irányítója, Kilényi Géza, maga is a lényegre koncentrált, és olyan fogalmakkal írta le a kiadmányozást, amit a törvény nem is használ (például birtokos, egyetemleges felelősség).[16] A magunk részéről ezt a megközelítési módot osztjuk, és a KMPJE következtetését csaknem helytállónak látjuk. Egy lépést látunk tévesnek, a kiadmányozás helyes besorolását. E jogintézményt nem kivonni kell, hanem be kell illeszteni a hatáskör kérdésébe. Ahogy a KMPJE mondja, az ügy számtalan eljárási cselekményből áll, az ügy „gazdája” (a hatásköri címzett) nem egyedileg, és önmaga fogja ezeket realizálni. Egyrészt azért, mert a közigazgatási szerv mint jogalany (akár jogi személy, akár nem) olyan jogi képződmény, aki fellépni csak személyi állomány útján tud, másrészt pedig azért, mert az ügyek száma még az „egyéni hatóságnak” (például biztos) sem teszi lehetővé az önmaga általi ügyintézést.
A hatáskör gyakorlója – felfogásunkban – egy általános kifejezés, az összes eljárási cselekményre vonatkozik, míg a kiadmányozó a hatáskör gyakorlója az adott egyedi döntés (aktus) esetében.
5.6.9. A Ket. fogalomrendszerét abszolutizálni azért sem tűnik helyesnek, mert másutt is ellentmondásokat találunk. A Ket. a döntés(ek) semmisségéről rendelkezik, ám hatáskör hiányában nem csak döntést lehet hozni, más egyéb eljárási részcselekményt is realizálni lehet (például ellenőrzést végezni, szemlét tartani). Ha szó szerint vennénk a Ket. e szabályát, a hatáskör hiányában tett más eljárási cselekményekre nem terjedne ki a semmisség, ami ugyancsak nem lehetett jogalkotói cél.
5.6.10. A közigazgatás – a normatív utasítások szintjén – is az általunk vallotthoz hasonló tartalommal „működteti” a kiadmányozást: „A kiadmányozási jog magában foglalja intézkedési tervezetek felülvizsgálatát, jóváhagyását, a közbenső intézkedések megtételét, a konkrét ügyben való érdemi döntést és az aláírási jog gyakorlását, és az ügyirat irattárba helyezésének jogát. A kiadmányozott irat tartalmáért és alakiságáért a kiadmányozó felelős.”[17]
Úgyszintén „[a] kiadmányozási jog az ügyben történő intézkedésre, közbenső intézkedésre, döntésre, valamint külső szervnek vagy személynek címzett irat kiadására ad felhatalmazást. A kiadmányozási jog magában foglalja az intézkedést, a közbenső intézkedést, a döntést, a döntés kialakításának, valamint az irat irattárba helyezésének jogát. A kiadmányozott irat tartalmáért és alakiságáért a kiadmányozó felelős.”[18]
5.6.11. A kiadmányozás az érdemi döntés meghozatala. Az aláírással (a kiadmányozási jog gyakorlásával) válik a határozattervezetből határozat, ekkor születik meg a döntés maga. Döntenie márpedig a hatóságnak kell. Hogyne lenne akkor épp a legfontosabb eljárási cselekmény realizálása a hatáskörgyakorlás része? A kiadmányozást nem lehet különválasztani a hatáskörtől. Egyetértünk a KMPJE-vel abban, hogy a hatáskör ettől még az eredeti címzettnél marad – a döntés felelősségét ő viseli –, de a kiadmányozás a hatáskörgyakorlás konkrét esete, megnyilvánulása, így az a hatáskör egyedi gyakorlásaként értékelendő.
5.6.12. Azonos véleményen vagyunk Hörcherné Marosi Ildikónak az AB Határozathoz fűzött különvéleményével is, miszerint: „Végül nem lehet elmenni a hatáskör és a kiadmányozási jogkör delegálhatóságának kérdésköre mellett. A két jogintézmény tartalma az eddigi közigazgatási bírói jogértelmezés – és a vonatkozó szakirodalom – tükrében egyértelmű: a közhatalom meghatározott körben történő gyakorlása, annak terjedelme (a hatáskör telepítése) jogi szabályozásra tartozó anyagi jogi, a kiadmányozási jogkör pedig eljárási tartalmú kérdés. A hatáskör delegálása a hatáskör-telepítés jogszabályi rendjén változtat, a kiadmányozási jogkör delegálása pedig a hatásköri címzett munkaterhét csökkenti. Az előbbi jogszabályi felhatalmazást igényel, az utóbbi egy követhető és az ügyfelek, valamint más érintettek számára megismerhető intern-normában is megtehető. […] a hatáskör címzettje egyben a hatáskör gyakorlója is […].” (AB Határozat [94]–[95]).[19]
5.6.13. A Ket. az eljáró hatóság hatáskörébe nem tartozó ügyben hozott döntés esetében rendeli el a semmisség jogkövetkezményének alkalmazását. A kiadmányozó megismerhetetlen, illetve jogosulatlan mivolta pedig azt jelenti, hogy a hatáskör gyakorlása nem vezethető vissza aggálytalanul a hatósághoz, azaz nem a hatóság (az erre feljogosított szerve vagy személy), hanem egy, a hatósághoz nem köthető személy, önálló entitás döntött a hatóság égisze alatt, vagy felhasználva a hatóság adatait. Hogy e kettő egy és ugyanaz-e, az vita tárgya lehet. Épp ezért fogalmaztak úgy a semmisséget megállapító döntések, hogy az aggályt a hatóság terhére értékelik, lévén a kétséges helyzetet a hatóság-ügyfél relációban a hatósági (alperesi) oldal hozta létre. A KMPJE második számú rendelkezése szerint a közigazgatási döntés kiadmányozójának aláírásával kapcsolatos hiba vagy hiányosság önmagában semmisséget nem eredményez. Ennél azonban jóval többről van szó, nem az aláírás hibás vagy hiányos, hanem a döntéshozó személy döntési (kiadmányozási) joga nincs meg, vagy nem igazolt kellőképpen.
5.6.14. A megoldást – de legalábbis a lehetséges támpontokat – illetően, azaz hogy az aláírás mellett a szóba jöhető többi elemet is megvizsgálja a bíróság, egyetértünk abban, hogy azok együtt adhatnak választ.
De mik legyenek ezek az egyéb „tételek”? Először is adja magát a döntés bevezető – azonosító – része, vagyis a fejléc.[20] A KMPJE ezt meg sem említi, mint lehetséges fogódzót. Ugyanígy adódik a záró rész szövegezése, amiben a hatóság hatáskörét kell feltünteni.[21] Végül pedig kétségkívül idetartozik a bélyegzőlenyomat, ami az aláírás mellett, és azzal egyenértékűen hitelesíti a döntést.[22]
Az MNB határozat ad egy alkalmazható mintát – „megszemélyesítve” a KMPJE általános értelmezését –, miszerint: „A bírságot kirovó határozat fejrésze szerint »az MNB nevében eljáró Pénzügyi Stabilitási Tanács felhatalmazása alapján az alábbi határozatot hozom.«, záró részében foglaltak alapján pedig »A határozatot az MNB-nek az MNB tv. […] 4. § (9) bekezdésében és 39. § (1) bekezdés l) pontjában meghatározott feladatkörben, az MNB tv. 13. § (11) bekezdés alapján átruházott kiadmányozási jogkörben eljárva hoztam meg.« A határozatot »Dr. Windisch László alelnök« írta alá és látta el alelnöki pecséttel.”[23]
5.6.15. A hatóság, hatáskör, semmisség, kiadmányozás fogalmak helyes tartama felfejtésénél még egy módszer megkerülhetetlen, ez egyúttal a legfontosabb: az Alaptörvény 28. cikke szerinti teleologikus értelmezési mód.[24] Bár az AB Határozatban ezt az Alkotmánybíróság valamiért csak az MNB tv. esetében végezte el, míg a Ket. hasonló elemzését mellőzte.
5.6.15.1. Az Alaptörvény 28. cikke szerint jelenleg a jogszabály preambuluma és az indokolása az értelmezési kiindulópontok.[25] A Ket. preambuluma célként az ügyfeleknek és az eljárás más résztvevőinek a hatóságokkal létrejövő kapcsolata átlátható jogi szabályozás útján történő rendezését határozta meg. Mindez olvasatunkban – a kiadmányozást illetően – és a Ket. 72. § (1) bekezdés f) és g) pontjaiban[26] foglalt igen precíz szabályokkal összeolvasva, csakis azt jelentheti, hogy a határozat kiadmányozása – mint az adott ügybeli hatáskör gyakorlása – tisztán, világosan, követhetően kell, hogy megtörténjen.
5.6.15.2. A Ket. általános indokolásában is ugyanerre a védendő értékre bukkanunk: „A törvény alapvető célja, hogy az ügyfelek érdekeit szolgálja: […] számukra tegye […] átláthatóbbá a közigazgatási eljárást, akár annak árán is, hogy néhány ponton bizonyos – nem túl terhes – többletfeladatokat hárít a közigazgatási szervekre.” Egy döntés (határozat vagy végzés) esetében ez az átláthatóság nemigen lehet más, mint – a Ket. 72. §-ának megfelelően – annak lépésről lépésre történő bemutatása, hogy:
(i) a döntést hozó személy az, aki a hatásköri címzett (közigazgatási szerv esetében, aki a szervet vezeti),
(ii) a konkrét ügyben azonban ő – a megjelölt (és szabályszerű) módon – átengedte a kiadmányozás jogát,
(iii) a kiadmányozó milyen minőségében köthető a közigazgatási szervhez és a döntéshozatalhoz,
(iv) az aláírás és a bélyegzőlenyomat pedig kellőképpen hitelesítik az iratot.
Az indokolás a Ket. 71–74. §-ához pedig témánk szempontjából annyit tesz hozzá, hogy „[a] döntés a közigazgatási hatósági eljárás központi eleme”. Ezért, bár a KMPJE szerint a hatáskörgyakorlás sokféle cselekményben testesül meg, ezek közül a döntés „az eljárás koronája”.
5.6.15.3. Az Alaptörvényből több tétel is felsorakoztatható a mellett, hogy a kiadmányozás mint az adott esetbeli hatáskörgyakorlás hatásköri kérdés, és hatáskört gyakorolni csak kifogástalanul lehet. a) Az Alaptörvény R) cikk (3) bekezdése vonja be az értelmezésbe a Nemzeti hitvallással való összhang keresését, mely utóbbi szerint: „Valljuk, hogy népuralom csak ott van, ahol az állam szolgálja polgárait, ügyeiket méltányosan, visszaélés és részrehajlás nélkül intézi.” Ebből az állami szolgálatot emeljük ki, aminek immanens tartalma a hatáskörök sértetlensége. b) Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdéséből a tisztességes módon történő ügyintézés következik. c) Az Alaptörvény XXVI. cikkéből pedig az államnak a közügyek jobb átláthatóságára való törekvés keretében való működése érdemel figyelmet. Ezeken a szűrökön keresztül nézve a kiadmányozás a hatáskör realizálásnak vehető, áthágása pedig semmisségi oknak. Mindkét – utóbbi – alaptörvényi cikk a hatóságot teszi meg alanynak. A XXIV. cikk (1) bekezdése szerint továbbá: „A hatóságok […] kötelesek döntéseiket indokolni.”, de azt egyik cikk – és maga az Alaptörvény sem – mondja meg, hogy mi az, hogy hatóság. Ez a fogalomhasználat megegyezik az 5.6.6. pontban bemutatott Ket.-alapelvekével, amelyek értelmében a döntést a hatóság hozza, és amelyek a kiadmányozó személyét az adott ügy döntéshozójával, a hatóság ügyfél felé megjelenő arcával, azaz a hatóság megszemélyesítésével azonosították.
5.6.15.4. Végül az Alaptörvény 28. cikk elvárásaiból a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgáló normatartalom felfejtését sem hagyhatjuk ki. A Kúria elé került, ilyen-olyan módon aláírt határozatok esetében magukból a határozatokból nemigen derült ki, hogy miért nem a Ket. szerinti eljárásrendben bocsájtották ki azokat. Ezért a felsorolt „erkölcsi parancsoknak”, a jog által védendő alapértékeknek is megfelelő értékválasztás is sokkal inkább mutat a Kúria korábbi gyakorlata helyessége irányába, mintsem támogatná a KMPJE érvelését. A döntések hibái éppúgy lehetnek egyenes szándék, mint puszta gondatlanság eredményei, a kiadmányozó eljárhatott a vezető tudta nélkül, de kényszerűségből egyaránt, továbbá arra alapot adhattak a rosszul szabályozott vagy a szabályozatlan szervezeti viszonyok is, ezért értelmezési kiindulópontnak nem vehetjük az „apró szabálytalanságot” vagy a figyelmetlenséget. A közjónak is, de a józan belátásnak is az felel meg, hogy az ügyintézésre elég határidőt, szervezetet kapó hatóság úgy készítse elő a határozatot, hogy a formai kellékeket is maradéktalanul biztosítsa, másnak pedig ne is engedjen hozzáférést a döntéshez. Másképpen mondva, a hatáskörét úgy tartsa meg, hogy abban „kilengések”, illetve a hatáskörön kívülre kerülő, ellenőrizhetetlen elemek ne legyenek.
A tanulmány további részeit a folytatásban közöljük. A tanulmányt teljes terjedelmében elolvashatják a Jogesetek Magyarázata folyóirat 2019/2-3. számában is, ami várhatóan 2019. szeptember elején jelenik meg.
[1] KMPJE III.4.2. 3. bek.
[2] Gondoljunk csak a közszolgálati tisztviselők képesítési előírásairól szóló 29/2012. (III. 7.) Korm. rendeletre. Nem mindegy például, hogy a sofőr folytatja le az illeték alapjául szolgáló forgalmi érték megállapítására vezetett helyszíni szemlét.
[3] Ld. pl. „Újra csalók élnek vissza a Nemzeti Adó- és Vámhivatal nevével, hamis elektronikus levélben – adó-visszatérítésre hivatkozva – próbálnak személyes ügyféladatokat megszerezni. Az illetéktelenek e-mailjei általában egy hivatkozást tartalmaznak, melyre kattintva a NAV honlapjára hasonlító, ám eltérő címen található oldal töltődik be, ahol az ügyfél személyes adatai mellett bankkártyaadatokat is kérnek. A NAV soha nem kér e-mailen bankszámlára, vagy bankkártyára vonatkozó bizalmas adatot. A hivatal ügyfélkapun keresztül, illetve postán, adószámla-kivonaton értesíti az adózókat, ha túlfizetésük van.” Csalók küldenek értesítéseket a NAV nevében Nemzeti Adó- és Vámhivatal (nav.gov.hu/nav/igazgatosagok/komarom_esztergom/helyi_hirek_barm/Csalok_kuldenek_ertes20180821.html)
Ugyanez történt egy évvel korábban: Csalók küldenek értesítéseket a NAV nevében Budapesti Ügyvédi Kamara (www.bpugyvedikamara.hu/zart/aktualis/pesti_ugyved/aprilis-2017/csalok-kuldenek-ertesiteseket-a-nav-neveben/), de pár hónappal ez előtt is: Vigyázat, csalók! Nemzeti Adó- és Vámhivatal (www.nav.gov.hu/nav/sajtoszoba/hirek/Vigyazat__csalok_20190311.html).
[4] A Kúria azonban nemrégiben azt is elismerte, hogy mindez sokszor még maguknak a bíróságoknak is nehéz feladat: „Az alaperes személyének meghatározása időnként komoly kihívást jelent a bíróság számára és ez a Kp. szabályai (18. § és különösen 25. §) tükrében csak tovább fokozódik. A problémát – részletes elemzését mellőzve – egyrészről okozhatja, hogy a felülvizsgálni kért határozat nem tartalmazza egyértelműen a hatáskörrel rendelkező szerv, vagy személy megnevezését (hatáskör címzettje), így nehezen azonosítható be, hogy pontosan ki hozta a döntést.” A felülvizsgálati bíróság közigazgatási perekben követett hatályon kívül helyezési gyakorlata vizsgálatára felállított joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleménye 17., második bek. (kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/a_felulvizsgalati_birosag_kozigazgatasi_perekben_kovetett.pdf)
[5] Kúria Kfv.I.35.066/2016/7. [22].
[6] A jogszabályszerkesztésről szóló 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet 41. § (1) bekezdése szerint: „A jogszabálytervezet áttekinthetősége érdekében az ugyanazon jogintézményt szabályozó szakaszokat egybefoglaló önálló szerkezeti egységként alcímek alakíthatóak ki.” A jogszabály logikai tagolásáról a rendelet 71. §-a a következőképpen szól: „A részletes rendelkezések között kell szabályozni a jogszabály alapvető normatív tartalmát képező azon rendelkezéseket, amelyekről e rendelet alapján nem más logikai egységben kell rendelkezni. A részletes rendelkezéseket magukban foglaló szerkezeti egység vagy szerkezeti egységek címének a rendelkezések tartalmát vagy a rendelkezések más rendelkezésekhez való viszonyát kell kifejeznie. A részletes rendelkezéseket a szabályozás tárgyának megfelelő olyan logikai sorrendben, úgy kell szabályozni, hogy a korábban szabályozott rendelkezésekből logikusan, folyamatosan következzenek a későbbiek.”
[7] A Kúria joggyakorlat-elemző csoportjának véleménye, 2016.EI.II.JGY.K.1. VII. Cím IV.7. első bek.
[8] Kúria Mfv.II.10.312/2011/6. (BH+2012. 9. 399.).
[9] Egész pontosan a Kúria a Ket. 1. § (1) bek. első mondatát – „A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit.” – felvezetésként ismerteti ugyan, de később nem használja fel. Szerintünk nem ennek, hanem a második mondatnak van jelentősége ügyünk szempontjából, azaz, hogy a közigazgatási hatóság „[h]atáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja”.
[10] A sort folytathatnánk a Ket. 71/A. § (1) bekezdésével, miszerint a hatóság az, amely a függő hatályú döntést hozza.
[11] KILÉNYI: Kommentár (II. rész 19. lj.) 200–201. Előfordul, hogy a bíróság is ezt a megfogalmazást használja: „a hatáskör azt jelenti, hogy az adott ügyben csak a hatáskör birtokosa tehet megállapítást, más hatóság olyan kérdésben, ami nem tartozik a hatáskörébe, döntést nem hozhat”, Kfv.IV.35.160/2016/4. [11].
[12] Patyi András: Hatósági eljárás a közigazgatásban (Budapest–Pécs: Dialóg Campus 2012) 345.
[13] Kúria Kfv.I.35.084/2017/12. [8].
[14] A Kúria hivatkozott az általunk is a tárgyalt periódus alapdöntésének tekintett Kfv.I.35.282/2016/6. számú ítéletére (ld. II. rész 30. lj.), és azt továbbra is irányadónak tekintette, miközben elvetette a Kfv.V.35.124/2013/4., Kfv.I.35.795/2011/12., Kfv.III.37.004/2009/7. és Kfv.IV.37.307/2007/4. számú ítéletei alkalmazhatóságát. Ekkor a NAV-nak már kétségkívül tudnia kellett volna, hogy álláspontja nem tartható, így a döntéseket végképp érdemes lett volna visszavonnia, főleg, hogy a semmisség kimondása bármely jogorvoslatban, így a saját hatáskörű jogorvoslati eljárásban is kötelező.
[15] AB Határozat [31].
[16] Ugyanilyen „törvényen kívüli”, a jelenséget megragadni igyekvő munkafogalmat olvasunk Hörcherné Marosi Ildikó AB Határozathoz fűzött különvéleményében, miszerint: „Az esetleges jogsértés következménye a semmisség–érvénytelenség összefüggésében természetesen tűri a vitát.” [95].
[17] 26/2015. (XII. 30.) NGM utasítás a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Szervezeti és Működési Szabályzatáról 75. § (5) bek.
[18] 39/2016. (XII. 30.) MvM utasítás a fővárosi és megyei kormányhivatalok szervezeti és működési szabályzatáról 20. § (1) bek.
[19] A hatáskör kifejezetten anyagi jogi természetét értelmezte a – ma már nem alkalmazható – 3/1998. Közigazgatási jogegységi határozat, miszerint a bíróság által felülvizsgálható a közigazgatási szervnek a hatáskör hiányát megállapító határozata, ha a közigazgatási jogviszony hiányán alapul. Magyar Közlöny 1998/44. (V. 27.).
[20] A Ket. 72. § (1) bek. a) pontja szerint: „A határozatnak […] tartalmaznia kell az eljáró hatóság megnevezését […].” A Ket. 72. § (2) bek. alapján ugyanez vonatkozik a végzésre is.
[21] A Ket. 72. § (1) bek. eg) pontja szerint: „A határozatnak […] tartalmaznia kell a hatóság hatáskörét és illetékességét megállapító jogszabályra történő utalást.” A Ket. 72. § (2) bek. alapján ugyanez vonatkozik a végzésre is.
[22] A Ket. 72. § (1) bek. g) pontja szerint „A határozatnak […] tartalmaznia kell a döntés kiadmányozójának aláírását és a hatóság bélyegzőlenyomatát”. A Ket. 72. § (2) bek. alapján ugyanez vonatkozik a végzésre is.
[23] AB Határozat [3]. Egyetlen kételyünk, hogy a bélyegzőlenyomat pontos szövegét is látni (idézni) kellene.
[24] Az AB Határozat éppen ennek elmaradását rótta a Kúria terhére, ezért is lett volna fontos ezen az úton is végigmenni a KMPJE megalkotása során.
[25] Az Alaptörvény 28. cikke szerint: „A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A jogszabályok céljának megállapítása során elsősorban a jogszabály preambulumát, illetve a jogszabály megalkotására vagy módosítására irányuló javaslat indokolását kell figyelembe venni. Az Alaptörvény és a jogszabályok értelmezésekor azt kell feltételezni, hogy a józan észnek és a közjónak megfelelő, erkölcsös és gazdaságos célt szolgálnak.”
[26] A Ket. 72. § (1) bekezdés f) és g) pontjai szerint: „A határozatnak […] tartalmaznia kell […] a döntéshozatal helyét és idejét, a hatáskör gyakorlójának nevét, hivatali beosztását, valamint a döntés kiadmányozójának a nevét, hivatali beosztását, ha az nem azonos a hatáskör gyakorlójával, [valamint] a döntés kiadmányozójának aláírását és a hatóság bélyegzőlenyomatát.”
